夏秀芹

高校承載著科技創(chuàng)新和知識(shí)傳播的使命，已逐漸成為我國(guó)知識(shí)創(chuàng)新體系的核心組成部分。隨著國(guó)家投入科研的經(jīng)費(fèi)逐年增加，高校的整體科研實(shí)力也在不斷增強(qiáng)，自國(guó)家設(shè)立科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)以來(lái)，截至2009年底，高校獲國(guó)家自然科學(xué)獎(jiǎng)共489項(xiàng)，占授獎(jiǎng)總數(shù)的52.3%；獲國(guó)家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)共1,191項(xiàng)，占授獎(jiǎng)總數(shù)的37.0%；獲國(guó)家科技進(jìn)步獎(jiǎng)共3,044項(xiàng)，占授獎(jiǎng)總數(shù)的30.9%。2010年高校獲得國(guó)家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)通用項(xiàng)目27項(xiàng)。

科研經(jīng)費(fèi)的合理使用和科學(xué)管理，不僅能夠保證科研項(xiàng)目的完成質(zhì)量，提高科研水平，而且有助于高校學(xué)術(shù)風(fēng)氣的端正，促進(jìn)學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)質(zhì)量，更事關(guān)科學(xué)研究的發(fā)展和進(jìn)步。為提高高?？蒲泄芾硇б?，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)估已成為科研管理部門的共識(shí)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，對(duì)于提高我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理水平，具有重要意義。

加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要性和必要性

對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績(jī)效管理，是高?？蒲泄芾淼囊粋€(gè)重要手段，績(jī)效評(píng)估對(duì)促進(jìn)科研工作健康發(fā)展，提高科研經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)出和效益，提升科研水平，具有重要意義。國(guó)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家在政府科研經(jīng)費(fèi)管理中普遍引入了評(píng)估機(jī)制，不僅重視立項(xiàng)前的預(yù)算評(píng)估，還重視立項(xiàng)后的績(jī)效評(píng)估。1993年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了政策績(jī)效與結(jié)果法案（Government Performance and Results Act, GPRA），從而以立法的形式明確了績(jī)效評(píng)估的概念與制度，并指出對(duì)于科學(xué)研究也必須進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估。

加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管工作，是指通過(guò)強(qiáng)化對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況的規(guī)范化管理，并加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的監(jiān)督，保證科研經(jīng)費(fèi)使用的合法性、合理性和效益性，最終促進(jìn)高?？蒲泄ぷ鞒掷m(xù)高效健康發(fā)展。加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管工作既關(guān)系到高校改革發(fā)展工作的整體推進(jìn)，同時(shí)也是高校實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的緊迫要求。

目前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

縱觀我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管工作實(shí)際，科研經(jīng)費(fèi)使用管理工作正在逐步規(guī)范，但科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作還處在不斷地探索和改革中。

1.監(jiān)管機(jī)制基本確立

高校科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體制主要分為高校外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管兩個(gè)層次。外部監(jiān)管主要是科技部、財(cái)政部、教育部、審計(jì)署等有關(guān)部門和科研經(jīng)費(fèi)提供方或委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)組成的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系。內(nèi)部監(jiān)管主要是高?？蒲胁块T、財(cái)務(wù)部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理，以及財(cái)務(wù)、監(jiān)察、審計(jì)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督。

2.監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題

一是管理理念存在偏差。高校發(fā)展過(guò)程中，由于多種因素驅(qū)使，如科研經(jīng)費(fèi)量與各種評(píng)定、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤，導(dǎo)致過(guò)分追求科研經(jīng)費(fèi)量的增長(zhǎng)，而忽視對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況和效用的管理。

二是規(guī)范使用意識(shí)不夠。高?？蒲许?xiàng)目負(fù)責(zé)人大多是學(xué)術(shù)型人才，他們對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，對(duì)相關(guān)財(cái)經(jīng)制度缺乏必要的認(rèn)識(shí)，因此對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)支出的合理性和真實(shí)性不能嚴(yán)格把關(guān)，在使用過(guò)程中可能出現(xiàn)不合理、違紀(jì)甚至違法現(xiàn)象。

三是監(jiān)管機(jī)制尚待健全。首先是外部層面的監(jiān)管體系不完善，高校與財(cái)政部、審計(jì)署等主管部門和項(xiàng)目資助方的協(xié)作有待進(jìn)一步加強(qiáng)；其次高校內(nèi)部項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)管理存在一定脫節(jié)，財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察共同參與的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制尚未形成，缺乏有效的信息交流平臺(tái)和協(xié)作機(jī)制，科研經(jīng)費(fèi)管理工作的各監(jiān)管主體難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制的綜合效果不強(qiáng)。

