完顏紹元

“群眾滿意度”并不新鮮，民意評官早在漢魏時(shí)代就出現(xiàn)了。古代如何考核官員？民意測評有怎樣的分量？官員對民意考評的態(tài)度又如何？

漢魏時(shí)代就有了民意評官

年終歲末，各地官員總結(jié)會、考核會、評價(jià)會如火如荼。近年來，在官員行政考評中突出民主，重視民生，強(qiáng)調(diào)民意，適當(dāng)提高“群眾滿意度”權(quán)重，運(yùn)用“民意”指揮棒，被認(rèn)為是考評機(jī)制的一大進(jìn)步，媒體則有“以考評模式突出亮點(diǎn)”相稱的。其實(shí)這個(gè)亮點(diǎn)并不新鮮，民意評官可以說是我國古已有之的政治文化傳統(tǒng)了。

往前追溯，民意評官的源頭當(dāng)是漢魏時(shí)代的鄉(xiāng)議選士制度，就是從最初的選拔官員要聽取群眾評議，逐漸發(fā)展到考核官員時(shí)也要參考群眾評議。當(dāng)時(shí)，有很多基層官員因?yàn)榈玫搅巳罕姷母叨仍u價(jià)而飛速升官。比如，《漢書·循吏傳》中，朱邑就是因?yàn)槭艿饺罕姄泶?，由鄉(xiāng)干部一下子升為太守卒史；召信臣也因?yàn)榈玫搅巳罕姷暮迷u，由上蔡縣長直升到零陵太守。

反之，也有很多官員因?yàn)槿罕娫u議太差而丟官。漢成帝時(shí)，高陵縣令楊湛和櫟陽縣令謝游都是極其貪婪狡猾之人。丞相薛宣封“吏民條言”給楊湛，給他施加壓力，讓他自動辭職；發(fā)公函給謝游，開門見山地說：“告櫟陽令：吏民言令治行煩苛……”群眾對你這個(gè)櫟陽縣令很不滿意，都反映你施政無方、法令繁瑣苛刻。于是，謝游的烏紗帽也丟了。而“吏民條言”和“吏民言”的內(nèi)容，正是指群眾對兩個(gè)縣長的批評、揭發(fā)、舉報(bào)。

刺史考核官員先做問卷調(diào)查

古代沒有電臺、報(bào)刊之類的公共傳媒，也沒有可以讓民眾自由交流的互聯(lián)網(wǎng)，所謂民意評官的方式，大體有自上而下和自下而上兩種。

自上而下，就是上起中央，下至州郡，都要定期派遣使臣、風(fēng)憲官員等，分級分區(qū)巡行視察，聽取群眾對各級政府吏治官風(fēng)的評價(jià)。

西漢的時(shí)候，刺史巡行郡國，每到一地，必定先去官立學(xué)校，就當(dāng)局施政得失等問題讓學(xué)生填寫問卷，然后以官驛為臨時(shí)辦公地點(diǎn)，通過調(diào)閱計(jì)簿文檔、分頭察訪詢問等途徑了解情況。為防止受蒙蔽，刺史總是把會見當(dāng)?shù)亻L官、當(dāng)面聽取匯報(bào)之類安排在最后。

漢成帝時(shí)，朱博任冀州刺史，負(fù)責(zé)常山、巨鹿、真定、中山等10個(gè)郡國的巡視。朱博上任沒多久，就在巡視途中被四五百名群眾包圍在某縣的官驛里。這些人都是來舉報(bào)當(dāng)?shù)毓倮舻?。這種方式為以后歷朝所繼承，鄧小南所著《政績考察與信息渠道—以宋代為重心》一書中稱，唐宋時(shí)期的中央使臣、監(jiān)察官員在巡行考察地方吏治時(shí)，都很注意搜集群眾意見，有人將之概括為“欲考吏治，莫若詢諸民言”，要想對官員進(jìn)行考核，最好的辦法就是征求百姓的意見。

唐高宗時(shí)，監(jiān)察御史郭翰巡視隴右，當(dāng)時(shí)狄仁杰任寧州刺史，治理有方，“風(fēng)化大行”，所以郭翰進(jìn)入寧州境內(nèi)后，沿途不斷收到年老而有地位的士紳的表揚(yáng)信，都是贊美狄仁杰的。郭翰對州政府派來接待他的官員說：“進(jìn)入州境一看，便可知施政績效了，我愿意成全你們領(lǐng)導(dǎo)的美政，用不著再待下去給你們添麻煩了?！庇谑歉孓o而去。

