馮中聲

摘要：本文主要論述了海原縣土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)存在的問(wèn)題，并對(duì)存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策，為海原今后組織實(shí)施生態(tài)建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：土地利用 生態(tài)建設(shè) 問(wèn)題 對(duì)策

海原縣除南部半干旱山地丘陵區(qū)外，中北部絕大部分屬寧夏中部干旱帶，該地區(qū)是我區(qū)自然災(zāi)害頻繁，水資源極度短缺，土地荒漠化嚴(yán)重，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地帶，也是國(guó)家環(huán)保局、中科院確定的我區(qū)沙塵暴源區(qū)之一。惡劣的生態(tài)環(huán)境是制約該區(qū)乃至全區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。加快當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理，改善生態(tài)環(huán)境及生態(tài)條件，事關(guān)全區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的全局，也關(guān)系到整個(gè)西部乃至全國(guó)生態(tài)環(huán)境改善的全局。改善生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是海原縣一項(xiàng)迫切而艱巨的任務(wù)。

一、海原縣概況

海原縣位于寧夏回族自治區(qū)西南部六盤(pán)山余脈（南華山、西華山、月亮山等）以北，東經(jīng)105°09′41″～106°10′00″、北緯36°06′40″～37°04′45″，東連同心縣、原州區(qū)，南接西吉縣、甘肅會(huì)寧縣，西鄰甘肅靖遠(yuǎn)縣、平川區(qū)，北靠中衛(wèi)市城區(qū)。土地總面積4989.44平方公里。海原縣地跨中部干旱臺(tái)地丘陵區(qū)和南部黃土丘陵山地區(qū)兩大地貌單元，全縣屬于典型的大陸性季風(fēng)氣候，春暖遲，夏熱短，秋涼早，冬寒長(zhǎng)。年平均年降水量389.0毫米，年平均蒸發(fā)量2，142.8毫米。農(nóng)業(yè)資源相對(duì)豐富，屬綠色農(nóng)業(yè)，產(chǎn)品無(wú)污染、無(wú)毒害。盛產(chǎn)馬鈴薯、油料、玉米、蔬菜、瓜果、紫花苜蓿、小茴香、蔥韭蒜、牛羊肉、羊絨等。全縣總?cè)丝?6.5萬(wàn)人。非農(nóng)人口4.58萬(wàn)人，占9.8%，農(nóng)業(yè)人口41.92萬(wàn)人，占90.2%。2011年，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值25.16億元。

二、海原縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)狀況

（一）生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

海原縣絕大部分地處中部干旱帶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，長(zhǎng)期以來(lái)靠天吃飯，植被稀疏，加上人為亂墾濫挖，水土流失嚴(yán)重，土地沙漠化和草原退化現(xiàn)象嚴(yán)重，因此加大治理難度，改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持、迫切而艱巨的任務(wù)。西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，全縣人民在國(guó)家和自治區(qū)政府的大力支持幫助下，充分利用生態(tài)退耕、以工代賑、國(guó)債、“三西”扶貧資金、支援不發(fā)達(dá)資金等建設(shè)資金，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，為改善全縣生態(tài)環(huán)境做出了很大的貢獻(xiàn)，并取得了很大成就。先后組織實(shí)施了以園河流域綜合治理、高崖李旺揚(yáng)黃灌區(qū)基地開(kāi)發(fā)，莧麻河流域綜合治理、水源涵養(yǎng)林工程、農(nóng)田防護(hù)林體系建設(shè)、旱作基本農(nóng)田建設(shè)、病險(xiǎn)水庫(kù)加固改造、人工種草、草原圍欄、退耕還林、封山禁牧等為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。通過(guò)一系列生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程和生物治理措施，使局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境有了一定改善，對(duì)全縣土地資源的可持續(xù)利用產(chǎn)生了積極影響。為海原今后組織實(shí)施生態(tài)建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（二）土地生態(tài)建設(shè)狀況