四是責(zé)任追究力度不大?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)多屬于事后管理，高校出于鼓勵(lì)科研人員積極性和便利性的考慮，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理整體比較寬松，使用中也存在一定靈活性和隨意性，對(duì)相關(guān)違紀(jì)問(wèn)題處理較輕。

澳大利亞國(guó)立大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管概況

澳大利亞科研經(jīng)費(fèi)投入量大且立法完備詳盡，通過(guò)科研評(píng)估及審計(jì)等方式進(jìn)行管理，資金產(chǎn)出效果很好，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管以預(yù)防為主。澳大利亞國(guó)立大學(xué)致力于建設(shè)成為世界一流的研究型大學(xué)，迄今已培養(yǎng)了6名諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，具有極強(qiáng)的科研實(shí)力及科研管理水平。

1.高校科研經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于聯(lián)邦政府撥款及ARC撥款

澳大利亞聯(lián)邦和各州政府對(duì)于科研的投入非常巨大，2011年～2012年度政府科研投資高達(dá)94億澳元，其中20%的資金投向高校；此外，公共科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)及企業(yè)等各科研主體也從其他非政府機(jī)構(gòu)獲得部分資金。

澳大利亞研究理事會(huì)（Australian Research Council，ARC）是以資助競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目為主的方式支持科學(xué)研究并向政府提供研究咨詢的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其作用是對(duì)聯(lián)邦政府的研究資助和科學(xué)政策提出建議，并推動(dòng)開(kāi)展最高水平、有益于澳大利亞全社會(huì)的科學(xué)研究與研究培訓(xùn)，主要負(fù)責(zé)“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力資助計(jì)劃”（National Competitive Grants Program，NCGP）的實(shí)施與管理，資助大學(xué)的高水平科研，在澳大利亞國(guó)家創(chuàng)新體系中處于核心地位，在科技項(xiàng)目管理及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)。

NCGP計(jì)劃分為“發(fā)現(xiàn)”（Discovery）和“合作”（Linkage）兩種資助類型?！鞍l(fā)現(xiàn)”類資助項(xiàng)目旨在發(fā)展和保持澳大利亞在大多數(shù)學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)具有高水平的科學(xué)基礎(chǔ)；而“合作”類資助項(xiàng)目則旨在通過(guò)加強(qiáng)澳大利亞國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部及與國(guó)外創(chuàng)新系統(tǒng)的聯(lián)系，鼓勵(lì)和拓展各種合作方式，使科學(xué)研究更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。ARC在2011年～2012年度NCGP計(jì)劃撥款81億澳元，其中“發(fā)現(xiàn)”類資助項(xiàng)目撥款計(jì)劃為50.2億澳元，“合作”類資助項(xiàng)目撥款計(jì)劃為30.8億澳元。

2．科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度完備

澳大利亞研究機(jī)構(gòu)和研究人員都以《澳大利亞負(fù)責(zé)任研究的行為守則》（Australian Code for the Responsible Conduct of Research）為基本規(guī)范。該行為守則由ARC、國(guó)家健康和醫(yī)療研究理事會(huì)（National Healthy andMedical Research Council，NHMRC）和大學(xué)共同制定，對(duì)于如何處理違反守則及科研不端行為的指控，如何管理研究數(shù)據(jù)和材料，如何發(fā)布和傳播研究成果，包括適當(dāng)?shù)闹鳈?quán)歸屬，如何進(jìn)行有效的同行審查，以及如何管理沖突等作了明確界定，對(duì)澳大利亞科學(xué)研究具有較強(qiáng)的普遍約束力。

3.科研評(píng)估促進(jìn)高校科研水平提高

ARC借鑒英國(guó)科研評(píng)估系統(tǒng)RAE，建立了澳大利亞自己的科研評(píng)估系統(tǒng)（The Excellence Research in Australia，ERA），該系統(tǒng)具有綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富且國(guó)際公認(rèn)的專家組成專家委員會(huì)，主要開(kāi)展3類評(píng)估：學(xué)科評(píng)估與學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略研究，資助類型的評(píng)估與研究以及管理政策的評(píng)估與研究。學(xué)科評(píng)估與學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略研究工作中，通過(guò)評(píng)估澳大利亞的高等教育機(jī)構(gòu)及學(xué)科研究能力，為具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的院校和學(xué)科尋找投資機(jī)會(huì)。2009年以ERA對(duì)物理、化學(xué)、地球科學(xué)、人文學(xué)科、藝術(shù)創(chuàng)作等進(jìn)行評(píng)估作為試點(diǎn)，2010年的評(píng)估涵蓋了所有學(xué)科集群，2012年將進(jìn)行新一輪ERA評(píng)估。評(píng)估結(jié)束后，ARC以會(huì)發(fā)布《年度評(píng)估報(bào)告》（ERA National Report），作為ARC對(duì)具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的院校和學(xué)科開(kāi)展重點(diǎn)投資的依據(jù)。評(píng)估結(jié)果同時(shí)也向社會(huì)公開(kāi)以便接受廣泛監(jiān)督。澳大利亞41所大學(xué)及其他研究機(jī)構(gòu)對(duì)ERA評(píng)估都非常重視，以爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)投入。澳大利亞國(guó)立大學(xué)也參與其中。

