蔡曉嫚

摘要：隨著近年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，城市商品房的價(jià)格也就開(kāi)始急劇上漲，越來(lái)越多的人開(kāi)始將目光投向價(jià)格較為便宜的小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)不僅反應(yīng)了我國(guó)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的問(wèn)題，也反映出我國(guó)相關(guān)土地政策和法律所存在的缺陷。本文從我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀和成因出發(fā)，提出了一些解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)二元土地制度；房?jī)r(jià)；利益

一、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初，到了90年代中后期，由于價(jià)格比較低，越來(lái)越受到人們的關(guān)注，購(gòu)買的人群逐年增多，久而久之，全國(guó)許多城市的“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)頗具規(guī)模。

針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，從1999至2008年，國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部對(duì)于其的態(tài)度是十分明確的，強(qiáng)調(diào)對(duì)于處理“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，要求各地堅(jiān)決制止，依法嚴(yán)肅查處。但是，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展勢(shì)頭依舊迅猛，目前的小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模是如此龐大，存在著很多問(wèn)題：一是無(wú)法取得國(guó)家頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證，難以上市交易，一旦發(fā)生糾紛或遇到征地、拆遷等情況，購(gòu)房者的權(quán)益從根本上無(wú)法得到保障；二是開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一、有效的管理和監(jiān)督，基本上處于無(wú)序狀態(tài)，配套設(shè)施和公用設(shè)施不健全，甚至房屋質(zhì)量得不到保障；三是物業(yè)管理混亂，多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目物業(yè)管理并非由專業(yè)物業(yè)公司承擔(dān)，因此缺乏專業(yè)的管理，服務(wù)質(zhì)量差，違法收費(fèi)和治理混亂等嚴(yán)重問(wèn)題。而且在我國(guó)現(xiàn)行的法律制度下，“小產(chǎn)權(quán)房”尚處于法律的灰色地帶，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)建設(shè)、市場(chǎng)銷售沒(méi)有法律依據(jù)。面對(duì)全國(guó)大量存在、屢禁不止的“小產(chǎn)權(quán)房”，如何解決這個(gè)問(wèn)題，不僅關(guān)乎民權(quán)民生，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵之所在。

二、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題成因分析

（一）制度成因分析

我國(guó)現(xiàn)行土地制度受“城鄉(xiāng)二元制”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻影響，土地所有制分為國(guó)家所有制和集體所有制。從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定看，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)是不完整的。在農(nóng)村，無(wú)論農(nóng)村集體組織還是農(nóng)民個(gè)人，根據(jù)目前土地法律、法規(guī)、政策規(guī)定，農(nóng)村集體土地限制性流轉(zhuǎn)，不允許集體土地自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)，只有依法征為國(guó)有出讓的土地，給有資質(zhì)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)才能進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，而集體經(jīng)濟(jì)組織只能獲得少量的征地補(bǔ)償費(fèi)，從政策上就剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織獲取更大的利潤(rùn)空間的權(quán)利。這不僅導(dǎo)致農(nóng)村土地分配關(guān)系不穩(wěn)定，也影響到農(nóng)民對(duì)未來(lái)土地收入預(yù)期的穩(wěn)定性，妨礙了農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投入，從一定程度上損害了農(nóng)民的利益，因此，為從自己的土地上獲取更大的經(jīng)濟(jì)收入，集體經(jīng)濟(jì)組織在利益驅(qū)動(dòng)下而鋌而走險(xiǎn)開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。

（二）利益成因分析

目前房地產(chǎn)仍舊是最賺錢的行業(yè)之一，正是因?yàn)楦呃麧?rùn)回報(bào)，許多產(chǎn)能過(guò)剩的央企，憑著自身?yè)碛休^多的政府資源，在融資方面成本也較低，而且可以拿到較好的地塊和項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，大肆進(jìn)軍房地產(chǎn)業(yè)。集體土地所有者在懂得了政府通過(guò)土地儲(chǔ)備低價(jià)征收農(nóng)民集體土地大力發(fā)展城市建設(shè)，賺取土地出讓金等第二財(cái)政收益，而大小開(kāi)發(fā)商進(jìn)軍房地產(chǎn)業(yè)賺取高額利潤(rùn)之后，集體土地所有者也開(kāi)始復(fù)制這種賺錢的模式，利用自有的土地資本獲得利益，而且還滿足了本村舊房改造。

