龍世忠

摘要：“個(gè)人分拆結(jié)售匯”現(xiàn)象，是近年來我國外匯領(lǐng)域一個(gè)較為突出的違規(guī)現(xiàn)象。 其發(fā)生的頻次之多，涉及的地域范圍之廣，不僅擾亂了我國外匯市場秩序，而且更使個(gè)人項(xiàng)下的資金流動(dòng)成為異常資金跨境流動(dòng)乃至部分“熱錢”流入的一個(gè)重要渠道。為了對(duì)這一現(xiàn)象有個(gè)比較全面、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，繼而找到對(duì)癥下藥的破解辦法，本文首先歸結(jié)了個(gè)人分拆結(jié)售匯行為實(shí)施的手段和目的，然后分別從個(gè)人結(jié)售匯經(jīng)辦銀行、外匯管理部門、個(gè)人外匯管理政策三個(gè)層面在遏制和防范該現(xiàn)象上存在的缺陷與不足進(jìn)行了剖析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：個(gè)人分拆結(jié)售匯異常資金跨境流動(dòng)熱錢

個(gè)人分拆結(jié)售匯，即指行為主體（包括個(gè)人和機(jī)構(gòu)）對(duì)其借道個(gè)人經(jīng)常項(xiàng)目下的大額收匯或付匯，以化整為零的方式，利用多名個(gè)人名義分別在國家規(guī)定的個(gè)人年度限額內(nèi)進(jìn)行結(jié)匯或購匯，進(jìn)而達(dá)到規(guī)避監(jiān)管審查、實(shí)現(xiàn)資金跨境異常流動(dòng)的一種本外幣違規(guī)交易行為。為防范和制止個(gè)人結(jié)售匯分拆行為的發(fā)生，現(xiàn)階段，我國相應(yīng)頒布和出臺(tái)了一系列專門針對(duì)該行為的管理法規(guī)和政策，同時(shí)外匯管理部門也積極努力加大了這方面的監(jiān)管和打擊力度。然而，從近年來的實(shí)踐或?qū)嶋H操作來看，由于受各種因素的影響，產(chǎn)生的效果并不很理想。個(gè)人分拆結(jié)售匯現(xiàn)象在全國各地仍頻繁發(fā)生，不僅擾亂了我國外匯市場的秩序，而且更使個(gè)人項(xiàng)下的資金流動(dòng)業(yè)已成為異常資金跨境流動(dòng)乃至部分“熱錢”流入的一個(gè)重要渠道。

那么，應(yīng)怎樣去比較全面和系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)象，繼而找到對(duì)癥下藥的破解辦法？筆者試著進(jìn)行一下探討。

一、個(gè)人分拆結(jié)售匯的手段與目的

據(jù)近年來我國境內(nèi)發(fā)生的一些具有代表性的個(gè)人分拆結(jié)售匯案例顯示，分拆行為主體所采取的手段和實(shí)現(xiàn)的目的大抵如下：

（一）個(gè)人分拆結(jié)售匯的手段，包括：

1、分拆假借的名義: 分拆行為主體幾乎無一例外地以“贍家款”、“雇員工資”或“職工報(bào)酬”等作為結(jié)匯的資金來源，以“留學(xué)費(fèi)”、“出國旅游、探親”或“商務(wù)考察”、“境外郵購”等作為購匯的資金去向。

2、分拆的操作方式：除了具有將大額資金分散為限額以內(nèi)的小額資金分別結(jié)購匯這一共同的特征外，有的行為主體還輔以更加隱蔽的形式來實(shí)施分拆，主要有：辦理結(jié)購匯業(yè)務(wù)時(shí)使每筆金額各不相同；拉長時(shí)間間隔分次進(jìn)行結(jié)購匯；跨行或跨網(wǎng)點(diǎn)分別辦理結(jié)購匯；利用國際卡或一卡（本）通在異地進(jìn)行結(jié)購匯；通過電子銀行自行操作結(jié)購匯；利用元旦前后的跨年時(shí)間段辦理結(jié)購匯。而對(duì)這些隱蔽形式，分拆行為主體或單獨(dú)采取，或兼而有之。

（二）個(gè)人分拆結(jié)售匯的目的（換言之，即行為主體實(shí)施分拆的動(dòng)因），可概括為：

1、分拆結(jié)匯的目的：一是境內(nèi)企業(yè)借以由其境外關(guān)聯(lián)企業(yè)匯入追加資本金；二是境內(nèi)出口企業(yè)借以回籠對(duì)外貿(mào)易資金；三是境內(nèi)企業(yè)與其在境外設(shè)立的特殊目的公司之間借以進(jìn)行跨境資金調(diào)撥；四是境外公司借以支付在境內(nèi)為其提供勞務(wù)者的工資；五是境內(nèi)居民借以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)跨境交易收入；六是使境外“熱錢”借以進(jìn)入境內(nèi)樓市、股市。