4.澳大利亞國(guó)立大學(xué)內(nèi)部科研管理部門

2010年澳大利亞國(guó)立大學(xué)的全部預(yù)算為9.75億澳元，80%的經(jīng)費(fèi)用于科研及與科研相關(guān)的項(xiàng)目。ANU的科研管理部門是科研辦公室（Research Office），下設(shè)科研資助辦公室（Office of Sponsored Research）、科研誠(chéng)信辦公室（Office of Research Integrity）、產(chǎn)業(yè)化辦公室（Office of Commercialisation）以及科研評(píng)優(yōu)辦公室（Office of Research Excellence）4個(gè)辦公室。

科研辦公室（Research Office）負(fù)責(zé)對(duì)科研進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)管。該辦公室主要協(xié)調(diào)澳大利亞國(guó)立大學(xué)的各項(xiàng)科研活動(dòng)，制定科研政策建議，起草各類科研報(bào)告和文件，與優(yōu)質(zhì)客戶服務(wù)和大學(xué)外部組織建立和保持有效的溝通與聯(lián)絡(luò)，爭(zhēng)取包括英聯(lián)邦國(guó)家資助機(jī)構(gòu)、民間非營(yíng)利組織和行業(yè)的各類資助。

科研辦公室下設(shè)的科研誠(chéng)信辦公室（Office of Research Integrity），依據(jù)《澳大利亞負(fù)責(zé)任的科研行為規(guī)范》，負(fù)責(zé)對(duì)科研誠(chéng)信及學(xué)術(shù)不端行為等進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)“負(fù)責(zé)任研究”的開(kāi)展?？蒲修k公室下設(shè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)業(yè)化辦公室（Office of Commercialisation），致力于為ANU的各級(jí)研究人員（包括博士研究生和科研管理人員）提供服務(wù)，通過(guò)特許或是出售知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果成立公司，從而保護(hù)澳大利亞國(guó)立大學(xué)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

5.國(guó)家層面、ARC層面以及學(xué)校內(nèi)部的審計(jì)

一是國(guó)家審計(jì)。澳大利亞國(guó)家審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦財(cái)政的審計(jì)。政府執(zhí)行預(yù)算的重要內(nèi)容之一是使執(zhí)行與預(yù)算保持一致，所以審計(jì)工作的重心轉(zhuǎn)向?qū)?jī)效的審計(jì)。審計(jì)辦公室設(shè)有專門的績(jī)效審計(jì)機(jī)構(gòu)，其主要職能有：提出績(jī)效審計(jì)報(bào)告；財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告；基準(zhǔn)線服務(wù)（基本標(biāo)準(zhǔn)線）；良好行為規(guī)范；其他。績(jī)效審計(jì)重要的是搜集大量信息并進(jìn)行處理，需要相關(guān)專家的極大參與和幫助。

二是ARC審計(jì)。ARC科研項(xiàng)目審計(jì)一般有兩個(gè)層面，一是ARC組織內(nèi)部獨(dú)立的審計(jì)師，或雇傭社會(huì)審計(jì)師，對(duì)ARC科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行隨機(jī)審計(jì)；二是各高校從ARC申請(qǐng)的科研經(jīng)費(fèi)要和學(xué)校的年度經(jīng)費(fèi)一起接受大學(xué)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)，經(jīng)費(fèi)使用人員保留相關(guān)票據(jù)，審計(jì)時(shí)提供備查。

