韓東海 王鈺 王彤

【摘 要】 當(dāng)前，相關(guān)政策和制度不完整，使得民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不能有效落實(shí)，資產(chǎn)過(guò)戶困難，民辦高校辦學(xué)效率低下。政府應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)政策法規(guī)，建立健全民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)法規(guī)制度，深入落實(shí)同等待遇和各項(xiàng)優(yōu)惠政策，采取穩(wěn)妥措施做好資產(chǎn)過(guò)戶，真正落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)民辦高校健康、持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 民辦高校； 法人財(cái)產(chǎn)權(quán)； 資產(chǎn)過(guò)戶

一、引言

民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是法律賦予民辦高校對(duì)自身法定財(cái)產(chǎn)所享有并行使的一切法定權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、有條件的處分權(quán)以及資產(chǎn)收益分配權(quán)，其實(shí)質(zhì)是在委托代理制下發(fā)生的由代理者（董事長(zhǎng)或法人代表）掌握和行使的對(duì)他人或社會(huì)投入資產(chǎn)的支配權(quán)。隨著民辦高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國(guó)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題越來(lái)越多，產(chǎn)權(quán)模糊、關(guān)系不清、責(zé)權(quán)混亂，嚴(yán)重束縛著我國(guó)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展。因此，國(guó)務(wù)院與教育部陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，大力推進(jìn)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范管理工作。當(dāng)前，如何真正落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)已成為亟待解決的問(wèn)題。

二、民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)界定與落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）產(chǎn)權(quán)界定不清，產(chǎn)權(quán)配置不當(dāng)

1.產(chǎn)權(quán)不明、主體不清

依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱“促進(jìn)法”）相關(guān)規(guī)定，民辦高校的出資者不能享有其所投入資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而民辦高校僅是法律意義上的實(shí)體，那么，由誰(shuí)代表學(xué)校處理財(cái)產(chǎn)問(wèn)題以及決策機(jī)構(gòu)中相關(guān)人員所占的比例等，“促進(jìn)法”并未給出明確規(guī)定。由于產(chǎn)權(quán)界定不周全、主體不明晰，使得許多出資者或舉辦者同時(shí)充當(dāng)民辦高校辦學(xué)者，導(dǎo)致違規(guī)操作時(shí)有發(fā)生。

2.合理回報(bào)很難獲取

由于相關(guān)稅收優(yōu)惠政策并未出臺(tái)，加之獲取合理回報(bào)的相關(guān)程序過(guò)于繁瑣，從而使“促進(jìn)法”所規(guī)定的“民辦學(xué)校的出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”無(wú)法實(shí)施。再有，投資人為避免被公眾誤認(rèn)為追求營(yíng)利而產(chǎn)生的不良社會(huì)影響，違心地選擇了“不要求取得回報(bào)”，只好通過(guò)暗箱操作的手段取得利益回報(bào)，這不僅影響了投資人的后續(xù)投入，而且削弱了社會(huì)資金投入民辦高校的積極性。

3.財(cái)產(chǎn)最終所有權(quán)歸屬不清

出資人投入資產(chǎn)的最終歸屬也未在“促進(jìn)法”中給出明確規(guī)定，完全回避了投資者對(duì)辦學(xué)積累增值部分的產(chǎn)權(quán)及剩余財(cái)產(chǎn)分配問(wèn)題。因此，即使有實(shí)力的民辦高校也不敢大量購(gòu)置資產(chǎn)，直接影響了民辦高校的發(fā)展與壯大。

4.投資人出資轉(zhuǎn)讓難以實(shí)現(xiàn)

當(dāng)前，無(wú)論發(fā)生什么情況，舉辦者、投資人的投入都無(wú)法撤出或轉(zhuǎn)讓，唯有等到辦學(xué)終止才能收回，這種對(duì)民辦高校的單方面保護(hù)沒(méi)有考慮出資人的權(quán)益，影響了民間資本投資民辦教育的熱情。

（二）法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)不到位

雖然“促進(jìn)法”規(guī)定了民辦學(xué)校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)也規(guī)定了出資人可以取得合理的回報(bào)，但在實(shí)踐過(guò)程中，民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)能真正落實(shí)，許多民辦高校的土地、校舍等校產(chǎn)登記在投資公司賬上，將學(xué)校資產(chǎn)與投資公司資產(chǎn)相混淆。