小產(chǎn)權(quán)房的利益既得者除了開(kāi)發(fā)商，當(dāng)然還有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村政府和村民。小產(chǎn)權(quán)房的銷售明顯的增加了村民的收入，也為鄉(xiāng)政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政收益。在利益的驅(qū)使下，開(kāi)發(fā)商、當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民就為了共同的不斷追求利益的目的，建造了沒(méi)有合法產(chǎn)權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房。

（三）房?jī)r(jià)成因分析

小產(chǎn)權(quán)房之所以熱銷主要在于它非常便宜，其價(jià)格一般只有同等商品房?jī)r(jià)格的40～60%，這樣的價(jià)格對(duì)買不起商品房的普通市民而言，具有極大的吸引力。而商品房?jī)r(jià)格之所以一路飚升、居高不下，高昂的土地價(jià)格是其非常重要的原因。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報(bào)告顯示，2000年到2004年間土地價(jià)格超過(guò)50%的上漲是造成房?jī)r(jià)上漲的主要?jiǎng)右颉Ｓ捎谏唐贩績(jī)r(jià)格不斷上漲，而土地價(jià)格又在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本中占有較大比重，開(kāi)發(fā)商為降低成本，獲取高額的利潤(rùn)，便逐漸將住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目延伸到農(nóng)村集體所有的土地上。而城市居民也正因?yàn)樵诔鞘兄行膮^(qū)買不起商品房，才去買沒(méi)有法律保障的小產(chǎn)權(quán)房。這些也正是目前小產(chǎn)權(quán)房越來(lái)越多的最直接的原因。同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)始終無(wú)法滿足市場(chǎng)需求，才使得越來(lái)越多的人仍然堅(jiān)持購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房。

（四）立法成因分析

我國(guó)《土地管理法》對(duì)國(guó)有土地和集體土地的利用和管理都作出了相關(guān)規(guī)定。然而對(duì)于兩種土地上所建造的房產(chǎn)，卻并沒(méi)有比較明確的規(guī)定。近年來(lái)，國(guó)家相繼頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》以及配套的相關(guān)規(guī)章來(lái)規(guī)范城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，但其中的規(guī)定對(duì)于在農(nóng)村集體土地上開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)是不適用的，也就造成農(nóng)村房屋開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)范的空白。而對(duì)于農(nóng)村集體土地上的房產(chǎn)如何認(rèn)定和管理到現(xiàn)在也沒(méi)有確切的法律依據(jù)。2008年l月1日起新實(shí)行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是指導(dǎo)農(nóng)民宅基地規(guī)劃的專門法，其雖將城鄉(xiāng)納入一體規(guī)劃，但卻因集體土地法規(guī)體系的缺失而使該法的實(shí)施為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題的產(chǎn)生提供了巨大的灰色運(yùn)轉(zhuǎn)空間。也正是由于我國(guó)目前對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理和解決方法，在相關(guān)法律規(guī)范中無(wú)法明確找到，才使得小產(chǎn)權(quán)房普遍存在時(shí)大眾處于一種迷茫的態(tài)度，因此，我國(guó)對(duì)于此問(wèn)題在立法上的缺失極大助長(zhǎng)了購(gòu)買和有意購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的人“法不責(zé)眾”的態(tài)度，進(jìn)而造成了小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的現(xiàn)象。

三、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題解決途徑之探討

（一）完善我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度

由于小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根源是我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化土地制度，而我國(guó)現(xiàn)行的政策制度已嚴(yán)重不能滿足時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)民無(wú)法自由處分自己財(cái)產(chǎn)，政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)行嚴(yán)格的限制，也就出現(xiàn)了違法的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，所以，解決此問(wèn)題的根本途徑可以是，一方面深入進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)變革，賦予農(nóng)村土地完整的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然產(chǎn)權(quán)變革不能一蹴而就，現(xiàn)階段還需要政府加強(qiáng)農(nóng)村土地管理制度，首先，糧食安全關(guān)系到國(guó)家根基，嚴(yán)格禁止占用耕地搞住宅開(kāi)發(fā)建設(shè)，對(duì)使用耕地進(jìn)行交易行為應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)懲；相反，對(duì)那些符合土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后可以適當(dāng)考慮給予正式產(chǎn)權(quán)。比如，可以考慮改變這部分土地的性質(zhì)，由國(guó)家和集體組織進(jìn)行協(xié)商，保留這部分房屋，然后由這部分小產(chǎn)權(quán)的屋主交納相應(yīng)的入地出讓金從而獲得房屋的所有權(quán)。另一方面，建立以市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)的土地制度，這樣不但可以改變因土地征用而低價(jià)獲取土地造成土地資源浪費(fèi)的情況，增加了城市擴(kuò)張和土地使用的成本，還間接對(duì)耕地起了一定的保護(hù)作用。黨的十七屆三中全會(huì)特別提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)民通過(guò)多種方式依法參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村集體土地并保障農(nóng)民合法權(quán)益，為農(nóng)民合理融資提供有效途徑。此決定無(wú)疑對(duì)解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題提供強(qiáng)有力的政策支持。而小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題解決的關(guān)鍵就是小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)能否得到有關(guān)部門的批準(zhǔn)。

