馬英杰　于曉華

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

?

美國(guó)《墨西哥灣恢復(fù)法》特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)的啟示

馬英杰于曉華

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

2010年4月，墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺(tái)發(fā)生爆炸事故，造成大量原油泄漏，嚴(yán)重地?fù)p害了墨西哥灣區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。為了緩解危機(jī)，恢復(fù)墨西哥灣的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《墨西哥灣區(qū)域自然資源和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)、旅游發(fā)展和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)法》(《墨西哥灣恢復(fù)法》)。本文旨在通過介紹《墨西哥灣恢復(fù)法》中設(shè)立的墨西哥灣地區(qū)恢復(fù)信托基金制度、墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)制度、墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)公眾參與制度，以及配套的法律法規(guī)，提出了完善中國(guó)區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)復(fù)法律制度的建議。建議在我國(guó)建立區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專用資金制度、成立專門的區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)管理機(jī)關(guān)、完善區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)公眾參與制度。建議優(yōu)先以渤海灣為試點(diǎn)，推進(jìn)建立渤海區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專門立法。

《墨西哥灣恢復(fù)法》；信托基金；生態(tài)恢復(fù)；法律制度；公眾參與

墨西哥灣區(qū)域具有豐富的自然資源、漁業(yè)資源、旅游資源，其油氣產(chǎn)量占據(jù)了美國(guó)市場(chǎng)的90%，為美國(guó)創(chuàng)造了巨額的財(cái)政稅收。而近十年來，海洋油氣資源不斷開發(fā)，加上2010年4月墨西哥灣溢油事故的發(fā)生，使得墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重受損，墨西哥灣沿岸生態(tài)環(huán)境受到前所未有的考驗(yàn)，依賴于生態(tài)系統(tǒng)之上旅游業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也遭受了極大的創(chuàng)傷。面對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境局勢(shì)，美國(guó)“不得不”積極采取一系列手段恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

事故發(fā)生后3個(gè)月，2010年7月，奧巴馬政府確立了地區(qū)性生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與恢復(fù)的發(fā)展目標(biāo)，制定并實(shí)施綜合了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與恢復(fù)戰(zhàn)略。此戰(zhàn)略以科學(xué)為依據(jù)，并與聯(lián)邦、州、縣、市層面的保護(hù)與恢復(fù)戰(zhàn)略保持一致。[1]2010年10月5日，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布13554號(hào)令：要求建立墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)特別工作組，并規(guī)定了生態(tài)恢復(fù)專項(xiàng)工作組的功能是協(xié)調(diào)相關(guān)行政部門、機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)恢復(fù)行動(dòng)相結(jié)合。[2]在該令生效后，該工作組要在1年內(nèi)提出《墨西哥灣區(qū)域生態(tài)恢復(fù)戰(zhàn)略》，確定生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)議程，明確生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)，且在該行政命令中，聯(lián)邦政府特別關(guān)注創(chuàng)新性的、大規(guī)模的綜合恢復(fù)項(xiàng)目。

2011年10月，國(guó)家委員會(huì)提交的關(guān)于英國(guó)石油公司(BP)“深水地平線”鉆井平臺(tái)溢油事故的報(bào)告中指出：修復(fù)整個(gè)墨西哥灣需要花費(fèi)150億-200億美元，也就是每年最少需要500百萬美元，持續(xù)30年。[3]可想而知，墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)任務(wù)的嚴(yán)峻性。因此，第112次國(guó)會(huì)第一次會(huì)議，眾議院提出了《墨西哥灣沿岸區(qū)域自然資源和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)、旅游發(fā)展和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)法案》(《墨西哥灣恢復(fù)法》)，強(qiáng)烈建議總統(tǒng)參照《聯(lián)邦水污染控制法》第1251條關(guān)于相關(guān)項(xiàng)目和研究要符合恢復(fù)和保持國(guó)家水體化學(xué)、物理和生物的完整性要求的規(guī)定，督促國(guó)會(huì)通過法律，將獲得的罰款直接用到因溢油事故受損的區(qū)域，長(zhǎng)期恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域。

