李江輝 陳奕

摘要：通過(guò)對(duì)湖南省目前實(shí)施的土地整理項(xiàng)目現(xiàn)狀分析，結(jié)合考察日本土地整理與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思考，提出了如何將土地整理與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有效地結(jié)合，真正發(fā)揮通過(guò)土地整理，做到土地的節(jié)約和集約利用，逐步實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；c集約化經(jīng)營(yíng)。

關(guān)鍵詞：土地整理；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；規(guī)劃；后期管護(hù)

土地開(kāi)發(fā)整理是人類在土地利用中不斷建設(shè)土地和重新配置土地的過(guò)程?！锻恋毓芾矸ā返谒氖粭l規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地?！?/p>

我國(guó)自2000年開(kāi)展土地整理以來(lái)，項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模逐年增加，建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量迅速增多，通過(guò)十多年來(lái)的土地整理項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，較好地規(guī)整了原來(lái)零散、不規(guī)整的田塊，完善和改善了農(nóng)民的生產(chǎn)、生活設(shè)施和條件，通過(guò)整理的項(xiàng)目區(qū)，基本能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但由于在項(xiàng)目的立項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施建設(shè)中，缺乏前瞻性，未能有效地循環(huán)利用資源，造成了一定的浪費(fèi)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益不佳,或在一定程度上犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。

1湖南土地整理現(xiàn)狀

土地整理的主要內(nèi)容包括：（1）調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林網(wǎng)、溝渠等綜合建設(shè)；（4）歸并農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地等；（5）復(fù)墾廢棄土地；（6）劃定地界，確定權(quán)屬；（7）改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡。

根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的各種定義，其內(nèi)涵也可以歸納為3個(gè)基本的原則，學(xué)術(shù)界稱為“3R”原則：資源利用的減量化（Reducing）原則；產(chǎn)品的再使用（Reusing）原則，即盡可能延長(zhǎng)產(chǎn)品的使用周期，并在多種場(chǎng)合使用；廢棄物的再循環(huán)（Recycling）原則，即最大限度地減少?gòu)U棄物排放，力爭(zhēng)做到排放無(wú)害化，實(shí)現(xiàn)資源再循環(huán)。

湖南省的農(nóng)地面積有1793.17萬(wàn)公頃，耕地面積381.60萬(wàn)公頃（2008年統(tǒng)計(jì)），從2000年開(kāi)展土地整理以來(lái)，至今已實(shí)施土地整理項(xiàng)目近1萬(wàn)個(gè)，建設(shè)總規(guī)模達(dá)20多萬(wàn)公頃，投入建設(shè)資金近200億元，但在資源節(jié)約、環(huán)境協(xié)調(diào)的循環(huán)利用方面仍存在問(wèn)題。

（1）年度項(xiàng)目安排個(gè)數(shù)過(guò)多，規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量難以保證，造成項(xiàng)目的整體建設(shè)效果不佳。項(xiàng)目的安排不是充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，一定程度上是為了應(yīng)付上級(jí)政策的要求，因此在項(xiàng)目建設(shè)期限上往往比較短，廣泛征求群眾意見(jiàn)僅停留在形式上，加之規(guī)劃設(shè)計(jì)單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘查時(shí)間少，勘查深度淺，對(duì)資源形成了一定的浪費(fèi)。

（2）項(xiàng)目管理主體與項(xiàng)目受益方的不一致，造成項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)與后期實(shí)際效果不一致，導(dǎo)致整理前后無(wú)明顯效益變化。土地整理項(xiàng)目是由政府投資建設(shè)，管理主體一般是政府或職能部門。在項(xiàng)目立項(xiàng)和規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，建設(shè)目標(biāo)的確定較為理想。然而，現(xiàn)實(shí)中因土地權(quán)屬調(diào)整的問(wèn)題，村與村之間的權(quán)屬界限、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的權(quán)屬界限未能調(diào)整區(qū)劃好，項(xiàng)目建設(shè)不能正常開(kāi)展，原來(lái)的建設(shè)目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。

（3）規(guī)劃設(shè)計(jì)理念的陳舊，灌溉渠道的大量設(shè)計(jì)和生產(chǎn)路的大量布置，占用了一定的耕地?cái)?shù)量，造成了一定的耕地資源、建材資源等的浪費(fèi)。

（4）項(xiàng)目建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞比較嚴(yán)重，影響了生物的生長(zhǎng)和生存，打破了項(xiàng)目區(qū)及相鄰區(qū)域的生態(tài)平衡系統(tǒng)。

2改善建議

如何將土地整理與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有效地結(jié)合，真正發(fā)揮通過(guò)土地整理，做到土地的節(jié)約和集約利用，逐步實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化與集約化經(jīng)營(yíng)是一個(gè)重大命題。筆者通過(guò)對(duì)日本的土地整理考察學(xué)習(xí)，結(jié)合湖南省的現(xiàn)狀，提出以下建議：

（1）完善土地整理與農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的法律制度建設(shè)，健全管理體系。