得到百姓表揚(yáng)，方能馳騁官場

自下而上，就是群眾可以通過向各級官員或風(fēng)憲官投書獻(xiàn)狀、當(dāng)面陳述等方式，主動表達(dá)他們對本地吏治官風(fēng)的看法和意見。在正統(tǒng)史家眼里，兩晉南北朝多數(shù)時(shí)段的政治遠(yuǎn)比兩漢乏善可陳，但后世常見的一些民意評官的形態(tài)與取向，多是在這一時(shí)期出現(xiàn)的。

比如，此時(shí)期逐漸形成了聯(lián)名具狀的民意表述方式。蕭梁初，永陽郡百姓何貞秀等154人聯(lián)名給湘州刺史遞狀，從15個(gè)方面表彰本郡長官伏暅治理有方，刺史再將文狀轉(zhuǎn)呈中央。還有一位歷任多地州、縣長官的何遠(yuǎn)，每到一個(gè)地方任職，總有群眾給上級遞狀，說他這樣好那樣好。

又如，后來逐漸發(fā)展為民意評官主體形式的“舉留”，當(dāng)時(shí)雛形已現(xiàn)，就是那些表彰性的聯(lián)名具狀往往在官員任期已滿或因其他緣故（如丁憂）即將離開現(xiàn)任職務(wù)的時(shí)候出現(xiàn)，而且總是將遞狀目的直截了當(dāng)?shù)貧w結(jié)為希望某官留任現(xiàn)職的訴求。從史書記載看，凡被群眾具狀好評的官員多能獲得回報(bào)，如前文所舉的伏暅被提拔為新安太守，何遠(yuǎn)不僅被越級提升為給事黃門侍郎，還得到皇帝專門發(fā)詔表揚(yáng)。

在傳播政聲、增加美譽(yù)之外，很多時(shí)候群眾的好評還有保官的作用。北宋真宗時(shí)，劉隨任永康軍判官。他興利除弊，減輕民眾力役負(fù)擔(dān)，嚴(yán)禁政府人員借馬市勒索少數(shù)民族，可以說為老百姓謀了不少好事，當(dāng)?shù)厝罕姸挤Q其為“劉父”。但最后他卻因?yàn)榫芙^上級請托，被人冤枉，以至于官位不保。當(dāng)本路監(jiān)司相繼來永康察訪巡視時(shí)，數(shù)千少數(shù)民族群眾攔馬質(zhì)問：“我劉父何處去也？”并大聲齊喊：“還我劉父！”本路監(jiān)司再三撫慰，數(shù)千群眾方才散去。監(jiān)司把情況一一匯報(bào)給中央，洗雪了劉隨所受的冤屈，讓他官復(fù)原職。

史料中有不少借助鄉(xiāng)親父老美言而得彰顯的縣令。唐宣宗時(shí)，醴泉縣令李君奭任期已滿，全縣數(shù)十個(gè)父老代表民眾向上級州府具狀要求他留任后，因?yàn)椴荒艽_定是否如愿，又一同去廟里設(shè)齋求佛，恰巧遇到來此打獵的皇帝，就跟皇帝講述了此事的來龍去脈。其后，有關(guān)部門兩次擬定接替李君奭的人選，皇帝都不予批準(zhǔn)，使李君奭得以繼續(xù)留任。一年多后，懷州刺史出缺，皇帝親自點(diǎn)名：“醴泉縣令李君奭可為懷州刺史?！?/p>

又如南宋前期，杜穎以弋陽縣丞代理永豐縣令。過去永豐的稅糧征收在本州所屬六縣中一直名列末位。杜穎到任后，不許吏役借課稅擾民，禁止過去抓捕違期交稅者的做法，而是與百姓約定讓其自行繳納，并且體諒百姓的困難，一再寬限日期，于是百姓非常感動，爭先恐后地去交稅，最終得以完成指標(biāo)。等到他代理期滿將要離任的時(shí)候，老百姓們都紛紛向州領(lǐng)導(dǎo)表示感謝，感謝他派來了這么好的縣令。州領(lǐng)導(dǎo)鄭汝諧因此給了他一個(gè)很好的考評，為他未來的仕途打下了良好的基礎(chǔ)。