2、分拆售匯的目的：一是境內(nèi)個(gè)人借以規(guī)避政策許可在境外投資；二是境內(nèi)個(gè)人借以在境外購買房產(chǎn)；三是境內(nèi)進(jìn)口企業(yè)借以支付境外貨款；四是境外居民借以將出售其境內(nèi)的商品房所得流出到境外；五是境內(nèi)個(gè)人為移民借以向境外轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。

二、個(gè)人分拆結(jié)售匯行為難以遏制的原因剖析

當(dāng)前，個(gè)人分拆結(jié)售匯現(xiàn)象之所以頻繁發(fā)生和難以遏制，除行為主體有意規(guī)避外匯政策和監(jiān)管外，以下三個(gè)層面存在的缺陷或不足也是不容忽視的重要的原因。

（一）個(gè)人結(jié)售匯經(jīng)辦銀行層面：受主客觀因素的影響和制約，在業(yè)務(wù)辦理過程中不能有效堵住分拆行為。

1、主觀因素：一是一些基層銀行對(duì)其外匯從業(yè)人員的崗前培訓(xùn)抓得不夠，平時(shí)組織學(xué)習(xí)外匯管理政策尤其是一些新出臺(tái)的政策不力，以致業(yè)務(wù)經(jīng)辦員對(duì)政策或掌握不透或全然不知，進(jìn)而導(dǎo)致違規(guī)行為發(fā)生。二是部分銀行的內(nèi)控管理制度缺乏有效的針對(duì)性，為個(gè)人分拆結(jié)售匯行為的發(fā)生埋下隱患。如有的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員因工作責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)客戶申報(bào)或填寫的資金性質(zhì)根本不去核實(shí)，更不去調(diào)查，而是“依樣畫葫蘆”地按客戶說是什么就是什么。而對(duì)此，這些銀行的內(nèi)控制度基本上起不了“內(nèi)控”作用。三是極個(gè)別基層銀行為了自身利益，甚至不畏跨越雷區(qū)而與分拆行為主體同流合污，一起參與分拆或?yàn)榉植鹦袨橹黧w出謀劃策。

2、客觀因素：一方面，分拆行為主體采取分拆的手段越來越隱蔽，如通過電子銀行、國際卡或銀行一本（卡）通等實(shí)施分拆；另一方面，銀行監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)此監(jiān)測(cè)的功能缺失，技術(shù)支持遠(yuǎn)沒到位。致使銀行經(jīng)辦員難以發(fā)現(xiàn)或及時(shí)發(fā)現(xiàn)分拆行為。表現(xiàn)在：一是目前銀行對(duì)于個(gè)人分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)的事前控制主要憑手工方式，如果不同個(gè)人在同一網(wǎng)點(diǎn)分拆辦理業(yè)務(wù)，經(jīng)辦人員尚有機(jī)會(huì)及時(shí)察覺；但是，倘若不同個(gè)人在同一銀行的不同網(wǎng)點(diǎn)、甚至在不同銀行或通過電子銀行分拆辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)，柜臺(tái)人員則將無法事前識(shí)別或發(fā)現(xiàn)。二是個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)沒有針對(duì)個(gè)人提取外幣現(xiàn)鈔數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的功能，僅限于事后管理。三是目前非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)可疑分拆的標(biāo)識(shí)僅限于在外匯管理部門，銀行方面還未普及開發(fā)使用。

（二）外匯管理部門層面：囿于現(xiàn)有的條件和權(quán)限，對(duì)個(gè)人分拆結(jié)售匯的監(jiān)管和打擊未能做到充分并及時(shí)。

1、非現(xiàn)場監(jiān)測(cè)系統(tǒng)功能不全，缺乏對(duì)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)的“全流程”監(jiān)測(cè)。目前個(gè)人外匯收支及結(jié)售匯數(shù)據(jù)分散在金宏系統(tǒng)和個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)，因兩系統(tǒng)各有側(cè)重且缺乏有效銜接，故都無法滿足從主體角度對(duì)其“全流程”交易情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)的需要。此外，個(gè)人外匯儲(chǔ)蓄賬戶資金收支及其境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、現(xiàn)鈔存取等數(shù)據(jù)也均未納入系統(tǒng)監(jiān)管，外匯局（即外匯管理部門）根本不能通過系統(tǒng)對(duì)之進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