1.土地生態(tài)建設(shè)的政策基礎(chǔ)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為生態(tài)建設(shè)核心內(nèi)容之一的土地生態(tài)建設(shè)也開(kāi)始被社會(huì)重視，并被列入優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，這為土地生態(tài)建設(shè)的發(fā)展提供了良好的機(jī)遇。除了各種國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)外，自治區(qū)人大和政府還先后頒布了《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<寧夏生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃>的通知》、《寧夏回族自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》、《寧夏開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)管理辦法》、《寧夏征收排污費(fèi)暫行實(shí)施辦法》等地方法規(guī)；同時(shí)《海原縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年總體規(guī)劃》、《海原縣林業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》、《海原縣生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》、《海原縣水利發(fā)展十二五規(guī)劃》等都為海原縣生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作明確了目標(biāo)和措施、奠定了法律和政策基礎(chǔ)，使海原縣土地生態(tài)建設(shè)有了法律保證。

2.土地生態(tài)建設(shè)的組織基礎(chǔ)?？绮块T(mén)、跨行業(yè)的龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，必須將環(huán)境保護(hù)工作納入發(fā)展計(jì)劃，各部門(mén)分工負(fù)責(zé)，各司其職。海原縣在土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)過(guò)程中得到了發(fā)改、農(nóng)、林、牧、水利、城環(huán)、國(guó)土等各相關(guān)部門(mén)的重視，并進(jìn)行了大量的土地生態(tài)建設(shè)的實(shí)踐。

3.土地生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)措施。從財(cái)力有限、勞力資源豐富的縣情出發(fā)，海原土地生態(tài)建設(shè)在資金投入上，堅(jiān)持國(guó)家撥一點(diǎn)，銀行貸一點(diǎn)，財(cái)政擠一點(diǎn)，單位拿一點(diǎn)，群眾集一點(diǎn)的政策；堅(jiān)持群眾投工投勞、地方投入、國(guó)家補(bǔ)助三種方式并重的辦法，在農(nóng)村廣泛推行義務(wù)工制度，使土地生態(tài)工程建設(shè)有一定經(jīng)濟(jì)保障。

三、生態(tài)建設(shè)存在問(wèn)題

由于受歷史、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)以及人為等因素的制約，全縣生態(tài)環(huán)境仍未得到全面恢復(fù)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的矛盾日益突出。主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

（一）自然災(zāi)害頻繁，嚴(yán)重地威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。以干旱為主，洪澇、晚霜、冰雹、風(fēng)暴沙塵等五害頻頻發(fā)生，尤其旱害，據(jù)40年來(lái)的氣象資料，大的干旱發(fā)生過(guò)10多次，每次都造成受災(zāi)面積少則三、四十萬(wàn)畝，多則百萬(wàn)畝以上，有時(shí)連年發(fā)生；另外風(fēng)沙危害也十分嚴(yán)重，雹災(zāi)年年發(fā)生，霜凍頻繁，制約了生態(tài)環(huán)境的改善。

（二）水土流失嚴(yán)重，改造利用困難大。海原縣屬黃土丘陵溝壑第五副區(qū)，是我國(guó)水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一，水土流失面積4，006.8平方公里，占全縣總面積的80.31%，水土流失一方面沖走表土，將土壤中有機(jī)質(zhì)、全鉀、全磷大量帶走，導(dǎo)致土地肥力下降，直接影響農(nóng)作物的生長(zhǎng)和產(chǎn)量，破壞土地資源，劣化土質(zhì)。另一方面惡化了環(huán)境。使生態(tài)平衡失調(diào)，也使洪澇災(zāi)害加劇，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。不少水庫(kù)受到了淤積災(zāi)害。

（三）草場(chǎng)質(zhì)量不高，載畜量低。海原縣地處寧夏南部山區(qū)干旱、半干旱過(guò)渡地帶，現(xiàn)有天然草原187，216.85公頃，占總土地面積的37.52%。草原類(lèi)型以干旱為主，由于長(zhǎng)期過(guò)度放牧等掠奪式經(jīng)營(yíng)利用，97%的草原已不同程度地退化，生產(chǎn)力逐年下降，牧草品質(zhì)差。

