王法初

2011年12月22日，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)李盛霖在國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議第七次會(huì)議上講話時(shí)指出：2011年海上搜救成功率始終保持在較高水平，海上搜救能力和裝備建設(shè)繼續(xù)保持快速發(fā)展，有效拯救了海上各類(lèi)遇險(xiǎn)船員，保護(hù)了海洋環(huán)境和財(cái)產(chǎn)安全。一是海上應(yīng)急處置能力顯著提高。二是海上搜救力量建設(shè)與裝備水平顯著提高。三是海上預(yù)警能力顯著提高。四是海上搜救科技化水平顯著提高。五是對(duì)外交流與合作水平顯著提高。李盛霖部長(zhǎng)同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：當(dāng)前，海上突發(fā)事件處置能力與中央和人民群眾的期望還有一定差距，預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力還有待進(jìn)一步提高。

我國(guó)海上突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

在交通運(yùn)輸部組織協(xié)調(diào)下，我國(guó)已陸續(xù)編制完成了《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》、《交通部海上突發(fā)公共事件應(yīng)急反應(yīng)程序》等為主要內(nèi)容的國(guó)家、省、市和港口四級(jí)海上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系；組建了北海、東海、南海三支國(guó)家專(zhuān)業(yè)海上救助隊(duì)伍和四個(gè)海上專(zhuān)業(yè)救助飛行隊(duì)伍；建立了各級(jí)海上搜救中心，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制逐步完善，應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急資源建設(shè)全面啟動(dòng)，應(yīng)急管理水平不斷提高，處置突發(fā)事件的能力明顯增強(qiáng)。

盡管我國(guó)應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案基本已成體系，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制逐步完善，應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急資源建設(shè)全面實(shí)施，但海上交通事故頻發(fā)的現(xiàn)象并沒(méi)有得到根本遏制。以漁業(yè)船舶海上安全事故為例：據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅東海區(qū)域2011年第一季度共發(fā)生漁業(yè)船舶水上事故（包括漁業(yè)船舶水上安全生產(chǎn)事故、交通事故和自然災(zāi)害）36起，死亡（含失蹤）61人，沉（毀）漁船16艘，直接經(jīng)濟(jì)損失1376.2萬(wàn)元。與去年同期相比，事故起數(shù)、沉（毀）船數(shù)和死亡（含失蹤）人數(shù)指標(biāo)分別下降20%、15.79%、44.04%，直接經(jīng)濟(jì)損失指標(biāo)上升了43.07%。這表明：當(dāng)前我國(guó)海上突發(fā)事件處置能力與中央和人民群眾的期望還有一定差距，預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力還有待進(jìn)一步提高。

我國(guó)海上突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件處置能力還不能滿(mǎn)足海上救援實(shí)際需要，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

應(yīng)急預(yù)案的可操作性還不夠強(qiáng)。預(yù)案未能結(jié)合應(yīng)急能力的實(shí)際，對(duì)應(yīng)急的關(guān)鍵信息進(jìn)行系統(tǒng)而準(zhǔn)確的描述，沒(méi)有形成統(tǒng)一有效的救援指揮系統(tǒng)，也沒(méi)有明確誰(shuí)是事故現(xiàn)場(chǎng)的直接救助指揮，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的可操作性不夠強(qiáng)。

應(yīng)急管理機(jī)制不順暢。海上突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制在救援指揮、預(yù)案演練、應(yīng)急培訓(xùn)、宣傳等方面還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)范化，各單位往往獨(dú)自組織培訓(xùn)與相關(guān)演練，海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制還沒(méi)有很好理順。

應(yīng)急反應(yīng)力量和基礎(chǔ)條件仍較薄弱。由于歷史欠賬太多，應(yīng)急建設(shè)資金投入總體仍顯不足，應(yīng)急救助和處置所需裝備和資源貯備還不夠充足，國(guó)家海上專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救助隊(duì)伍人員編制多年沒(méi)有增加，已難以滿(mǎn)足海上救助事業(yè)迅速發(fā)展的實(shí)際需要，社會(huì)應(yīng)急救援力量裝備落后、缺少專(zhuān)業(yè)技術(shù)支撐和相應(yīng)的演練，國(guó)家海上救援總體應(yīng)急反應(yīng)能力和水平有待進(jìn)一步提高。