2、查處權(quán)限很有限，對(duì)個(gè)人分拆結(jié)售匯的調(diào)查取證及實(shí)施處罰難。外匯局雖然作為外匯行政管理與執(zhí)法機(jī)關(guān)，但卻沒有查詢個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶的權(quán)限，更沒有諸如海關(guān)、稅務(wù)、工商等行政執(zhí)法部門所擁有的留滯人員、查扣貨物、凍結(jié)賬戶等執(zhí)法權(quán)。因此，倘若分拆行為主體以各種借口不接受或不配合外匯局的調(diào)查或檢查，則將很難獲取證據(jù)。

（三）個(gè)人外匯管理政策層面：在相應(yīng)的法規(guī)和制度的建立上，或欠完善或難以滿足形勢(shì)發(fā)展的要求。

1、現(xiàn)行《個(gè)人外匯管理辦法》在資金匯出入環(huán)節(jié)對(duì)分拆未作規(guī)定，作為定性個(gè)人分拆主要政策依據(jù)的《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步完善個(gè)人結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理的通知》（匯發(fā)【2009】56號(hào)）也僅是針對(duì)結(jié)售匯環(huán)節(jié)。造成銀行即使在資金入賬和匯出環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)分拆跡象或嫌疑，也不能拒絕客戶辦理。其結(jié)果，不單為個(gè)人分拆結(jié)售匯留下隱患，而且更使那些“只收不結(jié)”、“只付不購” 的個(gè)人分拆行為在事實(shí)上“合法化”。

2、匯發(fā)【2009】56號(hào)文件對(duì)個(gè)人分拆結(jié)售匯的定性判斷缺乏科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。事實(shí)上，從嚴(yán)格意義上來講，如果資金的最初來源和最終去向?yàn)?個(gè)人或機(jī)構(gòu)，只要是由2人（含）以上不同個(gè)人參與辦理結(jié)匯或購匯且其總和又超過單個(gè)個(gè)人年度總額的，就應(yīng)屬于分拆性質(zhì)。而不一定非得由5個(gè)以上不同個(gè)人參與辦理結(jié)匯或購匯的行為方可界定為分拆行為。

3、要求銀行定期進(jìn)行數(shù)據(jù)篩查以確定“關(guān)注名單”的頻度顯低、期間顯短?！秱€(gè)人分拆結(jié)售匯“關(guān)注名單”管理規(guī)定》（試行）中規(guī)定，銀行定期進(jìn)行數(shù)據(jù)篩查的頻度和期間為每2個(gè)月篩查一次，篩查前90日的交易數(shù)據(jù)；或每月篩查前60日的交易數(shù)據(jù)。此規(guī)定對(duì)于后期進(jìn)行的數(shù)據(jù)篩查，由于不能涵蓋年初以來的情況，仍有可能使一些通過拉長時(shí)間間隔去實(shí)施的分拆得以“逃脫”。

4、個(gè)人分拆結(jié)售匯信息尚未形成充分有效的共享機(jī)制。目前個(gè)人分拆結(jié)售匯信息仍局限在外匯管理部門和經(jīng)辦銀行系統(tǒng)，并未通過適當(dāng)方式及時(shí)向全國各銀行系統(tǒng)發(fā)布。造成各銀行之間信息不暢和不對(duì)稱，對(duì)堵截跨銀行的分拆結(jié)售匯行為根本無法形成合力，最終導(dǎo)致無法及時(shí)、有效制止甚至發(fā)現(xiàn)分拆行為主體再次實(shí)施分拆。

5、對(duì)個(gè)人資本項(xiàng)目下的外匯管理，在政策制定上顯得有些滯后。隨著我國涉外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，境內(nèi)個(gè)人向境外投資的需求也在逐漸增多。而現(xiàn)行外匯政策法規(guī)中不是允許個(gè)人投資的渠道過窄，就是規(guī)定的投資審批程序較顯繁復(fù)。致使一些境內(nèi)個(gè)人繞道經(jīng)常項(xiàng)目下通過分拆售匯達(dá)到境外投資的目的。