（四）土地沙化形勢(shì)嚴(yán)峻。海原縣沙漠化嚴(yán)重區(qū)域主要為西安鎮(zhèn)和關(guān)橋鄉(xiāng)。農(nóng)業(yè)區(qū)劃為北部風(fēng)沙干旱丘陵農(nóng)牧林區(qū)，該區(qū)以丘陵地貌為主，溝、壑、梁、塬明顯，地形破碎復(fù)雜，土壤因侵蝕嚴(yán)重，大多為潮黃土和侵蝕灰鈣土、瘠薄，自然植被差，主要以荒漠、旱生群落為主，川區(qū)僅有少量人工林分布，林業(yè)生產(chǎn)主要以楊樹(shù)、白榆、沙棗、刺槐為主的農(nóng)田防護(hù)林帶，荒山以檸條為主的灌木林和庫(kù)井灌區(qū)小面積庭經(jīng)果林種植等。通過(guò)實(shí)施退耕還林、荒地造林、防風(fēng)固沙、村鎮(zhèn)綠化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)林、封山育林等項(xiàng)目，全縣沙漠化趨勢(shì)得到初步遏制，但土地沙化形勢(shì)嚴(yán)峻。

（五）防洪安全保障程度低。海原縣雖降雨稀少，但每年70%的雨量以暴雨洪水形式集中在7—9月，山洪歷時(shí)短、來(lái)勢(shì)猛、易成災(zāi)，加之庫(kù)壩淤積嚴(yán)重，功能衰退，安全隱患嚴(yán)重，一些村莊仍未擺脫洪水威脅。固海揚(yáng)水、庫(kù)井灌區(qū)等傍山渠道及交通等公共設(shè)施經(jīng)常受到洪水襲擊。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的加快，現(xiàn)有防洪體系不能保障。

四、土地利用與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)策措施

（一）樹(shù)立土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)思想，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展。

土地生態(tài)建設(shè)是牽涉到自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多方面的系統(tǒng)工程，以純生態(tài)觀點(diǎn)指導(dǎo)這些重大的生態(tài)工程建設(shè)是不可能取得成功的。海原縣只有從生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的綜合性、整體性和協(xié)調(diào)性出發(fā)，追求綜合效益最佳，才能既促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善，又能在生態(tài)環(huán)境的改善中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，達(dá)到生態(tài)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。既要考慮土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，又要考慮有利于區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的整體效益。

（二）科學(xué)規(guī)劃土地生態(tài)建設(shè)工程。

土地生態(tài)建設(shè)的總目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)國(guó)土綜合整治，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展，參與全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)。各區(qū)域土地生態(tài)建設(shè)必須服從全國(guó)的總體利益，在總體宏觀規(guī)劃調(diào)節(jié)下，區(qū)域間相互協(xié)作，既有分工，又密切聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)總體利益最大化、長(zhǎng)遠(yuǎn)化。土地生態(tài)建設(shè)的布局和規(guī)劃必須建立在對(duì)區(qū)域有關(guān)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)方面眾多因素進(jìn)行綜合生態(tài)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上。在具體工作中，首先要依據(jù)區(qū)域的實(shí)際情況，確定建設(shè)的總體規(guī)模、具體類(lèi)型和空間格局，其次根據(jù)各地區(qū)的條件，因地制宜，從而形成區(qū)域最佳用地結(jié)構(gòu)格局。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，重視宣傳教育，確保土地利用與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。