應(yīng)急反應(yīng)績(jī)效評(píng)估體系不完善?？?jī)效評(píng)估的主要目的是完善應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，進(jìn)一步提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力。目前我國(guó)海上救援應(yīng)急反應(yīng)績(jī)效評(píng)估體系不完善，沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)救援過(guò)程進(jìn)行完整評(píng)估，海上救援任務(wù)完成后，各救助單元往往自我評(píng)估。因此，難以及時(shí)準(zhǔn)確評(píng)判應(yīng)急處置的有效性和不足，在一定程度上影響了海上救助整體能力的進(jìn)一步提升。

完善應(yīng)急救援機(jī)制，提高海上應(yīng)急救助能力

我國(guó)海上應(yīng)急救援體制建設(shè)總體要求是：以提高海上應(yīng)急救助能力為目標(biāo)，以應(yīng)急資源管理、信息平臺(tái)建設(shè)、宣傳教育培訓(xùn)為基礎(chǔ)，以應(yīng)急管理隊(duì)伍、專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍和救助志愿者隊(duì)伍建設(shè)為保證，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。具體應(yīng)著重做好以下三個(gè)方面的工作。

1、完善海上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案

預(yù)案是應(yīng)急管理體系建設(shè)的龍頭，是應(yīng)急管理部門(mén)實(shí)施應(yīng)急教育、演練、培訓(xùn)、預(yù)防、引導(dǎo)、操作等各方面工作的基礎(chǔ)。

一是應(yīng)急預(yù)案的制定要做到領(lǐng)域上全覆蓋，內(nèi)容上高質(zhì)量，管理上動(dòng)態(tài)化。一是預(yù)案體系要明確統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu)，盡量減少應(yīng)急預(yù)案層級(jí)，提高應(yīng)急管理的效率效果；二是預(yù)案體系要全面，做到縱向到底，橫向到邊；三是個(gè)案要實(shí)用，每個(gè)預(yù)案都要體現(xiàn)針對(duì)性、實(shí)效性和操作性，要具體適用，簡(jiǎn)明易行；四是廣泛邀請(qǐng)專(zhuān)家參與，充分借鑒國(guó)內(nèi)外的成功做法，力求使應(yīng)急預(yù)案科學(xué)、規(guī)范、實(shí)際。

二是應(yīng)急預(yù)案的制定要盡量做到精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，使之更具可操作性。要把各項(xiàng)應(yīng)急管理工作按內(nèi)容范圍分解成工作單元，由相應(yīng)人員承擔(dān)，形成清晰的日常應(yīng)急分工和工作流程，預(yù)案實(shí)施要有第一責(zé)任人和檢查監(jiān)督人，并明確其失職失責(zé)的要承擔(dān)的責(zé)任。

三是各專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任部門(mén)要按照預(yù)案中的應(yīng)急功能設(shè)置，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)操作程序，作為應(yīng)急預(yù)案的附件。標(biāo)準(zhǔn)操作程序是保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒(méi)有接到上級(jí)指揮命令的情況下，可在第一時(shí)間啟動(dòng)本部門(mén)應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急響應(yīng)速度和質(zhì)量。

2、建立高效的應(yīng)急管理機(jī)制

建立和完善海上突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，是提高海上突發(fā)事件應(yīng)急處理能力基礎(chǔ)性，是有序、高效實(shí)施海上救援的有力制度保障。

一是建立和完善海上安全信息預(yù)警制度。完善熱帶風(fēng)暴、冬季大風(fēng)、風(fēng)暴潮和霧天等極端天氣海上交通預(yù)警機(jī)制，建立預(yù)警信息通報(bào)與發(fā)布制度，明確信息發(fā)布主體，充分利用各種傳媒，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布預(yù)警信息。

二是完善海上交通突發(fā)事件分類(lèi)、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和突發(fā)事件信息報(bào)告制度。組織相關(guān)專(zhuān)家和業(yè)內(nèi)人士，對(duì)海上交通突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別劃分和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究并作出具體規(guī)定；加強(qiáng)海上交通突發(fā)事件的信息收集、事故原因分析、通報(bào)和交流工作，完善突發(fā)事件信息報(bào)告工作制度，明確信息報(bào)告的責(zé)任主體、主要內(nèi)容和發(fā)布范圍。

三是建立科學(xué)規(guī)范的應(yīng)急處理機(jī)制啟動(dòng)程序，確保應(yīng)急處理機(jī)制啟動(dòng)的快速化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化。應(yīng)急處理機(jī)制啟動(dòng)程序，應(yīng)著力把握以下三項(xiàng)原則：一是信息傳遞、上報(bào)要迅速準(zhǔn)確；二是先期處置要及時(shí)高效，努力控制事態(tài)發(fā)展，防止發(fā)生次生、衍生事件。三是應(yīng)急預(yù)案要有序啟動(dòng)，明確工作流程，做到措施到位，防范嚴(yán)密，處置得當(dāng)。

