吳玉萍　安彤

世界貿(mào)易組織(WTO)上訴機(jī)構(gòu)1月30日就美國(guó)、歐盟、墨西哥訴中國(guó)原材料出口限制案的終裁報(bào)告結(jié)果——中國(guó)原材料出口限制措施違規(guī)。

美國(guó)貿(mào)易代表羅恩·柯克(Ron Kirk)稱裁決為“一次巨大的勝利，保證了美國(guó)核心制造業(yè)能獲得所需的原材料”；歐盟貿(mào)易專員卡瑞德古特(Karel de Gucht)稱“此次最終裁決，是我們?yōu)闅W盟工業(yè)爭(zhēng)取公平購(gòu)買原材料的機(jī)會(huì)取得的重大勝利”。

我國(guó)商務(wù)部條約法律司負(fù)責(zé)人1月31日就此表示，對(duì)世貿(mào)組織最終裁決，中方感到遺憾。中國(guó)將認(rèn)真評(píng)估WTO裁決，并根據(jù)世貿(mào)規(guī)則對(duì)資源類產(chǎn)品實(shí)施科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

此案起源于2009年6月23日美國(guó)、歐盟向WTO申訴中國(guó)限制部分工業(yè)原材料出口，稱中國(guó)對(duì)焦炭等九種原材料，采取出口配額、出口關(guān)稅和其它價(jià)、量控制，違反了中國(guó)2001年加入WTO時(shí)的承諾和WTO規(guī)則，造成世界其它國(guó)家在鋼材、鋁材及其它化學(xué)制品的生產(chǎn)和出口中處于劣勢(shì)地位，要求與中國(guó)在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下展開(kāi)磋商。墨西哥于8月21日也以類似的理由，提出了貿(mào)易爭(zhēng)端請(qǐng)求。

遵循WTO爭(zhēng)端解決程序，中國(guó)分別與美、歐、墨三方舉行了兩輪磋商，但均未能找到共同滿意的解決方案。于是，2009年12月21日WTO設(shè)立專家組，調(diào)查美國(guó)、歐盟和墨西哥三方指控中國(guó)限制原材料出口一案。

遵循WTO爭(zhēng)端解決程序，中國(guó)分別與美、歐、墨三方舉行了兩輪磋商，但均未能找到共同滿意的解決方案。于是在2009年12月21日WTO設(shè)立專家組，調(diào)查美國(guó)、歐盟和墨西哥三方指控中國(guó)限制原材料出口一案。

經(jīng)過(guò)兩年的調(diào)查聽(tīng)證和抗辯，WTO專家組于2011年7月5日初步裁定中國(guó)原材料出口限制措施違則。2011年8月31日，中方向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出上訴，要求推翻專家組報(bào)告的部分裁決。

今年1月30日，WTO上訴機(jī)構(gòu)發(fā)布最終裁決，維持了WTO專家組初步裁決的核心內(nèi)容，即中國(guó)對(duì)多種工業(yè)原材料實(shí)施出口稅和配額違背了WTO規(guī)則，并駁回了中國(guó)基于環(huán)境保護(hù)或供應(yīng)短缺就初步裁定提出的上訴請(qǐng)求。

實(shí)際上WTO終裁報(bào)告并未完全維持WTO專家組初步裁定的所有內(nèi)容，在幾個(gè)重要問(wèn)題上支持了中方的上訴請(qǐng)求，糾正了專家組此前的部分裁決，包括裁定起訴方專家組請(qǐng)求違反《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》有關(guān)規(guī)定，即專家組關(guān)于配額分配管理、出口許可證、出口最低限價(jià)、配額招標(biāo)的裁決整體無(wú)效；裁定專家組對(duì)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)第20條的解讀錯(cuò)誤等。但同時(shí)也遺憾地看到，WTO上訴機(jī)構(gòu)維持專家組關(guān)于GATT第20條不能適用于中國(guó)出口關(guān)稅抗辯等部分裁決。

根據(jù)該案起訴背景和WTO專家組報(bào)告內(nèi)容以及終裁結(jié)果，結(jié)合我國(guó)國(guó)內(nèi)政策實(shí)施情況，可以得出如下啟示：

第一，該案爭(zhēng)端的焦點(diǎn)，是我國(guó)旨在環(huán)保目標(biāo)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的政策調(diào)整，滯后于出口限制等“綠色貿(mào)易”政策，形成限制國(guó)外企業(yè)(打別人孩子)而沒(méi)有同時(shí)限制國(guó)內(nèi)企業(yè)(沒(méi)有打自己孩子)的被動(dòng)局面，為歐美留下利用WTO訴我的口實(shí)，成為我敗訴的癥結(jié)。

