馬蔡琛 姜欣

融資平臺(tái)問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟待化解的風(fēng)險(xiǎn)性難題。針對(duì)優(yōu)化融資平臺(tái)管理面臨的主要挑戰(zhàn)，應(yīng)該正確劃分政府與市場(chǎng)的責(zé)任，厘清金融管理責(zé)任與政府財(cái)政責(zé)任；完善政府投融資預(yù)算管理，推進(jìn)多元復(fù)合預(yù)算體系的構(gòu)建；拓寬融資渠道，完善投融資體系等。

地方政府融資平臺(tái)的存在價(jià)值及潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

盡管當(dāng)前不乏對(duì)融資平臺(tái)的質(zhì)疑之聲，但不得不承認(rèn)的是，地方融資平臺(tái)作為一種變通的政府性融資方式，對(duì)于推進(jìn)城市化進(jìn)程以及應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)，仍舊功不可沒(méi)。第一，加速推進(jìn)城市化建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程，增強(qiáng)了城市競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿?。各?lèi)融資平臺(tái)，從資金供給上，有效支持了地方重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，這關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、環(huán)境資源、公共利益，乃至國(guó)家安全，具有重要的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略意義。第二，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，解決重大民生問(wèn)題。地方融資平臺(tái)的資金籌措功能，一方面其促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，另一方面其對(duì)解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、增加居民收入、改善居民生活，發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用，在一定程度上，彌補(bǔ)了民生財(cái)政的資金不足。第三，拓展融資渠道，充實(shí)地方政府可支配財(cái)力。當(dāng)前，大多數(shù)地方政府的一般預(yù)算收支，往往只能滿足公共財(cái)政的維持性支出和必保項(xiàng)目的支出，用于地方公共事業(yè)的發(fā)展性資金嚴(yán)重不足。就現(xiàn)實(shí)而言，地方政府的發(fā)展性公共支出資金來(lái)源，主要來(lái)自于以下四個(gè)方面：一是預(yù)算超收收入；二是上級(jí)政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；三是土地出讓收入（也就是所謂土地財(cái)政）；四是融資平臺(tái)公司的融入資金。因此，政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)，在某種程度上突破了地方政府籌集資金的制度約束，為地方政府提供了一定可自主支配的財(cái)力，具有某種“準(zhǔn)地方債”的色彩。

地方政府融資平臺(tái)獲得蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟須關(guān)注的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：一是負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于地方融資平臺(tái)債務(wù)中的相當(dāng)部分屬于中短期借款，2012～2013年將進(jìn)入償債高峰期。隨著地方融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模不斷增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，最終可能導(dǎo)致政府無(wú)力提供基本公共產(chǎn)品以及政府財(cái)政責(zé)任的大規(guī)模違約。二是導(dǎo)致銀行信用風(fēng)險(xiǎn)上升。就治理結(jié)構(gòu)而言，銀行貸款給政府性的地方投融資平臺(tái)，內(nèi)生蘊(yùn)含著潛在的信用風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方政府因強(qiáng)烈的發(fā)展性資金需求，轉(zhuǎn)而通過(guò)組建地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)融資。這些融資平臺(tái)公司或多或少地承擔(dān)了公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，其營(yíng)利性相對(duì)較差，資金直接回報(bào)率低，投資回收期過(guò)于漫長(zhǎng)。因此，這種銀行信貸模式從初始就孕育了誘發(fā)不良貸款和金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生制度條件。三是存在著較強(qiáng)的商業(yè)銀行體系向公共財(cái)政系統(tǒng)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)的潛在可能。在片面的發(fā)展主義主導(dǎo)下，各級(jí)地方政府背負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大壓力和“政績(jī)包袱”。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，這種壓力更加明顯，構(gòu)成了上述風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的體制性前提。四是加大了今后實(shí)施反周期宏觀經(jīng)濟(jì)政策的難度。如果擴(kuò)張性財(cái)政政策未能取得預(yù)期效果，則今后繼續(xù)保持較大力度的持續(xù)性財(cái)政擴(kuò)張，將可能面臨逐漸觸及“債務(wù)天花板”的內(nèi)在壓力。在財(cái)政政策作用空間接近極限的狀況下，如果經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃未能產(chǎn)生預(yù)期效果，政府財(cái)政體系將面臨進(jìn)退維谷的尷尬局面。

