吳敬璉

為什么“十二五”規(guī)劃提出要“更加重視頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”？原因可能有二：一個(gè)原因是不少人以為中國(guó)改革從來(lái)沒(méi)有明確的目標(biāo)和方案的設(shè)計(jì)，一直停留在“摸著石頭過(guò)河”的水平上，而不了解中國(guó)改革在上個(gè)世紀(jì)已經(jīng)形成了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，現(xiàn)在需要進(jìn)一步加以完善。另外一個(gè)原因是本世紀(jì)初出現(xiàn)了另一種“頂層設(shè)計(jì)”，需要來(lái)比較哪一種“頂層設(shè)計(jì)”更加符合中國(guó)實(shí)際，更加正確和更加有可能成功。

明確未來(lái)改革方向

在我看來(lái)，說(shuō)我們直到現(xiàn)在還在“摸著石頭過(guò)河”，是一種誤解。那是上世紀(jì)80年代初期的做法，“走一步看一步”。到20世紀(jì)80年代中期，從決策層到經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)大眾，都認(rèn)識(shí)到改革總是摸下去是不行的，所以，就提出了一個(gè)“頂層設(shè)計(jì)”的問(wèn)題。不過(guò)當(dāng)時(shí)不叫“頂層設(shè)計(jì)”，而叫做“目標(biāo)模式”。

20世紀(jì)末建立起來(lái)的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步框架，還存在很大缺陷。這一方面表現(xiàn)為它還保留著原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的若干重要因素，其中集中表現(xiàn)為，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)的控制。另一方面則表現(xiàn)為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必須的法治沒(méi)有建立起來(lái)。

改革開放以來(lái)，市場(chǎng)化、法治化和民主化的改革不斷受到來(lái)自支持舊體制和舊路線人們的質(zhì)疑和反對(duì)。隨著腐敗猖獗和貧富分化加劇，一些支持舊路線和舊體制的人們提出的“藥方”或者叫做另一種“頂層設(shè)計(jì)”，就是動(dòng)用國(guó)家機(jī)器來(lái)制止腐敗和貧富分化；同時(shí)運(yùn)用政府強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，靠海量投資來(lái)營(yíng)造炫人耳目的政績(jī)。這樣，就形成了一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈——政府的控制越是加強(qiáng)，尋租的制度基礎(chǔ)就越大，腐敗也就更加嚴(yán)重；而腐敗越是嚴(yán)重，在某種錯(cuò)誤的輿論導(dǎo)向下，也越有理由要求加強(qiáng)政府和國(guó)有企業(yè)的控制力。

后一種“頂層設(shè)計(jì)”的初始形態(tài)叫“北京共識(shí)”，后來(lái)則被稱為“中國(guó)模式”。其主要內(nèi)容是依靠強(qiáng)政府、大國(guó)企，用海量投資來(lái)支持高速增長(zhǎng)。這種政府主導(dǎo)的發(fā)展道路，在全球金融危機(jī)發(fā)生后從西方各國(guó)政府短期政策中得到鼓舞。其“優(yōu)越性”似乎也得到了某些短期業(yè)績(jī)的支持。實(shí)踐中還出現(xiàn)了一些“樣板工程”，例如被“中國(guó)模式”的支持者所盛稱的“高鐵奇跡”，還有某些地方依靠政府的強(qiáng)力動(dòng)員和大量注入資源實(shí)現(xiàn)的超高速發(fā)展等等。

于是就出現(xiàn)了建立在法治基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、還是國(guó)家資本主義兩種不同的“頂層設(shè)計(jì)”之間的選擇問(wèn)題。在我看來(lái)，“十二五”重新提出“頂層設(shè)計(jì)”的問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是明確未來(lái)改革的正確方向。

爭(zhēng)取形成新的共識(shí)

近幾年事態(tài)的發(fā)展表明，出現(xiàn)了總結(jié)不同“頂層設(shè)計(jì)”之爭(zhēng)，形成新的“改革共識(shí)”的可能性。

首先，近些年來(lái)，通過(guò)理論和歷史經(jīng)驗(yàn)的分析和討論，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，倒退是沒(méi)有出路的。其次，近來(lái)，那些采取“強(qiáng)政府、大國(guó)企”模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的部門和地方這種模式所造成的種種嚴(yán)重后果正在顯露出來(lái)。因此，近來(lái)朝野上下推進(jìn)全面改革的呼聲開始提高，甚至出現(xiàn)了形成新的“改革共識(shí)”的可能。

