許世衛(wèi)

在認(rèn)真研究了歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼制度后，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，發(fā)達(dá)國(guó)家在以下幾個(gè)方面的某些做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：

一、我國(guó)亟待建立“菜籃子”產(chǎn)品補(bǔ)貼制度

美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家均對(duì)果蔬等“菜籃子”產(chǎn)品滯銷給予一定的支持和保護(hù)，不過支持方式不一，保護(hù)手段各異。日本政策干預(yù)側(cè)重于蔬菜產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，美國(guó)政策干預(yù)的著力點(diǎn)側(cè)重于加強(qiáng)行業(yè)自律，歐盟的政策干預(yù)則側(cè)重于補(bǔ)償不上市產(chǎn)品并降低農(nóng)民收入損失風(fēng)險(xiǎn)。2001年我國(guó)入世后，初步建立和完善了符合世貿(mào)組織規(guī)則的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，良種補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”從無(wú)到有，補(bǔ)貼方式不斷完善，補(bǔ)貼范圍和規(guī)模逐年加大，但是由于果蔬等“菜籃子”產(chǎn)品并不在保護(hù)范圍之內(nèi)，加之我國(guó)目前補(bǔ)貼多限于糧食類，側(cè)重于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致果蔬等產(chǎn)品一旦發(fā)生滯銷時(shí)往往出現(xiàn)政府監(jiān)管不到位、錯(cuò)位等情況。由于政策缺失，近些年我國(guó)“菜籃子”產(chǎn)品滯銷賣難情況時(shí)有發(fā)生，給菜農(nóng)造成巨大損失，因此應(yīng)借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，加快推進(jìn)“菜籃子”產(chǎn)品補(bǔ)貼制度的建立。

二、美日歐果蔬“菜籃子”產(chǎn)品補(bǔ)貼政策的啟示

在此問題上，美日歐等國(guó)的做法至少給我們幾點(diǎn)啟示：一是干預(yù)要有針對(duì)性，要對(duì)所有發(fā)生滯銷的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)那些對(duì)國(guó)民生活影響重大的主要產(chǎn)品、主要生產(chǎn)者和主要產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)支持和保護(hù)。如日本根據(jù)蔬菜的市場(chǎng)消費(fèi)量將其分為大宗蔬菜、常見蔬菜和重要蔬菜，并提供不同保護(hù)；美國(guó)的“果蔬和特色農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)命令”對(duì)35種主要產(chǎn)品進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)控；歐盟的果蔬產(chǎn)品不上市補(bǔ)償機(jī)制涵蓋16種主要產(chǎn)品。二是應(yīng)注重加強(qiáng)專業(yè)合作社的作用。專業(yè)合作組織在歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策貫徹實(shí)施過程中，特別是在解決“菜籃子”產(chǎn)品滯銷賣難危機(jī)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。日本的《蔬菜生產(chǎn)上市穩(wěn)定法》要求蔬菜種植戶每年向農(nóng)協(xié)提交種植計(jì)劃，農(nóng)協(xié)可代表農(nóng)戶與有關(guān)方面簽訂供貨合同，在合同履行過程中代表農(nóng)戶與訂貨方進(jìn)行協(xié)調(diào)。美國(guó)法律要求基于行業(yè)協(xié)會(huì)的申請(qǐng)美國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)才可以發(fā)布水果、蔬菜和特色農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)命令，由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行市場(chǎng)命令。歐盟明確指出生產(chǎn)者組織是其整個(gè)果蔬產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼制度的核心，鼓勵(lì)果蔬產(chǎn)品經(jīng)由其生產(chǎn)者組織上市，以提高市場(chǎng)集中度和組織化程度；同時(shí)歐盟只對(duì)經(jīng)由生產(chǎn)者組織執(zhí)行的項(xiàng)目提供補(bǔ)貼，也就是說不經(jīng)過生產(chǎn)者組織上市的果蔬產(chǎn)品是無(wú)法享受歐盟補(bǔ)貼的。三是重視通過調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求，而不是直接的價(jià)格干預(yù)措施來(lái)使價(jià)格處于適度合理的范圍，避免對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者造成嚴(yán)重的不利影響。美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品滯銷時(shí)并不采取直接的價(jià)格干預(yù)措施，而是通過控制產(chǎn)品上市的數(shù)量和節(jié)奏等方式來(lái)干預(yù)和調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求，如美國(guó)對(duì)上市農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行數(shù)量限制，歐盟和日本對(duì)不上市農(nóng)產(chǎn)品提供相應(yīng)補(bǔ)償。四是通過靈活多樣的補(bǔ)貼方式和市場(chǎng)干預(yù)手段來(lái)盡可能地幫助農(nóng)民化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或預(yù)防和管理危機(jī)。比如，美國(guó)和歐盟均對(duì)農(nóng)產(chǎn)品作物保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼，歐美日均有關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品滯銷的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防或危機(jī)管理手段，更是結(jié)合果蔬等鮮活農(nóng)產(chǎn)品的特點(diǎn)制定了農(nóng)產(chǎn)品有序上市或不上市的補(bǔ)償機(jī)制或數(shù)量控制等管理辦法。五是由各級(jí)政府和生產(chǎn)者共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和損失。美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼措施法治化，透明度高，且由各級(jí)政府和生產(chǎn)者共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和損失，這種做法減少了對(duì)尋租行為的激勵(lì)，避免補(bǔ)貼導(dǎo)致供給過多。