由此，歷經(jīng)立法者和墨西哥灣區(qū)域議員、環(huán)保專家等長(zhǎng)達(dá)兩年的積極推動(dòng)，2012年6月29日國(guó)會(huì)終于通過《墨西哥灣恢復(fù)法》，7月6日奧巴馬總統(tǒng)簽署該法案，旨在花大錢、出大力恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域的生態(tài)環(huán)境并促進(jìn)依附于生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、《墨西哥灣恢復(fù)法》的基本內(nèi)容及特色制度

《墨西哥灣恢復(fù)法》主要內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：一是建立墨西哥灣恢復(fù)信托基金。二是修改《聯(lián)邦水污染控制法》第311條，明確“墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)”的地位。三是：建立墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)科學(xué)觀測(cè)項(xiàng)目和卓越研究中心項(xiàng)目。本文將著重介紹前兩項(xiàng)內(nèi)容。

(一)墨西哥灣地區(qū)恢復(fù)信托基金

作為《墨西哥灣恢復(fù)法》中最為重要、最為特色的內(nèi)容，墨西哥灣恢復(fù)信托基金是美國(guó)財(cái)政部根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》的規(guī)定，將依據(jù)《清潔水法》對(duì)2010年墨西哥灣溢油事故相關(guān)責(zé)任方科以罰款的80%建立獨(dú)立的信托基金。該信托基金建立最重要目的就是為墨西哥灣受損的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工程、項(xiàng)目、活動(dòng)提供資金保障，通過法律規(guī)制確保該信托基金能夠直接作用于墨西哥灣區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)及依附于生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。這既體現(xiàn)了“污染者負(fù)擔(dān)”的環(huán)境法基本原則，更彰顯出政府在環(huán)境污染恢復(fù)治理的重要角色。據(jù)相關(guān)學(xué)者分析：若沒有該部法律，依據(jù)《清潔水法》獲得的罰金將直接交由美國(guó)財(cái)政部分配，而基于《墨西哥灣恢復(fù)法》，約有40-168億美元直接用于沿岸各州的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，[4]為因溢油事故而遭受生態(tài)損害的沿岸各州的生態(tài)恢復(fù)活動(dòng)提供了資金保障。《墨西哥灣恢復(fù)法》嚴(yán)格規(guī)定了基金的分配方案、分配比例(分配圖示見下)，墨西墨西哥灣生態(tài)恢復(fù)信托基金(不含帶利息及投資收益)將分成5部分進(jìn)行分配：

(1)直接分配部分，35%的資金分配給阿拉巴馬州、密西西比河、德克薩斯州、路易斯安那州的20個(gè)區(qū)以及23個(gè)弗羅里達(dá)州的市進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)恢復(fù)活動(dòng)，基本上各州都能獲得信托基金的7%；

(2)30%的資金用于由墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)制定的綜合規(guī)劃；

(3)30%的資金用于因溢油事故對(duì)墨西哥灣沿岸5州造成的影響的生態(tài)恢復(fù)，依據(jù)溢油影響分配公式分配給沿岸5州，該公式依據(jù)人口、油污污染的海岸距離、鉆井平臺(tái)的距離確定。各州使用該資金進(jìn)行的活動(dòng)必須按照法案支出要求進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)活動(dòng)且獲得委員會(huì)的支持且與委員會(huì)《綜合計(jì)劃》目標(biāo)一致；

(4)2.5%的資金用于國(guó)家海洋大氣局的生態(tài)恢復(fù)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目，主要進(jìn)行科學(xué)觀察監(jiān)測(cè)項(xiàng)目；

(5)2.5%的資金用于建立卓越研究中心基金項(xiàng)目，由財(cái)政部負(fù)責(zé)，建立的卓越研究中心將集中研究海洋科學(xué)、技術(shù)以及監(jiān)測(cè)領(lǐng)域。