另一方面，因?yàn)槿罕娨庖娞蠖鴮?dǎo)致丟官的事例也有。如北魏的酈道元，就是那位撰寫《水經(jīng)注》的著名學(xué)者，在任東荊州刺史時(shí)，“威猛為治”，當(dāng)?shù)孛癖娤蛑醒胫肛?zé)他施政苛刻嚴(yán)酷，結(jié)果被就地免職。

百姓組團(tuán)來京考核官吏

縱觀歷史，有明一代，特別是明代前期，可以說是民意評官最為活躍的時(shí)期。朱元璋要求“戶戶有此一本”的《大誥》（明太祖親自制定的刑法）中明確提出，凡各地“耆宿老人、遍處鄉(xiāng)村市井士君子人等”，都可以對本省各級地方官吏的施政行為與績效進(jìn)行測評，其評官意見可以用“列姓名具狀”的方式遞送中央，也可以在歲終考核官吏時(shí)組團(tuán)來京，當(dāng)面告訴皇上：本境官吏“為民患者有幾人，造民福者有幾人”，朱元璋必定根據(jù)民眾評議，表揚(yáng)好的，降免差的，乃至懲辦有罪的。

明代前期，許多因違紀(jì)犯過而受懲處的官員全靠民眾好評才能被解除處分。對此《明史·循吏傳》特別強(qiáng)調(diào)說：太祖立重典從嚴(yán)管理官吏，州縣守令常因小過而受懲，甚至被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄，但如果聽到群眾對他有好評，就會讓他官復(fù)原職，有時(shí)還給予獎勵(lì)。如洪武中有定遠(yuǎn)知縣高斗南、永州知府余彥誠等一批州縣官員，有的因?yàn)榉噶斯珓?wù)過失，有的受連坐牽累，先后被罷官?？墒钱?dāng)?shù)厝嗣穸颊f他們是好官，把他們的施政善舉一一列出來，皇帝就讓他們官復(fù)原職。靈璧縣丞周榮受某案牽連，被逮入刑部，年老鄉(xiāng)紳成群結(jié)隊(duì)地來到皇帝面前說他的好話，最終皇帝傳旨釋放周榮，脫囚衣、賜官服，由禮部出面宴請他和年老鄉(xiāng)紳后，送還原任。周榮不久便從副職轉(zhuǎn)為靈璧知縣，后來官至河南左布政使。

據(jù)清編各省通志及《明史·循吏傳》的有關(guān)記載可知，從那時(shí)起，許多地區(qū)民意評官蔚然成風(fēng)，寫出了古代官員管理史上別開生面的一頁。永平府樂亭縣主簿汪鐸和縣府工房書吏張進(jìn)等借勞役“設(shè)計(jì)害民”，索取賄賂，當(dāng)?shù)馗咐馅w罕辰等44人以《大誥》為據(jù)，結(jié)團(tuán)赴京。汪鐸得知，快馬加鞭，趕了40里路追上大家，再三求情說：“我14歲進(jìn)學(xué)，吃盡燈前窗下之苦，好不容易熬到現(xiàn)在這個(gè)職位，你們千萬饒了我，別壞了我的前程?！庇纱丝梢姷胤焦倮魧ω?fù)面民眾評議有多害怕。

“民意代表團(tuán)”也能造假

不過在中國古代封建專制的大體制下，民意評官要想得到良好發(fā)展，特別是在指摘違失、彈劾罷免方面得到突破，根本不可能。所以凡是遵循體制認(rèn)可程序進(jìn)行的民意評官，大多是頌揚(yáng)循吏德政，并且逐漸演變成地方官員利用民意評官爭取期滿留任的有效手段，這就是前面已提出的每當(dāng)官員將離任時(shí)出現(xiàn)的“舉留”。

