康永升

美國的戰(zhàn)爭決策程序相對簡單

戰(zhàn)爭決策程序是國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的反映。它既描繪了戰(zhàn)爭決策的基本流程，還明確了戰(zhàn)爭決策的必需手續(xù)和環(huán)節(jié)。美國自建國以來，經(jīng)過大大小小近百場戰(zhàn)爭，已經(jīng)形成了相對成熟的戰(zhàn)爭決策組織模式、制度安排和運(yùn)作方式。依據(jù)美國憲法，其戰(zhàn)爭決策的程序并非布魯克斯所言那樣復(fù)雜。

美國憲法基于“分權(quán)”的原則，把有關(guān)戰(zhàn)爭的宣戰(zhàn)權(quán)、撥款權(quán)賦予了國會，有關(guān)軍隊(duì)的統(tǒng)率權(quán)和政策制定權(quán)賦予了總統(tǒng)。對國會和總統(tǒng)兩個決策主體而言，基本的決策程序主要有“先請示國會再做決定”和“先做決定再報(bào)告國會”兩種形式。

無論走何種程序，國會總是避不開、繞不過的環(huán)節(jié)?？偨y(tǒng)作為戰(zhàn)爭政策制定與實(shí)施的“操刀手”，其政策選擇總應(yīng)置于國會事前意見、事中批準(zhǔn)和事后監(jiān)督之下。

雖然從理論流程看，一場戰(zhàn)爭通常宣戰(zhàn)在先，開戰(zhàn)在后。但決定戰(zhàn)爭決策程序的并不是國會的宣戰(zhàn)權(quán)。建國至今200多年的時(shí)間里，在美國發(fā)動的近百場大大小小的戰(zhàn)爭中，只有5場戰(zhàn)爭通過國會向?qū)κ中^戰(zhàn)，其余大部分是不宣而戰(zhàn)或戰(zhàn)而不宣的戰(zhàn)爭。

為了防止戰(zhàn)爭決策因程序問題而在外界造成“違憲”口實(shí)，總統(tǒng)在相關(guān)決定明確后，具體開展行動前，除了以正規(guī)的書面形式向國會報(bào)告外，通常會采取與國會領(lǐng)袖“打招呼”，接見政見相同議員的變通方式，形成與國會溝通的印象。

另外，美國的戰(zhàn)爭決策程序一定程度上還體現(xiàn)為尋求國會撥款的過程。由于國會握有能夠左右戰(zhàn)爭進(jìn)程的“錢袋子”，總統(tǒng)與國會有關(guān)戰(zhàn)爭政策的溝通即使不夠正式，但也不得不走“過場”，去主動征求國會的意見。

上世紀(jì)50年代，朝鮮危機(jī)爆發(fā)后，有議員質(zhì)詢杜魯門，有關(guān)出兵的決議是否得到了國會的批準(zhǔn)。對此，杜魯門搪塞道：“如果有必要經(jīng)過國會批準(zhǔn)，我一定會找你們。但是我希望最好無需國會插手就能制伏那些朝鮮強(qiáng)盜?！笔聦?shí)上，盡管沒有書面報(bào)告，但杜魯門還是就出兵干預(yù)問題與國會領(lǐng)袖進(jìn)行了私下溝通，主要是希望國會放棄二戰(zhàn)結(jié)束后制定的減少國防開支和降低美國現(xiàn)役兵力總規(guī)模的政策。

一旦戰(zhàn)爭打響，國會不會冒險(xiǎn)隨意干擾戰(zhàn)爭進(jìn)程

就實(shí)際情況而言，美國的戰(zhàn)爭決策程序雖然是為了防止決策權(quán)力過于集中而設(shè)計(jì)的，但仍然無法避免總統(tǒng)大權(quán)獨(dú)攬、獨(dú)斷專行的現(xiàn)象出現(xiàn)。布魯克斯曾經(jīng)供職過的政府機(jī)構(gòu)大部分情況下不會死守相關(guān)程序規(guī)定，被動地接受國會的制約。

歷史上，特別是二戰(zhàn)結(jié)束后，美國自恃無敵于天下的軍事實(shí)力，慢慢拋棄了為分權(quán)而設(shè)計(jì)的決策流程，各種決策制衡手續(xù)和環(huán)節(jié)日漸形同虛設(shè)。