三是ANU內(nèi)部審計(jì)。ANU校董會(huì)下設(shè)5個(gè)委員會(huì)，其中審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)（Audit and Risk Management Committee, ARMC）是根據(jù)1997年《聯(lián)邦政府和公司法案》(the Commonwealth Authorities and Companies Act)要求而成立的一個(gè)法定機(jī)構(gòu)。根據(jù)ANU《審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)章程》（ANU Audit & Risk Management Committee Charter）的規(guī)定，ARMC直接隸屬于校董會(huì)，這種獨(dú)立性確保了監(jiān)督的有效進(jìn)行；ARMC每年召開(kāi)5次會(huì)議，并負(fù)責(zé)對(duì)校長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門及各學(xué)院進(jìn)行監(jiān)督。ARMC下設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理和審計(jì)辦公室（Risk Management and Audit Office，RMAO），基于風(fēng)險(xiǎn)鑒別、排序、處置和管理，制定3年滾動(dòng)審計(jì)計(jì)劃，主要審查合規(guī)性及商業(yè)促進(jìn)功能，審計(jì)計(jì)劃中包含對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用管理情況的審計(jì)。審計(jì)辦公室借助計(jì)算機(jī)輔助審查技術(shù)，重點(diǎn)關(guān)注3個(gè)關(guān)鍵區(qū)域：資金往來(lái)交付過(guò)程審計(jì)，如供應(yīng)商、儀器設(shè)備采購(gòu)、付款等；人事管理程序?qū)徲?jì)，如工資詳單、科研輔助人員工資狀況及人員離職狀況等；管理需求審計(jì)，如關(guān)鍵資金賬戶確認(rèn)等。

加強(qiáng)我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管的啟示

澳大利亞現(xiàn)行科研資金監(jiān)管理念和做法側(cè)重于預(yù)防，通過(guò)完備的制度體系、科研績(jī)效評(píng)估及不同層面的審計(jì)等，將濫用科研資金的可能性降到最低。其管理體系建立于澳大利亞文化、社會(huì)及法制的大背景之下，能夠發(fā)揮實(shí)際效用。

近年來(lái)，在科教興國(guó)的背景下，我國(guó)逐年加大了對(duì)科研的經(jīng)費(fèi)投入。龐大的科研經(jīng)費(fèi)要轉(zhuǎn)化成真正的生產(chǎn)力，對(duì)其的使用進(jìn)行監(jiān)管非常必要。當(dāng)前科研資金監(jiān)管所面臨的現(xiàn)實(shí)背景是：一方面，我國(guó)的大學(xué)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)澳大利亞，各地區(qū)發(fā)展也不平衡，因此監(jiān)管復(fù)雜程度很高；另一方面，我國(guó)與澳大利亞截然不同的社會(huì)文化背景、高校管理體制及科研管理體系，不可能完全照搬澳大利亞的做法。

借鑒澳大利亞科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管做法，在我國(guó)建立健全國(guó)家層面的宏觀監(jiān)管、科研管理部門的日常監(jiān)管和審計(jì)部門的項(xiàng)目中和項(xiàng)目后監(jiān)管，形成對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用和管理的事前、事中和事后全過(guò)程的監(jiān)管，以確?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用合規(guī)、合法，并提高科研經(jīng)費(fèi)使用的效率和效益，促進(jìn)和保障學(xué)術(shù)自由。

1.開(kāi)展職業(yè)道德教育

教育是常態(tài)的工作，在科研學(xué)術(shù)人員入職之初進(jìn)行職業(yè)道德教育，在日常工作中及時(shí)進(jìn)行誠(chéng)信教育、學(xué)術(shù)道德教育、行為守則教育等，通過(guò)法規(guī)和制度教育，強(qiáng)化科研項(xiàng)目管理和參與人員的自律意識(shí)和法制意識(shí)，預(yù)防在前。

2.形成制度體系

明確的、具有約束力的法律法規(guī)是保證科研經(jīng)費(fèi)使用管理和監(jiān)督制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化的前提。高校通過(guò)制定完備的制度和詳盡的流程，將各類科研經(jīng)費(fèi)納入學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，按項(xiàng)目單獨(dú)建賬，實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，集中核算、專人審核，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，防范風(fēng)險(xiǎn)。

3.進(jìn)行績(jī)效評(píng)估

科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理是高?？蒲泄芾淼闹匾侄危壳吧性谄鸩诫A段，要盡快完善評(píng)價(jià)體系，建立健全評(píng)估制度，進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估和管理，保證科研資金的使用效益?？?jī)效評(píng)估一般采取定量分析、會(huì)議研討、問(wèn)卷調(diào)查、信息收集以及國(guó)際比較等方法進(jìn)行。

4.審計(jì)監(jiān)察監(jiān)督

監(jiān)督的獨(dú)立性所蘊(yùn)含的互不隸屬、相互制約的特性，是發(fā)揮有效監(jiān)督作用的前提和基礎(chǔ)，能夠保證監(jiān)督工作獨(dú)立、客觀、公正的進(jìn)行。通過(guò)加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，引入計(jì)算機(jī)輔助技術(shù)，建立科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)等，便于高校內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)察部門監(jiān)督。同時(shí)也要加強(qiáng)和發(fā)揮社會(huì)中立“第三方”審計(jì)事務(wù)所等機(jī)構(gòu)的作用。

（作者單位：北京科技大學(xué)）

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