三、我國(guó)建立“菜籃子”補(bǔ)貼制度的政策建議

我國(guó)市場(chǎng)波動(dòng)的性質(zhì)和根源與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不一樣，對(duì)策需要有區(qū)別。政策目標(biāo)宜定位于防止或緩解價(jià)格劇烈波動(dòng)對(duì)農(nóng)民收入的影響，避免其生產(chǎn)積極性受到挫折而使長(zhǎng)期供給出現(xiàn)問題；在手段上應(yīng)以完善生產(chǎn)和市場(chǎng)組織、提高流通效率為主，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的雙贏；在實(shí)施上需要注意政策執(zhí)行成本，采取循序漸進(jìn)的做法，從部分品種和地區(qū)入手，在取得經(jīng)驗(yàn)后逐步擴(kuò)大，并形成相應(yīng)的法律法規(guī)。

中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，自然因素引起的供給波動(dòng)通常為地區(qū)性的。對(duì)于各地廣泛生產(chǎn)的大宗果蔬，地區(qū)性波動(dòng)并不可怕，若有良好的市場(chǎng)信息和基礎(chǔ)設(shè)施，價(jià)格波動(dòng)通?？梢栽谳^短時(shí)間內(nèi)消除，需要解決的主要問題是如何保障此類地區(qū)生產(chǎn)者的收入。從近年的情況看，問題突出的是特定地區(qū)生產(chǎn)供應(yīng)全國(guó)市場(chǎng)的小宗果蔬（蒜、姜等），此類蔬菜供給和營(yíng)銷容易受到地區(qū)性因素（災(zāi)害、當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)行為、投機(jī)資金干擾、國(guó)際需求）的影響而大幅波動(dòng)。

短期措施：針對(duì)主要產(chǎn)區(qū)、重要品種和重點(diǎn)農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)控，以穩(wěn)定供給和農(nóng)戶收入為主要目標(biāo)；鼓勵(lì)主銷區(qū)地方政府采取穩(wěn)定市場(chǎng)的措施，主要是儲(chǔ)備調(diào)節(jié)（包括補(bǔ)貼加工過剩產(chǎn)品）和降低流通成本（擴(kuò)大社區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、完善地方市場(chǎng)信息、打擊欺行霸市）；中央政府在改善市場(chǎng)信息和流通設(shè)施方面應(yīng)承擔(dān)更大職責(zé)。穩(wěn)定基金啟動(dòng)宜由財(cái)政支付，以后逐步建立分擔(dān)機(jī)制。

長(zhǎng)期措施：推進(jìn)果蔬生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化和組織化程度，使調(diào)控政策實(shí)施有可靠的支點(diǎn)。這還涉及到針對(duì)農(nóng)民的人力資本投資、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變、政策調(diào)控的法治化等。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所）