宋代群眾舉留長官的層級和形態(tài)很多，有向州府舉留知縣的，有向監(jiān)司舉留知州的；有的舉留不是寫材料向上匯報(bào)，而是采取攔道、越訴、舉幡、擊鼓等形態(tài)，相當(dāng)“雷人”。如宋高宗時(shí)向子忞守衡州，時(shí)逢大旱，衡州米價(jià)一下子躥升到每斛一萬五千錢。向子忞急忙遣人分赴各糧食豐收地區(qū)搶購糧食，以原價(jià)攤分路費(fèi)出售，每升為六十錢，這批價(jià)格適中的糧食救了很多百姓。但此舉嚴(yán)重?fù)p害了原本想趁機(jī)發(fā)一筆橫財(cái)?shù)母缓类l(xiāng)紳的利益，于是這批人也來“民意評官”，最終導(dǎo)致他罷職。消息傳出，“士民相與群聚”，一起擁到衙署前，敲擊給老百姓鳴冤喊屈用的登聞鼓，稱“愿舉留”向子忞?，F(xiàn)場情況是群情激奮，“鼓為之裂”，嚇得提刑忙以巡視為名趁夜登舟逃走。

正面性的民意評官如此“給力”，往往能給當(dāng)事人換取名利雙收的實(shí)惠，所以官秀民意的故事也不絕于史。唐高祖時(shí)，并州總管李元吉在任上胡作非為，中央收到其副手宇文歆的如實(shí)反映后，召他去京師。與此同時(shí)，李元吉也秘密召集百姓前去為他說好話，估計(jì)這個(gè)“民意代表團(tuán)”赴京舉留的費(fèi)用都由并州府財(cái)政埋單。

明太祖時(shí)，河南府新安縣主簿宋圮因違法亂紀(jì)被朝廷拿去配合調(diào)查后，與其“同惡相濟(jì)”的該縣典史李繼業(yè)為救同伙，也為自救，居然想到了打民意牌，于是召集地方耆老劉汶興等13人開會，要他們?nèi)ツ暇┫蛴嘘P(guān)部門為宋副縣長說情。劉汶興等人說不敢去，李繼業(yè)馬上以今后上交公糧時(shí)刁難他們相威脅。劉汶興等人害怕，便說去是可以去，但是沒盤纏。李繼業(yè)說，那你們明天來找我吧，我給你們盤纏。等這13人第二天來領(lǐng)盤纏時(shí)，李繼業(yè)卻在官府裝病，躲在里面不出來見人，只是讓人傳話說，官人今天病了，你們自己先去吧。因此各人自備盤纏，赴京去說違心話。真相被揭穿后，連累被脅迫的劉汶興等人也受懲罰。盡管如此，這類“民意秀”始終不絕。宣宗時(shí)永寧縣稅務(wù)局長（稅課大使）劉迪宰羊置酒，求當(dāng)?shù)仃壤辖o上級寫信為他唱贊歌并乞留任；還有漢中府同知衙門的吏員們給上級投書，開列同知王聚種種政績，推薦他出任知府，后來得知這是老王設(shè)宴請客求來的。

唐代官員考核指標(biāo)

一是標(biāo)準(zhǔn)明確、分類考核。唐代官吏考核標(biāo)準(zhǔn)分為通用標(biāo)準(zhǔn)和職務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)。通用標(biāo)準(zhǔn)是“四善”：一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈。這是對所有官吏的共同要求。

唐代把政治、經(jīng)濟(jì)、司法、軍事、宗教等各方面官吏的職責(zé)分為27類，作為對各種不同官吏職責(zé)的職務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)是“二十七最”，這實(shí)際上制訂出了每一類官職的考核標(biāo)準(zhǔn)，用以考核各類官吏的才能，較之前代，唐朝的考績制度甚為完備。

二是德才結(jié)合、等級分明。唐代把考績的優(yōu)劣、好差劃分為九等：一最四善為上上，一最三善為上中，一最二善為上下；無最二善為中上，無最一善為中中，職事粗理、最善不聞為中下；受憎任情、處斷乖理為下上，背公向私、職務(wù)廢闕為下中，居官飾詐、貪濁有狀為下下。

三是范圍廣泛、量化考核。唐代的考績范圍廣泛全面，對九品以外的流外官也制定了考核標(biāo)準(zhǔn)，即“清謹(jǐn)勤公、勘當(dāng)明審為上；居官不急、執(zhí)事無私為中；不勤其職、數(shù)有愆犯為下；背公向私、貪濁有狀為下下”。這樣按品行、才能功過分為四等來考核。