程勝清

從有村官因貪污、挪用公款“落馬”的村集體看，無一不是村財務管理混亂、村務不公開、村干部“一言堂”，雖有村民理財小組，但流于形式

史福利案在北京寨辛莊村引起了極大反響，村民們對即將進入該村財務的上億元土地開發(fā)資金的安全問題非常擔憂。

按理來說，史福利是沒法動用寨辛莊村700萬元的土地補償款存單為龍川公司貸款提供質押擔保的，因為要動用土地補償款需經宋莊鎮(zhèn)經管站審批。但據宋莊鎮(zhèn)經管站站長說，2003年之后，有的村只把存單復印件交給經管站，原始單據則由村里保管，這樣一來，存單被動用或質押而經管站不知情的情況就有可能發(fā)生。事實上，宋莊鎮(zhèn)經管站也是直到史福利案發(fā)，才得知該村存單被質押這一情況的。

為此，北京市檢察院第二分院結合辦案情況，根據《財政部關于開展村級會計委托代理服務工作的指導意見》和《通州區(qū)村級組織規(guī)范化管理工作實施細則》等政策法規(guī)，向宋莊鎮(zhèn)政府發(fā)出《檢察建議》。該《檢察建議》包含兩個方面的內容：一是建議宋莊鎮(zhèn)政府責成相關部門對征地過程中的經濟補償情況進行全程監(jiān)督；二是建議宋莊鎮(zhèn)政府嚴格實施村級會計委托代理制度，對下屬村委會經營性資金和專項資金使用的數額、用途、審批權限實行有效監(jiān)督，構筑財務監(jiān)控體系。

據了解，史福利案發(fā)生后，宋莊鎮(zhèn)出資在鎮(zhèn)政府設立了村務公開電子觸摸屏，村民們可以隨時了解村財務的各項收支情況。寨辛莊村專門成立了黨員議事小組，監(jiān)督村務公開的執(zhí)行和落實情況；在《寨辛莊村報》上發(fā)布公告，對未經備案的及未通過法律民主程序與村委會簽署的合同及協(xié)議等，不予承認。

3月12日，北京市檢察院第二分院檢察官、刑法學博士劉敬新結合史福利案剖析了村干部職務犯罪的根源。

村干部職務犯罪有其特殊性

《方圓》：與其他職務犯罪案件相比，史福利案體現出現在村級職務犯罪的哪些特征？

劉敬新：一是崇尚鄉(xiāng)鄰關系對村干部職務犯罪有一定的誘導作用。注重鄉(xiāng)鄰關系是鄉(xiāng)村自古以來的傳統(tǒng)，這曾在封建社會對社會穩(wěn)定發(fā)揮著極為重要的作用，而今在鄉(xiāng)村仍很大程度上影響著人們的思維。在史福利案件中，史福利挪用公款出借給他人使用時，使用人是與其關系很深的“朋友”，這讓史福利覺得能夠幫朋友解決困難才有“面子”，才證明自己有能力，才對得起平日里的哥們朋友，才能得到鄉(xiāng)鄰更高的評價和更深的認可。

二是在城市文化沖擊下，部分村干部難以抵御物質欲望的誘惑。隨著鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和城市化進程的加快，原本較為封閉的村莊在短時間內受到城市文化的沖擊，村干部接觸到大量外來的“大款”，看到了五光十色的社會，而村干部的工資報酬和村級經費標準低，難以滿足其出入社會的需要，更帶來內心的失衡，此時人的“貪利”本性便會暴露無遺?！坝蓛€入奢易，由奢入儉難?！睂τ跁r常面對誘惑的領導干部，如果沒有相當高的道德修養(yǎng)和自我約束能力，墜入虛榮和腐化的深淵是遲早的問題。

史福利就是一個村干部墮落的典型代表，從接觸外來的人員、經濟、文化到思想，物質欲望的膨脹促使其運用手中的權力采取切實的行動，將拆遷補償的款項據為己有，挪用公款供他人使用謀取個人利益。這是一個人從思想深處墮落的過程。

《方圓》：預防力度是不是也相對較弱？

劉敬新：是這樣。村干部的文化素質普遍不高，更談不上宗旨意識和法律意識，加之在農村基層組織有山高皇帝遠的思想，容易產生“拿點用點沒啥”的法盲心理，最終導致職務犯罪。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的監(jiān)管、教育機制不健全，打擊、預防結合不到位，職務犯罪的案件處罰普遍較輕，降低了群眾舉報的積極性和對執(zhí)法部門的信任，助長了部分村級干部的腐敗。