四是健全海上突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。一要對(duì)海上容易引發(fā)突發(fā)事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)、分析匯總和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)隱患情況普查數(shù)據(jù)庫(kù)；二要充分發(fā)揮專(zhuān)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的決策咨詢(xún)和技術(shù)指導(dǎo)作用，并對(duì)海上重大應(yīng)急救援案例進(jìn)行評(píng)估，逐步完善海上各類(lèi)突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)檢測(cè)系統(tǒng)，開(kāi)展海上交通突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系研究，把握突發(fā)事件的發(fā)展規(guī)律，建立風(fēng)險(xiǎn)隱患調(diào)查和監(jiān)控的長(zhǎng)效機(jī)制。

3、健全應(yīng)急資源與救援人員組織保障體系

健全應(yīng)急資源和救援人員組織保障體系是應(yīng)急管理體系建設(shè)的主要內(nèi)容，也是提高海上應(yīng)急救助能力的關(guān)鍵所在。

一是建立應(yīng)急資源貯備體系。在對(duì)現(xiàn)有各類(lèi)應(yīng)急資源普查和有效整合的基礎(chǔ)上，要按照分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)管理的原則，建立專(zhuān)業(yè)人員、重要裝備和應(yīng)急物資數(shù)據(jù)庫(kù)，形成對(duì)應(yīng)急專(zhuān)業(yè)人員、重要裝備和應(yīng)急物資的動(dòng)態(tài)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備等物資，提高統(tǒng)一調(diào)配能力，切實(shí)保障應(yīng)急處置工作的需要。

二是加強(qiáng)海上交通突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)建設(shè)。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)的建設(shè)。同時(shí)，完善突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的責(zé)任制度和應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估制度，嚴(yán)格落實(shí)突發(fā)事件預(yù)防和處置責(zé)任追究制度。

三是完善應(yīng)急管理投入增長(zhǎng)機(jī)制。落實(shí)專(zhuān)業(yè)救助單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源，保證應(yīng)急管理、應(yīng)急處置及日常培訓(xùn)、演練工作經(jīng)費(fèi)，滿(mǎn)足海上應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、物資儲(chǔ)備等方面的建設(shè)與更新維護(hù)資金的要求，從而增強(qiáng)安全保障和海上應(yīng)急救援的能力。

四是健全搜救隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制。推進(jìn)海上應(yīng)急綜合訓(xùn)練基地建設(shè)工作，在“十二五”期間，除建成一個(gè)專(zhuān)業(yè)化綜合性的海上應(yīng)急訓(xùn)練基地外，各救助局還應(yīng)建立具有區(qū)域特點(diǎn)的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)基地；不斷完善搜救隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)和實(shí)操訓(xùn)練機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)搜救隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)，提高海上應(yīng)急救助能力。

五是制定海上救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)和培訓(xùn)發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展海上救援志愿者隊(duì)伍。不斷完善海上救援志愿者招募、注冊(cè)、培訓(xùn)、考核、激勵(lì)和保障等方面的工作機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，建立志愿者信息數(shù)據(jù)庫(kù)，健全保障機(jī)制，加大志愿者培訓(xùn)和活動(dòng)交流力度，做到專(zhuān)群結(jié)合，以專(zhuān)帶群，有效發(fā)揮志愿者隊(duì)伍作用。

六是加強(qiáng)應(yīng)急救援專(zhuān)家隊(duì)伍建設(shè)，建成各級(jí)各類(lèi)海上交通突發(fā)事件應(yīng)急管理專(zhuān)家?guī)?。逐步完善?zhuān)家信息共享和參與應(yīng)急管理工作機(jī)制，充分發(fā)揮專(zhuān)家在突發(fā)安全事件的信息研判、決策咨詢(xún)、專(zhuān)業(yè)救援、事件評(píng)估等方面的作用，形成分級(jí)分類(lèi)、覆蓋全系統(tǒng)的應(yīng)急專(zhuān)家咨詢(xún)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為提高海上救助能力提供堅(jiān)強(qiáng)的理論技術(shù)支撐。

總之，完善應(yīng)急預(yù)案和管理機(jī)制，加強(qiáng)海上應(yīng)急技能培訓(xùn)和救援演練，落實(shí)應(yīng)急救援人、財(cái)、物保障措施，充分發(fā)揮救援專(zhuān)家及救援志愿者作用，是全面提高海上應(yīng)急救助能力的有效途徑。

(作者單位：交通運(yùn)輸部東海救助局)