此案抗辯和最終裁決的關(guān)鍵是，我國(guó)無(wú)法援引WTO“環(huán)境例外”條款。即我國(guó)出口關(guān)稅不符合入世承諾和有關(guān)WTO規(guī)則，且未滿足GATT第20條環(huán)境例外條款，尤其“20(g)與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”條款要求。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)我國(guó)近年來(lái)出臺(tái)了一系列針對(duì)限制“兩高一資”產(chǎn)品出口的宏觀調(diào)控政策，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用。但因國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)政策調(diào)整滯后，違反與WTO“一致性”原則，成為發(fā)達(dá)成員利用WTO訴我的口實(shí)。

這就要求我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策不僅要綠化貿(mào)易、還要同時(shí)綠化生產(chǎn)體系、消費(fèi)體系等經(jīng)濟(jì)全過(guò)程，否則只“綠化”貿(mào)易環(huán)節(jié)，易引致國(guó)際爭(zhēng)端。

第二，盡管終裁敗訴對(duì)我國(guó)原材料出口管理構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，但從整個(gè)案件上訴和抗辯過(guò)程看，WTO并沒(méi)有打壓掉我繼續(xù)運(yùn)用貿(mào)易手段實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的政策空間，反而從環(huán)境保護(hù)角度看，該案充分說(shuō)明“環(huán)保成為最大的贏家”。

盡管WTO終裁結(jié)果我國(guó)敗訴，但并沒(méi)有否定我利用貿(mào)易手段達(dá)到環(huán)保目標(biāo)的合理性，而是裁定出口關(guān)稅限制與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)政策不一致性違規(guī)。

可見(jiàn)，該案終裁結(jié)果盡管對(duì)我國(guó)原材料出口管理構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，且會(huì)干擾我國(guó)溫室氣體以及其他重要污染物的減排努力。但WTO裁決中一直高度認(rèn)可環(huán)境保護(hù)納入我國(guó)綜合決策的重要性，并積極贊賞我國(guó)環(huán)境保護(hù)所做出的努力。

WTO專家組裁決報(bào)告7.511段明確指出，“出口限制政策構(gòu)成綜合環(huán)境保護(hù)政策的組成部分”、“中國(guó)在環(huán)保及其他方面的措施的幅度之廣給人留下深刻印象。中國(guó)付出的努力值得稱道”。

第三，該案只是歐美在WTO訴中國(guó)的“問(wèn)路石”，接下來(lái)是稀土，且發(fā)達(dá)成員已經(jīng)將以往專注于國(guó)際貿(mào)易上的目光，越過(guò)關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘等主要存在于兩成員國(guó)邊境的貿(mào)易摩擦，投向邊境線后貿(mào)易伙伴成員國(guó)的國(guó)內(nèi)相關(guān)政策制定問(wèn)題，如美國(guó)對(duì)我清潔能源政策啟動(dòng)301調(diào)查案，并警示性揚(yáng)言擬訴諸于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

歐美提起原材料案訴訟的主要目的不僅僅是目前涉案的9種原材料，事實(shí)上，此前歐、美、日已經(jīng)多次就稀土問(wèn)題向中國(guó)施壓，并提出訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制?？梢灶A(yù)見(jiàn)到，這次歐美國(guó)家“投石問(wèn)路”的舉動(dòng)得到WTO支持后，將下一個(gè)目標(biāo)鎖定稀土的同時(shí)，還極有可能將其他，如我國(guó)清潔能源補(bǔ)貼政策等訴諸WTO。即將投射在國(guó)際貿(mào)易上的目光，越過(guò)關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘等主要存在于兩國(guó)邊境的貿(mào)易摩擦，投向邊境線后貿(mào)易伙伴成員國(guó)的國(guó)內(nèi)相關(guān)政策制定問(wèn)題。

2010年9月美國(guó)對(duì)我國(guó)清潔能源政策啟動(dòng)301調(diào)查，并警示性地?fù)P言，如我國(guó)不做出相應(yīng)政策調(diào)整，擬將訴諸于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

在WTO多哈“早期收獲”談判和APEC平臺(tái)上，環(huán)境產(chǎn)品貿(mào)易自由化成為美國(guó)“志在必得”的要價(jià)，并提出取消環(huán)境產(chǎn)品非關(guān)稅措施(風(fēng)能等環(huán)境產(chǎn)品補(bǔ)貼措施)。

美國(guó)貿(mào)易代表柯克(Ron Kirk)在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)提及，跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)談判關(guān)注的兩個(gè)領(lǐng)域，其一就是“謀求貿(mào)易伙伴國(guó)政策規(guī)則的統(tǒng)一”。而其中環(huán)境政策必將成為其首選領(lǐng)域。