（二）區(qū)分治理小產(chǎn)權(quán)房

1、區(qū)分集體建設(shè)用地和農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房

對(duì)于在集體建設(shè)用地上開(kāi)發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，由于并沒(méi)有改變建設(shè)用地的用途，而且為了避免社會(huì)資源的浪費(fèi)和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定性，我認(rèn)為在治理這類的小產(chǎn)權(quán)房時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮效率原則，盡量減少對(duì)此類小產(chǎn)權(quán)房的拆除比例以達(dá)到其效用最大化。

對(duì)于己經(jīng)建成等待出售的，不符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，在對(duì)其實(shí)施強(qiáng)制拆除且不會(huì)導(dǎo)致更大損失的情況下，應(yīng)當(dāng)予以無(wú)條件拆除。

對(duì)于已經(jīng)建成等待出售的，符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，可以將其所占用的農(nóng)村集體建設(shè)用地劃歸該農(nóng)村集體組織作為該集體組織預(yù)先申請(qǐng)和預(yù)先使用的宅基地，即如果在一定年限內(nèi)該集體組織申請(qǐng)?jiān)黾诱?，就首先用這部分小產(chǎn)權(quán)房的用地折抵。而對(duì)于一些無(wú)法利用宅基地折抵的占地規(guī)模過(guò)大的小產(chǎn)權(quán)房，對(duì)于符合設(shè)計(jì)、施工相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)又不宜完全拆除的，可以轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房；對(duì)于不符合設(shè)計(jì)、施工相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的則應(yīng)當(dāng)無(wú)條件拆除。對(duì)于正在籌備或正在進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)中的小產(chǎn)權(quán)房，如果無(wú)條件拆除不會(huì)導(dǎo)致更大的損失，應(yīng)當(dāng)無(wú)條件拆除。對(duì)于己經(jīng)出售且符合土地利用總體規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，若購(gòu)買者屬于高收入群體且購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房出于投資目的，則應(yīng)當(dāng)要求其以一定的條件轉(zhuǎn)讓；如果屬于自住型小產(chǎn)權(quán)房，且購(gòu)買者屬于中低收入群體，則可以考慮在補(bǔ)辦手續(xù)、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用后將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房。

我國(guó)人口眾多，糧食需求量大，我國(guó)的糧食問(wèn)題更是日益凸顯，耕地保護(hù)政策已經(jīng)上升我國(guó)的基本國(guó)策。因此，基本農(nóng)田無(wú)論如何都不能改變其用途，建設(shè)在耕地和基本農(nóng)田上的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)一律予以無(wú)條件拆除。

2、區(qū)分治理不同建設(shè)階段的小產(chǎn)權(quán)房

對(duì)已經(jīng)開(kāi)發(fā)而尚未建成的小產(chǎn)權(quán)房，由于其還沒(méi)有真正開(kāi)始建設(shè)，還未產(chǎn)生較大的社會(huì)成本，對(duì)于這種情形可以直接確認(rèn)違法，嚴(yán)格要求停工停建，恢復(fù)土地的本來(lái)用途。

對(duì)于已經(jīng)建成但尚未出售的小產(chǎn)權(quán)房，如果存在嚴(yán)重的瑕疵，例如有危及人身安全的安全隱患的，或者完全不符合土地利用規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)直接確認(rèn)為違法，直接拆除，恢復(fù)土地的本來(lái)用途。對(duì)于符合土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，在這種情況下國(guó)家可以對(duì)這片土行依法征收，將其轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，繼續(xù)進(jìn)行房屋建設(shè)，對(duì)于已建成的房屋作為保障性住房，如廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房使用，滿足城市中低收入群體的購(gòu)房需求。建成的房屋性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)定性為合法的房屋，由國(guó)家房屋管理部門頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)。