湖南省在土地整理法制建設(shè)方面走在全國(guó)的前列，2006年就制定頒布了全國(guó)第一部《土地開(kāi)發(fā)整理?xiàng)l例》，但未就如何發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)定。隨著土地整理內(nèi)涵的擴(kuò)延，由原來(lái)的國(guó)土專項(xiàng)投資轉(zhuǎn)變?yōu)檎仙鐣?huì)資金投入，由原來(lái)的國(guó)土資源部門管理為主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、各部門配合參入管理的新型管理模式。原《條例》沒(méi)有明確各級(jí)政府及相關(guān)職能部門的責(zé)權(quán)，盡管出臺(tái)了《意見(jiàn)》，但各級(jí)政府并未充分發(fā)揮主導(dǎo)職能，仍是以國(guó)土資源部門為項(xiàng)目實(shí)施管理的主體，“四結(jié)合一聚合”的農(nóng)村土地綜合整治建設(shè)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，以涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)為核心的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以建立，社會(huì)資金和配套建設(shè)單靠國(guó)土資源部門難以統(tǒng)籌管理和指揮，導(dǎo)致的結(jié)果仍舊是各層面的投資主體實(shí)施建設(shè)各自的工程，無(wú)法發(fā)揮整體效益，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)極為不利。建議完善《條例》，明確規(guī)定各類涉農(nóng)工程建設(shè)以土地整理為主導(dǎo)，整合各類涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌管理；進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)土地整理領(lǐng)導(dǎo)，明確各級(jí)政府和各職能部門的工作職能，同時(shí)發(fā)揮人大監(jiān)督作用和社會(huì)評(píng)議作用，建立績(jī)效考核機(jī)制，以確保項(xiàng)目建設(shè)的統(tǒng)籌、有序?qū)嵤嬲l(fā)揮項(xiàng)目的整體社會(huì)效益。

（2）科學(xué)規(guī)劃，引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工程設(shè)計(jì)先進(jìn)理念。

日本的土地整理實(shí)施大致分為四個(gè)階段：①準(zhǔn)備階段，主要是進(jìn)行地區(qū)的選定、現(xiàn)狀測(cè)量、權(quán)利調(diào)查與權(quán)利申告，制定事業(yè)計(jì)劃、準(zhǔn)則和實(shí)施規(guī)定；②高級(jí)準(zhǔn)備階段，主要是建立組織管理機(jī)構(gòu)，確定實(shí)施組合方式，成立土地區(qū)劃整理審議會(huì)，選定評(píng)價(jià)員；③事業(yè)實(shí)施階段，主要制定換地計(jì)劃、征遷補(bǔ)償計(jì)劃，組織施工；④事業(yè)收工階段，主要進(jìn)行結(jié)算、換地處分后的登記，解散組合。在日本，一個(gè)土地整理項(xiàng)目一般要用5～7年的時(shí)間建設(shè)完成。對(duì)前期工作十分重視，項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)一般用1～2年的時(shí)間完成。在具體設(shè)計(jì)中，引入適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先進(jìn)理念，如：采用管道輸水，以節(jié)省占地和減少輸水損失；排水溝渠選用半襯砌硬化（溝渠下部硬化，上半部采用V型斷面土質(zhì)邊坡，用植物護(hù)坡），渠系涵閘配套齊全；田間工程的治理，基本是按地形條件，盡可能整治成片；路、渠均設(shè)置生物通道，保護(hù)動(dòng)物資源生養(yǎng)繁殖。在土地整治工程建設(shè)上采用較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，注重工程質(zhì)量和長(zhǎng)期效益。項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)壽命一般為40年，工程健康運(yùn)行期一般為60年。為改善農(nóng)村環(huán)境，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢水和生活污水進(jìn)行無(wú)害化處理，集中設(shè)置有機(jī)物（家禽畜的糞便）回收、貯存、發(fā)酵點(diǎn)，集中建設(shè)村鎮(zhèn)，進(jìn)行城市化綠化等，使治理后農(nóng)村面貌發(fā)生很大變化，有效改善了農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，縮小了城鄉(xiāng)差別。

建議在全國(guó)土地利用總體規(guī)劃和土地整治專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)下，制定各市州分年度計(jì)劃指標(biāo)，采用“一張圖”規(guī)劃，將各類涉農(nóng)資金投資工程有效統(tǒng)籌規(guī)劃，按照新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，合理規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)的村莊建設(shè)、土地整治區(qū)建設(shè)，引入適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工程設(shè)計(jì)先進(jìn)理念，具備指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際作用，不能流于形式。

（3）規(guī)范實(shí)施，加強(qiáng)后期管護(hù)。

日本的土地整理項(xiàng)目實(shí)施采用的交鑰匙工程項(xiàng)目管理模式，即在項(xiàng)目立項(xiàng)后，由總承包商負(fù)責(zé)從項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、組織、協(xié)調(diào)、施工到竣工交付使用，保證了項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、組織施工的統(tǒng)一管理，建設(shè)目標(biāo)能有效控制。同時(shí)，政府還規(guī)定了后期管理的主體、管護(hù)資金的來(lái)源、管護(hù)方式等。我國(guó)目前土地整治項(xiàng)目建設(shè)的管理模式簡(jiǎn)單，分階段、分單項(xiàng)承包，特別是工程施工的承包方式和施工隊(duì)伍的管理方式，保證不了項(xiàng)目的工程建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目整體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，加之后期管護(hù)的不規(guī)范，交付的工程設(shè)施往往無(wú)人管護(hù)，且損壞后也無(wú)人負(fù)責(zé)修繕。建議規(guī)范項(xiàng)目管理模式，加強(qiáng)對(duì)實(shí)施階段施工隊(duì)伍的管理，進(jìn)一步完善管理制度和技術(shù)規(guī)范，確保工程建設(shè)質(zhì)量；加強(qiáng)后期管護(hù)，明確管護(hù)主體和責(zé)任人，完善管護(hù)制度，確定管護(hù)資金來(lái)源，發(fā)揮建設(shè)工程設(shè)施的長(zhǎng)期使用功能。