三、有效遏制和防范個(gè)人分拆結(jié)售匯的對(duì)策

如果說行為主體有意規(guī)避外匯政策和監(jiān)管是個(gè)人分拆結(jié)售匯現(xiàn)象賴以存在的內(nèi)因，那么個(gè)人結(jié)售匯經(jīng)辦銀行、外匯管理部門和個(gè)人外匯管理政策這三個(gè)層面存在的缺陷或不足就是促成其發(fā)生的外因。雖然無法阻止內(nèi)因的存在，但是由二者的關(guān)系原理可知，只要我們?cè)O(shè)法將外因消除即努力彌補(bǔ)這些缺陷或不足，就完全能夠有效遏制和防范該現(xiàn)象的發(fā)生。因此，建議：

（一）進(jìn)一步修訂完善現(xiàn)有個(gè)人外匯管理的法規(guī)和政策，力爭最大程度減少其漏洞。當(dāng)下，需進(jìn)一步修訂、完善個(gè)人外匯管理法規(guī)和政策的內(nèi)容主要有：

1、調(diào)整個(gè)人外匯監(jiān)管重點(diǎn)環(huán)節(jié)，從源頭上遏制分拆結(jié)售匯行為。改變目前將匯兌（即結(jié)售匯）環(huán)節(jié)作為個(gè)人外匯監(jiān)管重點(diǎn)的狀況，而將監(jiān)管重點(diǎn)前移、調(diào)整到收支環(huán)節(jié)。對(duì)個(gè)人跨境收支有明顯分拆特征的，要求銀行在收匯環(huán)節(jié)和付匯環(huán)節(jié)履行代位監(jiān)管職責(zé)，做到在客戶提供真實(shí)性證明材料后才予以辦理入賬或匯款手續(xù)。

2、對(duì)個(gè)人分拆結(jié)售特征的定性，應(yīng)做到更加科學(xué)和可控，以切實(shí)提高對(duì)該違規(guī)行為的識(shí)別率，減少“漏網(wǎng)之魚”。同時(shí)，在定期調(diào)查獲取真實(shí)需求的基礎(chǔ)上依據(jù)形勢(shì)的變化，及時(shí)調(diào)整個(gè)人結(jié)售匯年度限額，做到既滿足個(gè)人正常的匯兌需求，又不至于放松管理。

3、擴(kuò)大銀行定期進(jìn)行數(shù)據(jù)篩查的期間為年初至篩查日，同時(shí)適當(dāng)提高篩查的頻度，確保每一起通過電子渠道實(shí)施分拆的行為主體及其參與者納入“關(guān)注名單”管理。此外，通過在相應(yīng)外匯管理法規(guī)中明確“關(guān)注名單”管理制度有關(guān)內(nèi)容，以提高“關(guān)注名單”管理的法律效力。

4、明確個(gè)人未履行如實(shí)申報(bào)收支和匯兌交易性質(zhì)的法律責(zé)任及相應(yīng)罰則，為外匯局開展相關(guān)執(zhí)法檢查和處罰提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)，進(jìn)而有效打擊和遏制借個(gè)人項(xiàng)下實(shí)施異常資金跨境流動(dòng)的違規(guī)違法行為。

（二）順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，加緊制定和增加新的個(gè)人外匯管理政策，切實(shí)做到疏堵并舉。

1、加快資本項(xiàng)目放開步伐，適度拓寬個(gè)人境外投資渠道。此外，允許在境外居住超過一定年限的個(gè)人對(duì)外轉(zhuǎn)移其合法財(cái)產(chǎn)，放寬境內(nèi)個(gè)人財(cái)產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)移匯出的金額限制。從而從政策層面封閉非法外匯交易行為的生存空間，促進(jìn)外匯市場健康發(fā)展。

2、針對(duì)個(gè)人網(wǎng)上跨境交易和網(wǎng)上支付平臺(tái)這一新興現(xiàn)象，加快制訂和出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策作為應(yīng)對(duì)之策。當(dāng)務(wù)之急，是制訂和出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)政策予以規(guī)范；同時(shí)，建立健全對(duì)個(gè)人網(wǎng)上跨境交易的全程監(jiān)管機(jī)制，密切關(guān)注此類交易的資金變化和流向，在非現(xiàn)場監(jiān)管的基礎(chǔ)上鎖定重點(diǎn)“目標(biāo)”延伸進(jìn)行現(xiàn)場檢查。

3、調(diào)查研究在個(gè)人外匯管理中引入稅收控制制度的可能性，即通過增加投機(jī)性資金套利成本，來有效遏止異常資金流入。境外投機(jī)性資金通過個(gè)人項(xiàng)下流入樓市、股市，其根本目的是為了套利。因此，如果對(duì)之課以較高的稅賦，那么便可使其望而卻步，進(jìn)而達(dá)到在一定程度上遏止異常資金流入我國境內(nèi)的目的。