此外，信托資金投資獲得的利潤(rùn)也要存入到基金之中，基于信托資金獲得的利息和投資利潤(rùn)可以進(jìn)行以下分配：25%用到美國(guó)國(guó)家海洋大氣局恢復(fù)法案的科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目；25%用到卓越研究基金項(xiàng)目；50%用到綜合性的墨西哥生態(tài)恢復(fù)活動(dòng)之中。

《墨西哥灣恢復(fù)法》嚴(yán)格規(guī)定了墨西哥灣恢復(fù)信托基金的資金用于恢復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，包括：恢復(fù)和保護(hù)墨西哥灣沿岸地區(qū)的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)、海洋和野生動(dòng)物棲息地，海灘和沿海濕地；減輕對(duì)魚類、野生動(dòng)物和天然資源的損害；聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的海洋、沿岸的綜合保護(hù)管理計(jì)劃，包括漁業(yè)監(jiān)測(cè)；有利于經(jīng)濟(jì)或生態(tài)資源的基礎(chǔ)設(shè)施，包括港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

(二)墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)

為了給墨西哥灣沿岸區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)提供立法指引，《墨西哥灣恢復(fù)法》對(duì)《聯(lián)邦水污染控制法》第311條進(jìn)行了修改，修改后的法律界定了“墨西哥灣沿岸區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)”的范圍；并規(guī)定恢復(fù)活動(dòng)要符合“適格性”，并通過開展建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行恢復(fù)活動(dòng)；使用基金資金用于恢復(fù)墨西哥灣沿岸區(qū)域，其中墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)發(fā)揮著不可替代的作用。

2012年7月，根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》建立了墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)。成員由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、總統(tǒng)行政辦公室等6個(gè)官員、5位來自于墨西哥海灣沿岸州的高級(jí)官員(內(nèi)閣級(jí)別)組成，奧巴馬總統(tǒng)任命商務(wù)部長(zhǎng)作為委員會(huì)的主席。該委員會(huì)負(fù)責(zé)制定綜合而有效的墨西哥灣沿岸生態(tài)恢復(fù)戰(zhàn)略，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)和實(shí)施，以恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域環(huán)境友好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體。[5]依據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》的授權(quán)，墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)將會(huì)監(jiān)督60%的生態(tài)恢復(fù)資金的使用，因此委員會(huì)的作用在墨西哥灣生態(tài)恢復(fù)基金的建設(shè)中具有舉足輕重的地位。

依據(jù)法案，墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)的責(zé)任是：

(1)公布綜合計(jì)劃并實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目和活動(dòng)，以恢復(fù)和保護(hù)墨西哥灣區(qū)的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)、海洋、野生動(dòng)物棲息地、海難、海岸濕地和經(jīng)濟(jì)；

(2)每五年更新一次綜合計(jì)劃；

(3)協(xié)調(diào)墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和保護(hù)問題及相關(guān)研究的政策、戰(zhàn)略、計(jì)劃、活動(dòng)等；

附表1

(4)準(zhǔn)備一份綜合墨西哥灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)支持墨西哥灣沿岸州重建項(xiàng)目預(yù)算要求的完整的財(cái)政計(jì)劃和建議。要求墨西哥灣恢復(fù)信托基金的60%必須分配給墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)以執(zhí)行相關(guān)計(jì)劃；

(5)要求該委員會(huì)建立漁業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)捐贈(zèng)制度，以支持該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、魚類、魚類棲息地以及娛樂、貿(mào)易和相關(guān)工業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，該捐贈(zèng)制度由國(guó)家海洋和大氣管理局管理。

此外，《墨西哥灣恢復(fù)法》賦予了委員會(huì)較強(qiáng)的監(jiān)督權(quán)：監(jiān)督各州的資金預(yù)算應(yīng)與綜合計(jì)劃目標(biāo)相一致且經(jīng)委員會(huì)的批準(zhǔn)，委員會(huì)監(jiān)督各州的資金執(zhí)行情況符合聯(lián)邦、州及長(zhǎng)期的恢復(fù)發(fā)展計(jì)劃。