當(dāng)前地方融資平臺(tái)管理面臨的主要挑戰(zhàn)

單純強(qiáng)調(diào)融資平臺(tái)公司的自身因素以及政府的財(cái)政責(zé)任，忽視金融體系內(nèi)部控制疏漏所引致的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，融資平臺(tái)為地方政府提供了重要的籌資渠道，但不容否認(rèn)的是，在“保增長(zhǎng)”背景下，部分地方政府為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，盲目追求大規(guī)?；?xiàng)目，各類(lèi)政府融資平臺(tái)“遍地開(kāi)花”。隨著融資規(guī)模的快速膨脹，銀行信貸資金集中注入各級(jí)融資平臺(tái)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速攀升。

當(dāng)前融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了融資平臺(tái)自身的因素，還包括金融體系內(nèi)部控制不健全的內(nèi)生因素。我國(guó)當(dāng)前金融體系的運(yùn)行特點(diǎn)，決定了商業(yè)銀行成為地方融資平臺(tái)公司的主要資金供給者。從監(jiān)管體制的角度看，我國(guó)的銀行監(jiān)管體系名義上一直將風(fēng)險(xiǎn)控制置于首位。在這種監(jiān)管模式下，大多數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨較大的資金壓力，依托政府信用的地方財(cái)政，包括其直接擔(dān)保或隱性擔(dān)保的政府融資平臺(tái)公司，成為近乎唯一可以信賴(lài)的授信對(duì)象。當(dāng)年，地方政府融資平臺(tái)之所以能夠獲得大量的銀行信貸資金，主要源自于銀行過(guò)度依賴(lài)貸款收入，使銀行信貸規(guī)模迅速擴(kuò)大，銀行的監(jiān)管導(dǎo)向則使信貸資金優(yōu)先流向融資平臺(tái)公司。如果說(shuō)當(dāng)初特殊的宏觀形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)政策，是加劇地方政府“投資饑渴癥”的誘因，商業(yè)銀行針對(duì)融資平臺(tái)過(guò)于寬松的信貸政策，也是導(dǎo)致各地融資平臺(tái)得以大規(guī)模舉債的重要推手。

政企不分與宏觀經(jīng)濟(jì)政策的非理性頻繁變化。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在城市建設(shè)發(fā)展和公共事業(yè)管理中，存在著較強(qiáng)的制度路徑依賴(lài)。一些地方的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，仍處于政府“單兵推進(jìn)”為主的非市場(chǎng)化運(yùn)作狀態(tài)。地方政府盡管成立了企業(yè)性質(zhì)的投融資平臺(tái)，但并沒(méi)有真正遵循“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)收益”的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。由于缺乏明確的城市資源經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)的收益得不到保證，到期債務(wù)往往只能依靠展期或由政府財(cái)政來(lái)償還。投融資平臺(tái)缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作，是影響政府投融資體系充分發(fā)揮作用的重要方面。從長(zhǎng)期的貨幣信貸總量來(lái)看，未來(lái)貨幣信貸的增速有可能要低一些?！笆濉逼陂g，將更注重結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有可能更趨理性，對(duì)信貸需求或許也會(huì)漸趨穩(wěn)健，貨幣流動(dòng)性的降低趨勢(shì)或許會(huì)更為明顯。這制約了融資平臺(tái)公司到期債務(wù)的展期空間，直接還款壓力進(jìn)一步加大。

政策變動(dòng)的頻度過(guò)高，影響了各相關(guān)主體形成穩(wěn)定的預(yù)期。地方政府組建融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的融資，可謂由來(lái)已久，但其成為眾矢之則是啟動(dòng)反危機(jī)刺激性政策以來(lái)的事情。2009年3月，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。2010年3月6日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、央行的高層管理者卻就地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題做出強(qiáng)烈的批評(píng)性回應(yīng)。之后，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部就加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理提出了清理規(guī)范等具體措施。在短短一年期間內(nèi)，政策總體導(dǎo)向呈現(xiàn)出近乎逆轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重扭曲了各相關(guān)決策主體的理性預(yù)期。

