叢岳明 叢越君

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院 呼和浩特 010010

摘要：本文參照2012年3月底國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》的目標(biāo)及任務(wù)，結(jié)合內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整理的實(shí)例，談一下對土地整治工作的認(rèn)識和方略。

關(guān)鍵詞：土地資源 工作目標(biāo) 區(qū)別對待 長遠(yuǎn)思路

新的五年土地整治規(guī)劃的出臺，昭示著國土資源管理理念、利用形式進(jìn)入一個全面提高的新階段，規(guī)劃打開了土地資源、資產(chǎn)利用方式轉(zhuǎn)變的“大門”，為集體土地權(quán)屬屬性的提升找到了有效途徑；為破解當(dāng)前“部分”集體土地合理、合法流轉(zhuǎn)利用問題找到了出路。使土地治理工作從過去被動“填鴨式”的整理狀態(tài)中“跨越”到今后工作目標(biāo)明確、方向清晰的嶄新時期，大大增強(qiáng)了綜合整治的責(zé)任性和使命性。規(guī)劃也是中國特色社會主義現(xiàn)代化城鎮(zhèn)化建設(shè)的又一很好舉措，是新農(nóng)村建設(shè)的又一有效辦法，是土地管理工作的重大突破。規(guī)劃開啟了“經(jīng)營”土地利用的新思路，打開了土地經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大內(nèi)需活動的新方向，啟動了土地生產(chǎn)資料公有制所有制提高的新方法，推動了社會主義公有制制度建設(shè)新的實(shí)踐活動內(nèi)容。土地治理事業(yè)整治職能的新確定，翻開了土地資源、資產(chǎn)管理工作的新篇章。我們要認(rèn)清形勢、把握時機(jī)將公有制最大生產(chǎn)資料工作做好，為中國特色社會主義建設(shè)增添新的經(jīng)驗(yàn)。為此，我們有必要從過去十年土地整理規(guī)劃的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、謀劃方略，為新五年土地整治規(guī)劃工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)夯實(shí)基礎(chǔ)，為“十二五”4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田工作目標(biāo)及更長遠(yuǎn)的工作目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)而努力。

1.回顧整理工作點(diǎn)滴 體會職能改進(jìn)需求

始于上世紀(jì)末期的土地整理工作，步入了規(guī)范化、職能化、統(tǒng)一化的土地治理進(jìn)程。眾所周知，起因是自確立改革開放和走中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路的中國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度異乎迅猛，土地資源作用人類社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作用被充分激活，旺盛的需求達(dá)到“勇于違法”利用土地的狀況，并有擴(kuò)大蔓延全國的態(tài)勢，為此，中共中央、國務(wù)院于1997年下發(fā)了11號文件，“凍結(jié)”土地利用申報、審批工作，對土地市場進(jìn)行執(zhí)法大監(jiān)察。由于形勢所迫1998年原土地管理局經(jīng)中央有關(guān)部門批準(zhǔn)成立土地整理中心，開展土地整理工作。直到2012年5月2日土地整理機(jī)構(gòu)完成了名稱變更工作，與2012年3月底出臺的《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）工作相銜接、相匹配。

土地治理工作在二十世紀(jì)末制定了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》，這期間土地整理工作經(jīng)歷了艱難規(guī)范的過程：從土地整理資金的來源問題到整理內(nèi)容的豐富問題等，十分不易，是一個逐步探索完善的過程。2004年國發(fā)28號文件解決了土地整理資金來源問題，為土地整理工作長期、有效、可持續(xù)的開展擺脫了困境，夯實(shí)了整理工作基礎(chǔ)。2005年國土資發(fā)〔2005〕207號文件，又對城鄉(xiāng)建設(shè)用地問題進(jìn)行了嘗試性規(guī)范，探索建設(shè)用地突出問題的有效解決途徑。2008年廣東省開展的“三舊改造”試點(diǎn)工作，又是一次促進(jìn)集約、節(jié)約用地的整理行動。不難看出，土地整理工作的“三”進(jìn)步是市場經(jīng)濟(jì)、土地資源、資產(chǎn)的旺盛需求，激活了土地經(jīng)濟(jì)的“爆炸”力，促進(jìn)了生產(chǎn)資料基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)活動的功能作用，越來越凸顯土地資源、資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用，是中國特色社會主義建設(shè)生產(chǎn)資料必須彰顯效益的使然。但是，國發(fā)〔2010〕47號文件和國發(fā)〔4〕號文件的下發(fā)，讓我們看到建設(shè)用地和土地整治工作的艱巨性、長期性和與時俱進(jìn)性。