村務公開落實不到位是直接原因

《方圓》：有人說財務管理混亂、村務不公開是村干部職務犯罪的溫床，你如何看待這種觀點？

劉敬新：的確如此。如果各村的財務管理均按照制度一絲不茍地執(zhí)行，村干部就無機可乘，貪利之手則無法觸及到村集體的利益上。從有村官因貪污、挪用公款“落馬”的村集體看，無一不是村財務管理混亂、村務不公開、村干部“一言堂”，雖有村民理財小組，但流于形式。

《方圓》：我們發(fā)現，史福利在非法提供擔保時，根本就不走民主決策機制。

劉敬新：村民委員會是農民直接依賴的集體組織，村干部作為為群眾直接服務的人員，其命運應是休戚相關的，而當而某些村“一把手”將自己等同于“村霸主”，眼前只有個人利益，頭腦中沒有大局觀念時，就等于火中取栗了。作為寨辛莊村的領頭人，離開民主決策，“公權力”就變成為親朋好友謀取利益的工具，也成為將自身推向犯罪深淵的工具。

《方圓》：這是不是導致村干部屢屢在財務上出問題的重要原因？

劉敬新：村干部職務犯罪問題的最直接原因在于村務公開、民主決策、財務管理等有章不循，又缺乏有效的監(jiān)督制約機制。

從目前北京市郊區(qū)縣各村的制度建設情況看，一是村務公開、民主決策等制度雖不夠健全或與現實有脫節(jié)之處，但遵照執(zhí)行尚不至于偏離根本。遺憾的是，在干部“落馬”的各村，制度要么寫在紙上，要么掛在墻上，要么停在嘴上，部分村支書、村主任搞“一言堂”，致使村民決策制度、民主議事制度流于形式；村務公開不全面、不具體，形式單一，且不能長期堅持，透明度不夠，知曉率低；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門對村級組織監(jiān)督管理不力，致使一些村級干部自律意識差，頂風違紀。

二是財務管理不規(guī)范。個別村級組織沒有嚴格執(zhí)行有關財務管理和審批規(guī)定，會計出納一人兼，有白條入賬、賬目不全、記賬不及時等現象，尤其在惠農資金上存在虛報冒領等問題。

從最近的調研情況看，為了解決這一問題，某些鄉(xiāng)政府已經強制性介入村集體財務的管理，實行現金、記賬分離制度，即出納由本村村民擔任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定會計統(tǒng)一記賬。

從權責分配和程序設計上建立雙重防線

《方圓》：如何在權責分配上防止村干部職務犯罪？

劉敬新：實行黨政和行政分開，明確村干部的權力與責任。黨政和行政分開實質上是將決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權分開，避免集于一身而失效。在史福利案中，2000年8月至2008年7月，史福利擔任村黨支部委員、書記，同時兼任村委會主任，實際上是黨政一肩挑，無法落實中央關于黨政分開的規(guī)定。因此，依法明確黨政“一把手”的權限、職責及對人、財、物、事的管理，對重要事項的決策、執(zhí)行、監(jiān)督權分配到不同崗位，形成制衡關系。

此外，上級組織要及時督促和檢查，發(fā)現問題要及時解決。

《方圓》：如何在程序設計上防止村干部職務犯罪？

劉敬新：村集體重大事項、決策程序要公開。

重大事項決策公開是保障群眾知情和參與的前提，涉及群眾切身利益的問題更應公開并接受群眾監(jiān)督。村務公開不能僅停留在形式上，村務上墻、賬目上墻等做法產生了一定的效果，減少了村干部的職務違法犯罪行為，也推動了村民參與集體事務的積極性，為鄉(xiāng)村經濟發(fā)展起到了推動作用，同時還要針對產生的問題及時查找漏洞，及時堵塞，做到“補牢不亡羊”。

其次，針對容易出現腐敗問題的財務制度要制定嚴格的管理流程，“公章分瓣”、村民理財組等制度也需要不斷完善。如果村干部主管財務但沒有簽字權，動用資金需要由理財組審查會簽，相關責任人有義務詳細說明資金的來源、用途，理財組能確保收入如實入賬、支出用途真實，票據規(guī)范，手續(xù)齊全，保證賬賬相符，賬物相符，則村干部與財務人員串通作弊，或者如史福利那樣一個電話就可以把錢提走的情況就不會出現。