(三)墨西哥灣生態(tài)恢復(fù)公眾參與制度

《墨西哥灣恢復(fù)法》對(duì)公眾參與制度做了較為實(shí)際的規(guī)定，以確保公眾切實(shí)的參與到墨西哥灣區(qū)域生態(tài)恢復(fù)之中?！赌鞲鐬郴謴?fù)法》規(guī)定了公眾參與到墨西哥灣恢復(fù)信托基金的分配之中，第1603(t)(B)(E)第3項(xiàng)規(guī)定，沿岸各州、沿岸行政區(qū)以及法律規(guī)定的組織和實(shí)體從信托基金獲得資金必須滿足以下條件：沿岸州或沿岸行政區(qū)的項(xiàng)目或計(jì)劃是基于個(gè)人、企業(yè)和其他非營(yíng)利組織的廣泛參與而制定的，且該項(xiàng)目或計(jì)劃的最終決定必須以公眾有效參與為基礎(chǔ)。第1603(t)(B)(I)項(xiàng)規(guī)定：沿岸各州按照適格的程序進(jìn)行公眾咨詢，咨詢對(duì)象包括一個(gè)或多個(gè)已經(jīng)成立的專門工作組或其他實(shí)體，針對(duì)已經(jīng)提交的、以保護(hù)自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)、海洋野生動(dòng)物棲息地、海灘、沿岸濕地以及發(fā)展墨西哥灣沿岸經(jīng)濟(jì)為目的項(xiàng)目或者計(jì)劃征求意見。

《墨西哥灣恢復(fù)法》規(guī)定墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)必須遵循“公眾透明度”的原則，委員會(huì)的重大生態(tài)恢復(fù)活動(dòng)和決議以及其制定的《綜合計(jì)劃》，在最終決定前都必須通過電子平臺(tái)告知公眾。委員會(huì)在其官方網(wǎng)站中提供了專門版塊允許公眾評(píng)論、提供建議，公眾通過廣泛參與提出對(duì)墨西哥灣沿岸生態(tài)恢復(fù)的意見，以此保障委員會(huì)在生態(tài)恢復(fù)計(jì)劃決策中持續(xù)的發(fā)揮公眾參與的作用。

二、主要配套法規(guī)及其他規(guī)范性文件

2013年7月，墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)發(fā)布了《綜合規(guī)劃》(試行)，該規(guī)劃是結(jié)合了專項(xiàng)工作組、沿岸各州、聯(lián)邦規(guī)劃而提出的綜合方案。規(guī)劃追求的的目標(biāo)是恢復(fù)和保護(hù)墨西哥灣沿岸區(qū)域自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)、海洋和野生動(dòng)物棲息地、海灘、堰洲島、沙丘、沿岸濕地以及墨西哥灣沿岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[7]《綜合規(guī)劃》(試行)制定了墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)項(xiàng)目申請(qǐng)程序、評(píng)估程序及生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工程技術(shù)導(dǎo)則等，為墨西哥灣區(qū)域沿岸各州的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)指引了方向、提供了指南。

財(cái)政部是墨西哥灣恢復(fù)信托基金的主管機(jī)關(guān)，作為管理者、監(jiān)督者需要制定一套標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性的程序、規(guī)則以規(guī)范該信托基金，并管理卓越研究中心與其相關(guān)的基金項(xiàng)目。2014年10月14日財(cái)政部發(fā)布了《最終規(guī)則》(試行)以及單獨(dú)適用路易斯安那地區(qū)的《最終規(guī)則》?！蹲罱K規(guī)則》(試行)制定了一套關(guān)于基金分配、使用、審計(jì)、監(jiān)督等方面的程序性規(guī)范。財(cái)政部對(duì)基金的存入和花費(fèi)額度問題需與內(nèi)政部和商務(wù)部進(jìn)行磋商；對(duì)生態(tài)恢復(fù)信托資金的使用和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，如果墨西哥灣沿岸各州、弗羅里達(dá)州的城市、或者路易斯安娜州區(qū)的受方?jīng)]有按照法案授權(quán)的方式或目的(基金收受方還要遵循管理和預(yù)算辦公室的指導(dǎo))使用了收受的基金，財(cái)政部監(jiān)察部門可以要求收受方按照聯(lián)邦分配的數(shù)額如數(shù)返還，如果出現(xiàn)了重大違反的情況，財(cái)政部有權(quán)根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》決定撤回授予資金。