這一新的改革共識(shí)不是脫離過(guò)去的基礎(chǔ)重起爐灶，而是在原有的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。比如說(shuō)上世紀(jì)90年代以后，特別是小平“南方講話”以后形成的新的改革高潮存在著缺陷。其中最主要的缺陷是，1992年以后就不再像過(guò)去那樣，把經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革并提。事實(shí)上，中國(guó)改革進(jìn)程中落后的方面，包括政府職能明確界定和國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的調(diào)整，都涉及到政治改革。正如小平在1986年講過(guò)多次的，政治體制不改革，經(jīng)濟(jì)改革也落實(shí)不了。

“十二五”規(guī)劃要求“更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”所說(shuō)的“改革”，是指“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的改革”，因此，我們的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，也應(yīng)當(dāng)不是某個(gè)單項(xiàng)改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，而是全面改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。

目前，各界人士正在對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃進(jìn)行熱烈的討論。對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革總體規(guī)劃的討論，大體上涉及三個(gè)領(lǐng)域：一個(gè)是私用品領(lǐng)域，即“競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”，包括市場(chǎng)開放、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、農(nóng)地改革、金融改革等項(xiàng)目；一個(gè)是公共領(lǐng)域，包括財(cái)稅改革、民間組織發(fā)展等；還有一個(gè)是市場(chǎng)監(jiān)管，包括從實(shí)質(zhì)性審批到合規(guī)性監(jiān)管、反壟斷執(zhí)法等。

對(duì)于政治改革的討論，也大體上涉及三個(gè)領(lǐng)域：一個(gè)是法治，一個(gè)是民主，一個(gè)是憲政。至于三者具體包括哪些內(nèi)容，它們應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)地進(jìn)行，還是協(xié)同推進(jìn)，這些問(wèn)題，都還有待深入地討論。

和基層創(chuàng)新相結(jié)合

社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制作為一個(gè)巨型的系統(tǒng)，為了保證各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和互動(dòng)，必須要有從上到下的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。但是，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)一定要傾聽民眾訴求，與從下到上的創(chuàng)新相結(jié)合，從地方政府主動(dòng)探索獲得啟發(fā)和經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些地方的改革試驗(yàn)。比如上海從前幾年起就要求國(guó)有資本退出幾十個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而且每年都要檢查落實(shí)情況。增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)，也是上海市最先提出的，這項(xiàng)對(duì)發(fā)展我國(guó)的服務(wù)業(yè)很有意義的改革，很快就得到了一些大城市和國(guó)家財(cái)稅部門的積極響應(yīng)，有望加快增值稅最終向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型的步伐。

還有廣東省的一些體制創(chuàng)新也很值得注意。一個(gè)是從2010年開始，時(shí)任廣州市委書記的朱小丹(現(xiàn)任廣東省省長(zhǎng))提出應(yīng)該用“非禁即入”取代“準(zhǔn)入”制度。現(xiàn)在他們已經(jīng)獲準(zhǔn)進(jìn)行寬松商務(wù)登記制度的試點(diǎn)。再比如深圳試水創(chuàng)新的民間組織無(wú)主管設(shè)立，現(xiàn)在已經(jīng)在廣東全省實(shí)施，實(shí)施效果很好，包括國(guó)家民政部的一些官員們也認(rèn)為這樣的做法是有益無(wú)害的。再有就是村民自治的選舉制度。這本來(lái)是我國(guó)現(xiàn)有法律明文規(guī)定的制度，但是事實(shí)上絕大部分地方都沒(méi)有很好地執(zhí)行，現(xiàn)在廣東烏坎樹立了一個(gè)好的范例，也有可能減少今后推廣的阻力。

許多基層的制度創(chuàng)新，往往都能為整體改革提供重要的方向提示和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，甚至本身就具有全局意義。我們應(yīng)當(dāng)熱情支持，使頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新更好地結(jié)合起來(lái)，協(xié)力推進(jìn)改革。這樣，中國(guó)就必定能克服眼前的困難，在新的、更高的水平上重顯輝煌。

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