各種政策出臺(tái)時(shí)，不同部門(mén)站在本部門(mén)的立場(chǎng)上提出解決思路與實(shí)施方案，有時(shí)甚至彼此矛盾。這導(dǎo)致政府財(cái)政部門(mén)面對(duì)融資平臺(tái)公司管理，在問(wèn)題出現(xiàn)的早期往往無(wú)所適從，從而容易錯(cuò)過(guò)防范金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的最佳時(shí)機(jī)。

完善融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策建議

正確劃分政府與市場(chǎng)的責(zé)任，厘清金融管理責(zé)任與政府財(cái)政責(zé)任。為保證融資平臺(tái)公司的可持續(xù)發(fā)展，首要任務(wù)就是明確界定政府職責(zé)，充分發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管的作用，防止金融機(jī)構(gòu)在利益導(dǎo)向下，將經(jīng)營(yíng)性金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政策性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)將市場(chǎng)承擔(dān)的責(zé)任從政府責(zé)任中剝離，厘清金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力責(zé)任與政府財(cái)政責(zé)任的分野。目前，融資平臺(tái)在融資過(guò)程中，出現(xiàn)的金融系統(tǒng)監(jiān)管缺位造成的大量不良債務(wù)，理應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)主要責(zé)任，而不應(yīng)盲目地單純強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政責(zé)任。

完善政府投融資預(yù)算管理，推進(jìn)多元復(fù)合預(yù)算體系的構(gòu)建。就設(shè)立政府投融資預(yù)算的本意而言，應(yīng)該屬于多元復(fù)合預(yù)算體系（即復(fù)式預(yù)算）中的資本預(yù)算，用來(lái)反映政府性投融資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)、來(lái)源與運(yùn)用、收益及增值等問(wèn)題。但是，現(xiàn)行預(yù)算體系中是不包含政府投融資預(yù)算的。日前向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案（草案）》（二次審議稿）中，針對(duì)地方政府舉債問(wèn)題再次重申，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。從這個(gè)意義上講，當(dāng)前的地方政府財(cái)政投融資預(yù)算仍舊是缺乏必要的法律依據(jù)的。因此，從政府投融資預(yù)算管理的規(guī)則穩(wěn)定性和橫向可比性出發(fā)，需要結(jié)合預(yù)算法的修訂工作，進(jìn)一步明確政府投融資預(yù)算的法律地位、編制原則、操作方案等具體操作性規(guī)程，從而有效實(shí)現(xiàn)政府投融資預(yù)算控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)計(jì)初衷。

拓寬融資渠道，完善投融資體系。目前，各地融資平臺(tái)大多為債權(quán)融資，使用的方式多為國(guó)內(nèi)銀行貸款。就各種融資方式的成本比較而言，商業(yè)銀行貸款具有融資成本相對(duì)較高且期限往往較短的特點(diǎn)。并且，商業(yè)銀行為了變相突破貸款利率上限的規(guī)定，在信貸增量規(guī)模相對(duì)偏緊的情況下，往往通過(guò)非銀行金融機(jī)構(gòu)間接向融資平臺(tái)放貸，這進(jìn)一步加大了融資平臺(tái)公司的籌資成本。在融資渠道單一、融資成本較高，且整體融資環(huán)境趨緊的情況下，從進(jìn)一步拓寬融資渠道出發(fā)，需要充分運(yùn)用資本市場(chǎng)，引導(dǎo)民間資本，進(jìn)一步降低融資成本。一是可以嘗試引入股權(quán)投資基金、BOT、PPP等新型融資方式；二是在條件成熟的地區(qū)，可以考慮擇機(jī)組建地方政策性銀行，通過(guò)規(guī)范化的政策性銀行管理方式，逐步取代非規(guī)范化的融資平臺(tái)公司運(yùn)作模式。

（作者分別為南開(kāi)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，南開(kāi)大學(xué)博士研究生；本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“市場(chǎng)化進(jìn)程中的公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制：理念轉(zhuǎn)變、政策診斷與制度安排”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：NKZXZD1102）