（三）資產(chǎn)過(guò)戶存在著法權(quán)問(wèn)題

《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》中明確規(guī)定：任何組織和個(gè)人不得截留、挪用或侵占民辦高校的資產(chǎn)；民辦高校的資產(chǎn)必須于批準(zhǔn)設(shè)立之日起一年內(nèi)過(guò)戶到學(xué)校名下。但“一年內(nèi)過(guò)戶”這個(gè)政策緊急條款出來(lái)的時(shí)候，后續(xù)有關(guān)學(xué)校資產(chǎn)法權(quán)、稅收等配套政策沒(méi)有跟上去，引起了理論和法律上的質(zhì)疑和憂慮，引起了出資者的擔(dān)心和反感。多數(shù)民辦高校舉辦者對(duì)于落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)并不理解，并且在辦理法人財(cái)產(chǎn)過(guò)戶過(guò)程中遇到了銀行抵押品置換難、對(duì)已有資產(chǎn)增值部分的界定及處置難、資產(chǎn)重估與切割難、相關(guān)債務(wù)及其利息的合理分擔(dān)難、財(cái)產(chǎn)變更登記手續(xù)復(fù)雜，規(guī)費(fèi)繁多等困難。再有，資產(chǎn)過(guò)戶后民辦高校舉辦者可能會(huì)失去對(duì)投入資產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)和增值部分的受益權(quán)，其積極性大大降低，導(dǎo)致部分民辦高校出現(xiàn)了由于融資難而陷入困境等問(wèn)題。

三、推進(jìn)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)的政策建議

法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是民辦高校完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代學(xué)校制度的保障和基礎(chǔ)，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)是確保民辦高校辦學(xué)穩(wěn)定與健康發(fā)展的前提條件。

（一）盡快出臺(tái)有關(guān)政策法規(guī)，建立健全民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)法規(guī)制度

1.明確民辦高校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)

總體來(lái)看，我國(guó)民辦高校主要有捐資辦學(xué)、投資辦學(xué)和混合集資辦學(xué)三種籌資形式。據(jù)此情況并依據(jù)“發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的效率與約束功能”的原則，對(duì)民辦高校財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)來(lái)進(jìn)行具體界定：舉辦者投入民辦高校的財(cái)產(chǎn)歸舉辦者所有；接受捐贈(zèng)資產(chǎn)在存續(xù)期內(nèi)歸學(xué)校所有，并依法行使管理權(quán)和使用權(quán)；國(guó)家投入（直接、間接）學(xué)校的財(cái)產(chǎn)歸國(guó)家所有；學(xué)校資產(chǎn)增值部分歸學(xué)校所有。

民辦高校在發(fā)展壯大過(guò)程中形成的積累資產(chǎn)，其歸屬分配方式如下：（1）對(duì)于完全由出資人（企業(yè)或自然人）舉辦、要求取得合理回報(bào)的，出資人按出資比例分配全部投入財(cái)產(chǎn)及積累資產(chǎn)，也可通過(guò)出資人的共同協(xié)商而定；（2）出資人不要求合理回報(bào)的民辦高校，出資人只能從剩余財(cái)產(chǎn)中收回投資，積累資產(chǎn)應(yīng)全部由教育主管部門安排，不能進(jìn)行分配，只能用于發(fā)展民辦教育；（3）部分捐資、部分出資設(shè)立的民辦高校，出資人在收回投資后按出資比例分配學(xué)校積累資產(chǎn)，其余部分由教育主管部門安排，繼續(xù)投入民辦教育；（4）對(duì)接受捐贈(zèng)或國(guó)有資產(chǎn)投資的，按高于投資比例分配額度來(lái)分配學(xué)校積累資產(chǎn)，資產(chǎn)收回后應(yīng)再次投入民辦教育。

2.明確民辦高校剩余財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)