開展了十五年的土地整理工作到如今，其初衷已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，調(diào)整單一工作目標(biāo)職能成為大勢所趨。其向綜合型、功能性目標(biāo)發(fā)展成為國土管理工作的責(zé)任，也是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求。將責(zé)任性賦予提升職能后的土地整治工作，是規(guī)劃責(zé)任目標(biāo)的要求，更是公有制生產(chǎn)資料利用的科學(xué)發(fā)展觀使然，是必須要做好的工作內(nèi)容。我們通過幾個土地整理的實(shí)例，看一下土地開發(fā)整理中的一些現(xiàn)象：如2002年夏季，因工作關(guān)系本人在呼和浩特市某縣，看到大量整理后的鹽堿地，由于鹽堿化程度過強(qiáng)雖然水利等配套設(shè)施較好，道路也通暢，但是，土地?zé)o法耕種；2007年秋季，在赤峰市某旗的南部，看到以噴灌方式整理的未利用土地，雖然，提供噴灌的水利設(shè)施較好，其他設(shè)施也較完備，但是，由于土地中礫石含量較高壤質(zhì)較少，土地也無法耕種；2007年夏季，在通遼市某旗中西部看到上世紀(jì)六、七十年代“學(xué)大寨”整理的土地，水利設(shè)施尚可利用，但是，由于鹽堿化較重大面積土地荒蕪且植被稀少?？梢钥闯觯瑸椤罢怼倍M(jìn)行的整理是不可取的工作方法。

土地整理是使土地資源更好利用的工作，是使土地資源各種效益有所提升的工程，是為更好利用土地資源經(jīng)濟(jì)價值的大整治。而現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常發(fā)生無視科學(xué)規(guī)律的整理項(xiàng)目，屢屢發(fā)生“政績”工程的整理。這些整理項(xiàng)目都是整理工作單一職能目標(biāo)要求造成的，是整理工作只重視技術(shù)指標(biāo)和資金投放的性質(zhì)造成的，是“花了錢、辦了事”的管理方式造成的，是只管土地“整”而不管土地效益“利”的工作方法造成的。土地開發(fā)整理的無使命性、責(zé)任性的職能工作性質(zhì)賦予其內(nèi)質(zhì)整理工作的“弱點(diǎn)”，是與科學(xué)發(fā)展觀要求背離的，是與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建成小康社會的要求不協(xié)調(diào)的。調(diào)整土地治理形勢時不我待，從整理有條理的工作形式中“跨越”到整（下轉(zhuǎn)168頁）（上接166頁）治治理、懲罰的雙向工作形式上，是符合中國特色社會主義建設(shè)要求的。（下轉(zhuǎn)168頁）

（上接166頁）

2.清明整治確定要義 夯實(shí)目標(biāo)統(tǒng)籌方略

《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》的出臺和土地整治職能的確定，明晰了未來五年整治工作的責(zé)任、目標(biāo)。4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整治目標(biāo)，是有責(zé)任的目標(biāo)。耕地質(zhì)量提高一個等級，單位畝產(chǎn)量增加100公斤的責(zé)任要求，讓我們深深體會到未來五年整治工作的艱巨性，更讓我們領(lǐng)會到未來土地資源整治工作的新意。

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的提出讓我們看到土地整治工作的確立，打開了“經(jīng)營”土地利用的“大門”，是土地資源管理的新突破。4億畝耕地的治理，一個等級和100公斤糧食的提高是土地整治經(jīng)營土地的責(zé)任目標(biāo)。由此可見，經(jīng)營土地利用是整治工作未來幾年乃至長遠(yuǎn)的工作形式。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)及擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的提出。需要從各個方面、各個領(lǐng)域開展，土地經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)形式，讓土地整治工作的經(jīng)濟(jì)實(shí)效作用異乎凸顯。土地整治工作是實(shí)實(shí)在在擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容，是拉動經(jīng)濟(jì)增長的積極元素。因此我們更加體會到土地整治工作是土地生產(chǎn)資料公有制盤活經(jīng)濟(jì)作用的方法，是激活土地資源、資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值的重要手段，是符合市場經(jīng)濟(jì)核心功，能推動中國特色社會主義建設(shè)的積極內(nèi)容。制度建設(shè)是體制建設(shè)的必要條件，是生產(chǎn)資料公有制國家從低級向高級循序漸進(jìn)發(fā)展的必要過程，需要從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做起，更需要從制度的經(jīng)濟(jì)形式構(gòu)成做起。土地整治工作開啟了經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動的行動，土地整治工作也嘗試著使集體所有制土地向全民所有制高級土地形式過渡的實(shí)踐行動，這一點(diǎn)我們要清醒地看到。4億畝的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)，只是整治工作職能的基礎(chǔ)目標(biāo)，機(jī)構(gòu)職能的長遠(yuǎn)目標(biāo)是通過完成土地生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟(jì)形式的全面提高來實(shí)踐社會主義革命的奮斗目標(biāo)。4億畝耕地的土地整治目標(biāo)，啟動了土地權(quán)屬屬性提升的契機(jī)，使集體土地的“部”分土地有了提高經(jīng)濟(jì)形式的可能，為未來逐步提高集體土地權(quán)屬屬性探索出一條道路，也讓我們看到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展成果是可以實(shí)踐社會主義國家從低級形式向高級形式穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)勢，可以先從部分內(nèi)容做起，整治后的耕地基礎(chǔ)設(shè)施用地可以提升為全民所有制經(jīng)濟(jì)屬性，并將其納入全民所有制資產(chǎn)管理系統(tǒng)中加以管理。以“條例”或“法律”的形式調(diào)整好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，徹底解決被專家和學(xué)者反復(fù)探討的整治后基礎(chǔ)設(shè)施如何利用的問題，要充分領(lǐng)會整治工作深層次作用。