對(duì)于已經(jīng)建成并已經(jīng)出售的小產(chǎn)權(quán)房，就需要考慮到城市中低收入群體的生存利益，應(yīng)當(dāng)盡量予以性質(zhì)轉(zhuǎn)化是比較合理的。但是如果己經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量上存在嚴(yán)重的瑕疵或完全不符合土地利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)直接確認(rèn)為違法，直接拆除，恢復(fù)土地的本來(lái)用途。房屋質(zhì)量達(dá)標(biāo)符合土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，在這種情況下國(guó)家可以對(duì)這片土地進(jìn)行依法征收，將其轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，對(duì)于己建成的房屋可以作為保障性住房，如廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房使用。建成的房屋性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)定性為合法房屋，由國(guó)家房屋管理部門頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，但是要求購(gòu)房者是屬于城市中低收入階層。如果房主不是屬于中低收入階層的，應(yīng)當(dāng)要求其在一定時(shí)間內(nèi)按照廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給中低收入階層符合購(gòu)買保障性住房條件的購(gòu)買者。

（三）完善相關(guān)的配套設(shè)施制度

就目前來(lái)說(shuō)，要想從根本上小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是很難完成的，這涉及到方方面面的關(guān)系和利益的平衡，因此在根本解決我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題之前就需要一些過(guò)渡性的或者保障性的措施來(lái)這些實(shí)際居住和使用小產(chǎn)權(quán)房的人及其他因現(xiàn)在的高房?jī)r(jià)也想購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的人的利益。其中完善相關(guān)的配套設(shè)施是很重要的措施。

政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障和公共服務(wù)的投入，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險(xiǎn)的實(shí)施范圍和深度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障和城市社會(huì)保障的制度對(duì)接，逐步縮小城鄉(xiāng)保障的差別，將農(nóng)民從單一的土地保險(xiǎn)中解脫出來(lái)，擴(kuò)大其爭(zhēng)取其自身的方式，使之真正成為能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中充分發(fā)揮作用的勞動(dòng)力資源要素。同時(shí)政府要進(jìn)一步深化住房保障制度的執(zhí)行，擴(kuò)大保障制度的實(shí)施面，真正為住房困難的低收入群體解決涉及民生的實(shí)際問(wèn)題。

（四）相關(guān)立法的完善

我國(guó)目前的法律規(guī)定了集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但對(duì)于違規(guī)建造、交易農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房行為有怎樣的法律定性及承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任仍然沒(méi)有明確的規(guī)定。因此當(dāng)前最緊要的是健全房地產(chǎn)相關(guān)的立法，明確小產(chǎn)權(quán)房是違法行為并且在法律中規(guī)定建造、交易小產(chǎn)權(quán)房的違法性，明確違規(guī)操作雙方主體的法律責(zé)任形式，根據(jù)危害程度的不同分別給予讓違法者承擔(dān)不同的責(zé)任。從立法監(jiān)督的環(huán)節(jié)上鏟斷小產(chǎn)權(quán)房的交易可能。

應(yīng)當(dāng)加快房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管立法，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息公開(kāi)、金融風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，增強(qiáng)相關(guān)處罰規(guī)則的強(qiáng)制力和約束力。通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格查處房地產(chǎn)市場(chǎng)上相關(guān)違法違規(guī)和權(quán)錢交易的違法行為，推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)，通過(guò)推行誠(chéng)信激勵(lì)制度和不良信息披露制度，充分發(fā)揮法律的評(píng)價(jià)、激勵(lì)和懲戒作用，進(jìn)一步完善政務(wù)公開(kāi)，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀存在著很多問(wèn)題，從制度到立法方面都還不完善，本文從若干方面提出了一些解決對(duì)策，但是還有許多問(wèn)題亟待討論和解決。

參考文獻(xiàn)：

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（3）劉智廣：《小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力研究》，河南大學(xué)2011年碩士研究生畢業(yè)論文。

（4）劉智廣：《小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力研究》，河南大學(xué)2011年碩士研究生畢業(yè)論文。