民辦高校終止清算時(shí)，應(yīng)按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有，誰(shuí)受益”的原則，對(duì)債務(wù)清償后的剩余財(cái)產(chǎn)根據(jù)其來(lái)源差異分別進(jìn)行處理：（1）對(duì)不要求回報(bào)的完全公益性出資的民辦高校，允許出資人從剩余財(cái)產(chǎn)中收回投資，仍有剩余財(cái)產(chǎn)，可由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，繼續(xù)用于民辦教育；（2）對(duì)于部分捐資、部分出資設(shè)立的帶有營(yíng)利性的民辦高校，投資人按照出資比例分配剩余財(cái)產(chǎn)，其余部分應(yīng)由教育行政機(jī)關(guān)予以安排；（3）社會(huì)捐資設(shè)立的民辦高校，其剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)由相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，繼續(xù)用于民辦教育。為了保證辦學(xué)質(zhì)量，捐資者可采取附條件的贈(zèng)與方式以監(jiān)督資金的使用。（4）對(duì)完全由出資人（企業(yè)或自然人）舉辦、要求取得合理回報(bào)或帶有營(yíng)利性質(zhì)的民辦高校，出資人應(yīng)按照其出資比例來(lái)分配全部剩余財(cái)產(chǎn)。

3.采用靈活多樣的辦學(xué)形式，有效解決“回報(bào)”問(wèn)題

民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)確立后，與之相應(yīng)的就是財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的確定問(wèn)題。當(dāng)務(wù)之急是制定相關(guān)政策法規(guī)落實(shí)“合理回報(bào)”，應(yīng)盡快制定合理回報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)與辦法，及早出臺(tái)有關(guān)合理回報(bào)的稅收優(yōu)惠政策。有效的辦學(xué)形式對(duì)明晰民辦高校產(chǎn)權(quán)、合理解決回報(bào)問(wèn)題大有幫助，可以采用教育股份制、集團(tuán)制、“大學(xué)城”、“二級(jí)學(xué)院”等形式及其組合形式。

4.明確民辦高校處分權(quán)

為保障民辦高校出資人的權(quán)益，必須建立一套科學(xué)、完整的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與繼承制度，使產(chǎn)權(quán)在不同的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行合理、有效的流動(dòng)，從而使資源達(dá)到更為合理的配置。

5.構(gòu)建民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制

科學(xué)合理的民辦高校的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)直接影響其辦學(xué)質(zhì)量和效率以及產(chǎn)權(quán)運(yùn)行效果。民辦高校處理好舉辦者和管理者之間的關(guān)系，做好這種委托代理管理，應(yīng)建立和落實(shí)董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

（二）全面落實(shí)各項(xiàng)公平待遇，切實(shí)加大扶持力度

在稅收及信貸優(yōu)惠政策方面，盡快依法落實(shí)不要求取得合理回報(bào)的民辦高校與公辦高校同等待遇，對(duì)該類民辦高校的教學(xué)科研和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給與稅費(fèi)全額減免，信貸上給與貸款貼息優(yōu)惠。為加大對(duì)民辦高校的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，可設(shè)立民辦教育政府專項(xiàng)資金，也可在教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常性預(yù)算中給與民辦高校適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

（三）采取穩(wěn)妥措施做好資產(chǎn)過(guò)戶，落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)

1.提高舉辦者對(duì)過(guò)戶工作的認(rèn)識(shí)

教育行政部門有必要通過(guò)多種渠道加強(qiáng)與舉辦者和辦學(xué)者的溝通，使之充分認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)過(guò)戶工作的重要性，切忌一味地采取強(qiáng)制措施，以防引起舉辦者和辦學(xué)者的反感及抵觸情緒。

2.確保民辦高校資產(chǎn)順利過(guò)戶

各級(jí)政府應(yīng)會(huì)同同級(jí)財(cái)稅部門、工商行政管理部門、教育行政部門以及土地房產(chǎn)部門等組成聯(lián)合工作組，專題研究民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的管理問(wèn)題，加緊制定各類政策法規(guī)、規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施財(cái)政資助和財(cái)務(wù)監(jiān)督，依法督導(dǎo)，為民辦高校的發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境，并制定統(tǒng)一的工作流程，以便貫徹執(zhí)行和操作實(shí)施。為減輕舉辦者過(guò)戶負(fù)擔(dān)，需提供稅收優(yōu)惠政策，降低過(guò)戶的成本，采取合理措施將抵押資產(chǎn)從貸款銀行置換出來(lái)，對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與切割，確保過(guò)戶工作平穩(wěn)開展。

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