基礎(chǔ)整治目標(biāo)的確定，讓我們感受到土地整治工作的重大作用和深遠(yuǎn)意義。加快土地整治有關(guān)“法律、條例”的出臺已經(jīng)刻不容緩，但是，統(tǒng)籌好《規(guī)劃》目標(biāo)的具體實(shí)施方略更有現(xiàn)實(shí)意義。過去10年的土地開發(fā)整理工作是一種事倍功半的治理方法，是對未利用地、廢棄工礦用地的開發(fā)和復(fù)墾活動。而土地整治的耕地質(zhì)量目標(biāo)提升是一項(xiàng)事半功倍的科技工程，應(yīng)周密統(tǒng)籌、認(rèn)真落實(shí)，務(wù)必把好事業(yè)做好。首先，在通曉環(huán)境元素情況并掌握基本資源配置的狀況下進(jìn)行中、長期目標(biāo)的落實(shí)。要區(qū)別對待不同目標(biāo)，要有長遠(yuǎn)思路的統(tǒng)籌規(guī)劃方案，把土地整治工作做得扎扎實(shí)實(shí)。要清晰地看到南、北方土地整治有本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)抓住兩個環(huán)節(jié)開展：一、北方地區(qū)解決“澆”的問題，南方地區(qū)解決“排”的問題；二、北方地區(qū)要突出“綠”的營造，南方地區(qū)要突出“道”的通達(dá)，是提高整治耕地質(zhì)量的關(guān)鍵要素。內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地資源的主體是旱地，達(dá)七成左右。要提升耕地質(zhì)量，需要在旱地上下工夫。主要解決灌溉問題，在“澆”上做文章。整治工作在制訂方案時，要充分考慮能源配置問題。要改造優(yōu)質(zhì)旱地為水澆地，需要突破舊理念的束縛。水澆地是可以由化工材料構(gòu)筑起來的，幾十年甚至上百年利用地下“渠”網(wǎng)且地表“滴”、“噴”等澆灌形式的耕地，未必一定是“平整”的水能夠澆灌的耕地。水資源的稀缺和有效利用，也迫使我們進(jìn)行理念上、技術(shù)上的突破和創(chuàng)新。營造涵養(yǎng)水分環(huán)境，減小風(fēng)蝕水浸的“厚重”綠色屏障設(shè)施的農(nóng)業(yè)耕種模式，也是間接提高耕地生產(chǎn)力的生產(chǎn)方式，是北方地區(qū)土地整治工作必須思考的課題內(nèi)容。毋庸置疑，牧草地問題是自治區(qū)的區(qū)情，應(yīng)高度重視?；灸敛莸氐恼螒?yīng)該與基本農(nóng)田一樣且放到突出的位置上。其生態(tài)環(huán)境的作用與生產(chǎn)服務(wù)功能一樣大，不可小視。土地整治是高度科學(xué)的事業(yè)，是需要“前”、“中”、“后”期全面統(tǒng)籌規(guī)劃的事業(yè)，是需要扎扎實(shí)實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)的事業(yè)。前期主要抓住綜合各元素的科學(xué)評判工作上，中期主要抓住方案的真真切切落實(shí)，后期主要明確權(quán)屬責(zé)任內(nèi)容。

3.結(jié)束語

土地整治工作是新興的事業(yè)，需要從法律上、制度上、管理上、技術(shù)上、科學(xué)性等方面做大量的工作。但是，清晰土地整治職能的重大作用和長遠(yuǎn)意義是需要認(rèn)真對待的課題，只有這樣我們才能將土地整治事業(yè)做好。