上世紀(jì)90年代末，美國政府有關(guān)科索沃戰(zhàn)爭的決策并不符合國會的政治意愿。眾議院曾以315票對103票通過了一項(xiàng)非約束性決議，要求白宮不得將美軍部署到波黑地區(qū)。但克林頓并不買賬，毫無顧忌地發(fā)動了科索沃戰(zhàn)爭，成為美國歷史上首次未經(jīng)兩院共同批準(zhǔn)而發(fā)動的戰(zhàn)爭。

另外，“擦邊球式”的戰(zhàn)爭也暴露出美國戰(zhàn)爭決策程序設(shè)計(jì)的不足。法律的效能在于界定的準(zhǔn)確。為減少國會對軍事行動的約束，美國總統(tǒng)大做“戰(zhàn)爭”概念的文章，使軍事行動擁有“非戰(zhàn)爭”的名分。

利比亞戰(zhàn)爭期間，奧巴馬政府面對國會的指責(zé)狡辯道：美國目前在利比亞的軍事介入規(guī)模并沒有達(dá)到需要國會批準(zhǔn)的程度，美國在利比亞的軍事投入是很有限的，美國的主要任務(wù)是為目前由北約領(lǐng)導(dǎo)且經(jīng)過聯(lián)合國授權(quán)的利比亞行動提供支持，而不是《戰(zhàn)爭權(quán)力法》旨在控制的那種“戰(zhàn)斗行動”。

杜絕非理性決策，美國的戰(zhàn)爭決策程序需再造

良好的程序設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)理性決策的重要保障。戰(zhàn)爭決策的效益對象主要是國家利益。判定戰(zhàn)爭決策是否理性的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)看國家利益的增損和威脅的加減。就戰(zhàn)爭對國家利益的影響而言，決策程序是手段，而不是目的。

上世紀(jì)80年代末，波黑危機(jī)爆發(fā)之初，美國的決策者之所以遲遲未啟動戰(zhàn)爭決策程序，向南聯(lián)盟派兵，主要因?yàn)樗麄冋J(rèn)為“巴爾干半島的價(jià)值抵不過我們一名士兵的生命”。由于對國家利益的認(rèn)識比較到位，冷戰(zhàn)結(jié)束后，新千年前，美國的戰(zhàn)爭決策者還是相對理性的。

進(jìn)入21世紀(jì)，美國的戰(zhàn)爭決策者逐漸放棄了法律框架之內(nèi)的決策體制，慢慢逾越了為理性目標(biāo)而設(shè)計(jì)的決策規(guī)則。特別是小布什執(zhí)政后，有意繞過常規(guī)決策渠道，無意遵守跨機(jī)構(gòu)工作程序，使得政府成為少數(shù)人把持的“獨(dú)裁式的決策系統(tǒng)”，導(dǎo)致戰(zhàn)爭決策者相繼做出出兵阿富汗、伊拉克等非理性的決策，被視為“不良決策機(jī)制導(dǎo)致不良決策出臺的典型案例”。

實(shí)踐證明，美國的戰(zhàn)爭決策程序已逐漸向簡單、粗暴的方向發(fā)展，這不但使其有窮兵黷武的危險(xiǎn)，而且對世界和地區(qū)和平造成了嚴(yán)重破壞。

嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)迫使美國必須重新回歸良性的決策機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)理性的目標(biāo)。2008年7月8日，由美國兩黨人士組成的伊拉克問題研究小組建議國會制訂《戰(zhàn)爭權(quán)力協(xié)商法》，取代1973年的《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，限制總統(tǒng)的戰(zhàn)爭權(quán)力。

2011年6月24日，美國國會拒絕授權(quán)白宮在利比亞開展軍事行動，使得奧巴馬有關(guān)利比亞戰(zhàn)爭的決策打上了“非法”的烙印。但是需要指出的是，國會的決議向來受政黨利益的影響。國會強(qiáng)化戰(zhàn)爭制衡的努力能走多遠(yuǎn)，只能看美國的政治環(huán)境以及議員們的政治熱情而定。（摘自《中國青年報(bào)》）