（三）抓緊完善個(gè)人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，為提升監(jiān)管效率提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

1、抓緊完善并整合個(gè)人外匯監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)外匯局對(duì)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)的“全流程”監(jiān)測(cè)。一是增加個(gè)人外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)查詢功能，增設(shè)系統(tǒng)預(yù)警指標(biāo)，以加強(qiáng)識(shí)別個(gè)人分拆行為的能力。二是將國際收支申報(bào)系統(tǒng)、個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)信息提取歸并到個(gè)人外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，同時(shí)將個(gè)人外匯儲(chǔ)蓄賬戶、外幣現(xiàn)鈔存取等數(shù)據(jù)也一并納入該系統(tǒng)，以構(gòu)建個(gè)人外匯業(yè)務(wù)全程監(jiān)測(cè)體系，達(dá)到對(duì)個(gè)人外匯資金全口徑、全位方監(jiān)管。

2、抓緊研發(fā)針對(duì)電子銀行、國際卡、銀行一本（卡）通的系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)功能，阻止利用這些渠道實(shí)施分拆。各外匯指定銀行要在具體分析行為主體利用這些渠道實(shí)施分拆的操作模式和流程的基礎(chǔ)上，努力在本銀行監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中開發(fā)相應(yīng)的監(jiān)測(cè)功能模塊。通過對(duì)在這些渠道進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)和結(jié)購匯的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和阻止其分拆行為。

3、抓緊建立外匯局與銀行間的信息交互平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人分拆結(jié)售匯信息的實(shí)時(shí)共享。即在個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)中增加相應(yīng)的功能模塊，通過銀行及時(shí)確認(rèn)上報(bào)“關(guān)注名單”和外匯局適時(shí)發(fā)布重點(diǎn)監(jiān)控目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)提示，實(shí)現(xiàn)外匯局和銀行之間信息共享。

（四）進(jìn)一步加大外匯局的監(jiān)管力度，確保個(gè)人外匯管理政策的執(zhí)行取得顯著實(shí)效。

1、加強(qiáng)外匯局對(duì)銀行的監(jiān)督檢查和指導(dǎo)，努力筑牢堵截個(gè)人分拆的“第一道屏障”。一是加強(qiáng)非現(xiàn)場核查，外匯局對(duì)發(fā)現(xiàn)的可疑線索，要及時(shí)進(jìn)駐銀行開展延伸檢查，并將檢查結(jié)果納入年度考核。二是對(duì)執(zhí)行外匯管理政策不到位、縱容甚至協(xié)助個(gè)人分拆行為的，外匯局將對(duì)其列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象并進(jìn)行查處。情節(jié)嚴(yán)重的，可暫停其結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入資格。三是加強(qiáng)銀行業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)與指導(dǎo)，強(qiáng)化其職業(yè)操守，加深其對(duì)外匯管理政策的理解，確保外匯管理政策落到實(shí)處。

2、加強(qiáng)外匯局內(nèi)外部門合作，嚴(yán)厲打擊通過個(gè)人分拆實(shí)施的跨境資金違規(guī)流動(dòng)。一方面加強(qiáng)與人民銀行的協(xié)作，充分利用反洗錢、征信、支付結(jié)算等監(jiān)管資源，對(duì)個(gè)人分拆辦理結(jié)售匯的違規(guī)行為進(jìn)行有效的調(diào)查取證并實(shí)施處罰；另一方面，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的配合，對(duì)個(gè)人分拆辦理結(jié)售匯涉嫌犯罪的，移交公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證并予以打擊。

3、加強(qiáng)個(gè)人違規(guī)外匯交易信息披露，加大外匯政策宣傳力度。在加強(qiáng)個(gè)人違規(guī)外匯交易信息披露方面，一是要通過及時(shí)、多渠道曝光個(gè)人分拆結(jié)售匯的懲戒案例，進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)這一違規(guī)行為的威懾作用；二是積極創(chuàng)造條件，將個(gè)人外匯違法信息納入人民銀行的個(gè)人征信系統(tǒng)進(jìn)行管理。在加大政策宣傳力度方面，外匯局要充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體廣泛宣傳外匯政策和相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)作為業(yè)務(wù)經(jīng)辦銀行也應(yīng)利用跟客戶直接接觸的機(jī)會(huì)積極主動(dòng)做好宣傳工作，進(jìn)而引導(dǎo)個(gè)人依法合規(guī)進(jìn)行包括結(jié)售匯在內(nèi)的各種外匯交易。