要積極搞好宣傳，提高全社會(huì)對(duì)土地生態(tài)建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)土地利用方針、政策和措施的制定和完善。完善土地產(chǎn)權(quán)制度，做到“地有主、主有權(quán)、權(quán)有責(zé)、責(zé)有利”；堅(jiān)持和完善“誰(shuí)造誰(shuí)有、合造共有，實(shí)行多種經(jīng)濟(jì)成分并存的政策，完善各種形式的責(zé)任制，通過(guò)聯(lián)營(yíng)合作、股份合作等多種形式，興辦綠色企業(yè)。充分調(diào)動(dòng)各行業(yè)各部門(mén)的積極因素，按統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)同共建的原則，實(shí)行“各負(fù)其責(zé)，各付其費(fèi)，各受其益，限期完成”的政策，做到責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合；實(shí)行護(hù)、造、育、用相結(jié)合，堅(jiān)持多品種多功能的經(jīng)營(yíng)方向，給經(jīng)營(yíng)承包者以真正實(shí)惠。堅(jiān)持和完善各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制，簽訂責(zé)任書(shū)，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)包點(diǎn)，以點(diǎn)帶面；嚴(yán)格執(zhí)行檢查評(píng)比和通報(bào)制度，強(qiáng)化政府職能，堅(jiān)持依法用地，確保土地利用生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）積極爭(zhēng)取項(xiàng)目，拓寬投資渠道。

動(dòng)員社會(huì)力量，廣開(kāi)渠道，建立土地生態(tài)建設(shè)基金制度，分級(jí)管理，專(zhuān)項(xiàng)使用，確保工程建設(shè)的資金投入：一是增加國(guó)家對(duì)土地生態(tài)建設(shè)的投資比例，同時(shí)在工程建設(shè)區(qū)進(jìn)行的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)田和水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目中規(guī)定土地生態(tài)建設(shè)資金所占份額；二是實(shí)行配套投資，在國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金基礎(chǔ)上各級(jí)財(cái)政應(yīng)拿出一部分資金用于工程建設(shè)；三是堅(jiān)持以地方集資和群眾投工投勞為主，國(guó)家補(bǔ)助為輔的方針，堅(jiān)持和健全農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工制度；四是實(shí)行長(zhǎng)期無(wú)息貸款，鼓勵(lì)群眾投勞造林，對(duì)既有生態(tài)效益，又有經(jīng)濟(jì)效益的用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林等，要合理確定有償投入比例；六是實(shí)行減緩免稅的政策。

（五）加大科技支撐力度。

科技興縣，也是搞好土地生態(tài)建設(shè)的基本保證。在工程投入上增加科技含量，把實(shí)用技術(shù)推廣納入工程建設(shè)計(jì)劃。要建立健全科技推廣體系，穩(wěn)定科技推廣隊(duì)伍，采取多種形式，認(rèn)真抓好各層次的技術(shù)培訓(xùn)、科技信息傳遞和應(yīng)用，建立一支技術(shù)過(guò)硬的科技隊(duì)伍。采取優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)科技人員投身生產(chǎn)第一線，努力提高科技興林水平；組織多學(xué)科綜合研究，組織實(shí)施土地生態(tài)建設(shè)技術(shù)研究的國(guó)家攻關(guān)項(xiàng)目，堅(jiān)持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化技術(shù)管理；利用生態(tài)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)指導(dǎo)、驗(yàn)收、考評(píng)工程建設(shè)成果。

（六）加快退耕還林步伐，加大封山禁牧力度，堅(jiān)持坡耕地的綜合治理。

要制定科學(xué)和切實(shí)可行的退耕還林規(guī)劃，繼續(xù)堅(jiān)持封山禁牧，堅(jiān)持25度以上的陡坡地要退耕還林，25度以下的坡耕地必須綜合治理，從整體和全局的利益出發(fā)，盡量爭(zhēng)取早退快退。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，在保證不減少農(nóng)民收入的情況下，退耕還林。堅(jiān)持因地制宜，科技興林，高效利用退耕土地，盡量保證退耕土地的利用效果，以減少返耕現(xiàn)象。同時(shí)建立有效的退耕還林組織管理制度。