從以上分析充分說(shuō)明，資源環(huán)境與貿(mào)易問(wèn)題是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家利益的持久性戰(zhàn)略問(wèn)題，并將長(zhǎng)期困擾著我國(guó)與美歐等發(fā)達(dá)成員在全球的經(jīng)貿(mào)利益格局。建議國(guó)務(wù)院從國(guó)家戰(zhàn)略高度，制定長(zhǎng)期的應(yīng)對(duì)機(jī)制與策略，要求相關(guān)部門密切關(guān)注世界資源環(huán)境與貿(mào)易格局變化的新動(dòng)向，把握當(dāng)前重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，充分利用WTO規(guī)則的一切可能空間，加快制定和出臺(tái)國(guó)內(nèi)資源環(huán)境相關(guān)政策，以維護(hù)資源環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)和國(guó)家意志作為“十二五”工作的重要著力點(diǎn)，積極參與制定國(guó)際資源環(huán)境與貿(mào)易規(guī)則，主動(dòng)塑造我負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，贏得國(guó)家利益的最大化。

為此提出以下具體建議：

第一，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和運(yùn)用綠色貿(mào)易手段維護(hù)國(guó)家利益不動(dòng)搖，以保護(hù)資源環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)我國(guó)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)國(guó)家綜合利益最大化為基本原則，前瞻性開(kāi)展環(huán)境與經(jīng)濟(jì)決策一體化國(guó)家戰(zhàn)略研究，要求環(huán)境政策不僅綠化貿(mào)易、還要綠化生產(chǎn)體系、消費(fèi)體系等經(jīng)濟(jì)全過(guò)程，否則，只有貿(mào)易環(huán)節(jié)的“綠化”，會(huì)引致貿(mào)易摩擦并導(dǎo)致政策失效。

第二，盡快開(kāi)展環(huán)境與貿(mào)易國(guó)家戰(zhàn)略研究，構(gòu)建綠色貿(mào)易政策體系，建立貿(mào)易與環(huán)境有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，加強(qiáng)各部門“綠色執(zhí)政能力”建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急是開(kāi)展環(huán)境與貿(mào)易的執(zhí)政能力培訓(xùn)，建立我國(guó)應(yīng)對(duì)WTO環(huán)境與貿(mào)易爭(zhēng)端的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立國(guó)家層面的環(huán)境與貿(mào)易工作小組，有效提高各部門積極應(yīng)對(duì)環(huán)境與貿(mào)易領(lǐng)域國(guó)際摩擦的能力。

第三，在中美、中歐等雙邊戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)合作框架下，建立綠色貿(mào)易合作機(jī)制。開(kāi)展共同關(guān)注的相關(guān)議題研究，建立多雙邊互利共贏的共識(shí)，強(qiáng)化我國(guó)全方位多層次對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，不斷提高國(guó)際地位。

第四，加快國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)環(huán)節(jié)配套政策的制定和出臺(tái)，積極推進(jìn)環(huán)境稅改革，選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅種開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，確保我國(guó)的貿(mào)易限制性措施與WTO規(guī)則和入世承諾相一致；

第五，堅(jiān)持治標(biāo)與治本相結(jié)合，確保國(guó)內(nèi)貿(mào)易限制措施與WTO規(guī)則相一致。一是，今后應(yīng)當(dāng)使用更多的生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的環(huán)境政策，避免違反WTO原則；二是，環(huán)境成本內(nèi)部化，尤其針對(duì)生產(chǎn)環(huán)境征收高額超標(biāo)排污費(fèi)；三是，提高排放標(biāo)準(zhǔn)；四是，研究制定出口環(huán)節(jié)的環(huán)境邊境調(diào)節(jié)稅(Environmental Border Tax Adjustments)的必要性和可行性，用于控制溫室氣體、治理污染、提供公共環(huán)境服務(wù)。

總之，我國(guó)密切關(guān)注國(guó)際資源環(huán)境與貿(mào)易格局的新變化，堅(jiān)持以維護(hù)環(huán)境利益為著力點(diǎn)贏得國(guó)家利益，加快國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)政策綠色化的調(diào)整步伐，有效避免旨在環(huán)保目標(biāo)的政策違反WTO規(guī)則。環(huán)境利益是國(guó)家利益的重要組成部分。環(huán)境本身已成為威脅國(guó)家生存和發(fā)展的重大因素，并逐漸納入到國(guó)家戰(zhàn)略框架體系之中。此次WTO原材料案已充分反映出，保護(hù)資源環(huán)境是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的旗幟，也日益成為以環(huán)境利益為著力點(diǎn)維護(hù)國(guó)家利益的重要途徑。我國(guó)正逢以維護(hù)資源環(huán)境利益贏得國(guó)家利益最大化的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，并已初步掌握了“以環(huán)保名義”對(duì)發(fā)達(dá)成員采取貿(mào)易限制措施的技能?！笆濉笔枪?jié)能減排和加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，我國(guó)更應(yīng)從國(guó)情出發(fā)，以維護(hù)資源環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)和國(guó)家意志，作為“十二五”環(huán)境保護(hù)工作的重要著力點(diǎn)，加快國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)政策綠色化的調(diào)整步伐，避免違反WTO規(guī)則，贏得國(guó)家利益的最大化。