2015年1月，財(cái)政部發(fā)布文件《財(cái)政資助的標(biāo)準(zhǔn)、條件及具體項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、條件》，按照《墨西哥灣恢復(fù)法》的要求，細(xì)化了財(cái)政資助及項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、條件，還規(guī)定依據(jù)直接分配部分以及卓越研究中心資金授予的標(biāo)準(zhǔn)和條件。

美國(guó)國(guó)家和海洋大氣局根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》1604條的授權(quán)，2014年10月出臺(tái)了《恢復(fù)法案科學(xué)項(xiàng)目——墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)、觀察、監(jiān)測(cè)和技術(shù)》，目的是通過科學(xué)研究、觀察和監(jiān)測(cè)技術(shù)等，及時(shí)掌握墨西哥灣區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，規(guī)定了10項(xiàng)優(yōu)先研究項(xiàng)目，為保護(hù)和恢復(fù)墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)資源、海洋野生動(dòng)物棲息地等提供科學(xué)依據(jù)。

三、《墨西哥灣恢復(fù)法》評(píng)析

在墨西哥灣溢油事故發(fā)生后，國(guó)會(huì)以積極的態(tài)度、高壓態(tài)勢(shì)通過《墨西哥灣恢復(fù)法》，建立了基金、成立專門的監(jiān)督運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)、制定了分配方案等等，形成一套海洋污染事故后受損區(qū)域恢復(fù)資金保障制度。但是，從對(duì)受損海洋區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)而言，該法案并不是盡善盡美的。在篇幅上，《墨西哥灣恢復(fù)法》僅僅是美國(guó)第112屆國(guó)會(huì)第二次會(huì)議上為完善美國(guó)的交通法律體系通過的“21世紀(jì)法案”中的一小部分，《墨西哥灣恢復(fù)法》作為第一章第六分章，僅僅占據(jù)600多頁(yè)中的20頁(yè)，(1601條-1608條僅僅八條內(nèi)容)。在內(nèi)容上，缺少對(duì)環(huán)境恢復(fù)的責(zé)任主體的確定，相關(guān)的生態(tài)恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)恢復(fù)追求的目標(biāo)等，即便是為了追求墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，也不能算是關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的專門法律，并不能從實(shí)質(zhì)上改變因溢油事故造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞的法律體系。正如Jacqueline L.Weaver所述：即便針對(duì)此次美國(guó)史上最嚴(yán)重的溢油事故，國(guó)會(huì)也并沒出臺(tái)一條有關(guān)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的法律。[8]由此也體現(xiàn)出《墨西哥灣恢復(fù)法》的出臺(tái)或許僅僅能算是美國(guó)政府迫于“壓力”，為海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工程、項(xiàng)目在資金保障上提供法律“后臺(tái)”。

但是，美國(guó)作為在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)上起步較早、經(jīng)驗(yàn)較多的發(fā)達(dá)國(guó)家，在生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)上形成的法律制度、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)在《墨西哥灣恢復(fù)法》中也得以體現(xiàn)，如資金保障體系、專門管理機(jī)關(guān)、公眾參與制度等都是值得我國(guó)借鑒、反思的。在我國(guó)，并沒有專門的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)法律，更不用說系統(tǒng)的海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)法律體系。而美國(guó)，1980年頒布《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(也稱“超級(jí)基金法”)，建立起政府層面的“棕色地塊”治理恢復(fù)基金，在責(zé)任主體不明確或無力承擔(dān)清除污染、恢復(fù)土地費(fèi)用時(shí)，超級(jí)基金就啟動(dòng)進(jìn)行恢復(fù)，同時(shí)確立了污染者的嚴(yán)格責(zé)任，環(huán)境保護(hù)署可向任一相關(guān)責(zé)任主體追索修復(fù)費(fèi)用[9]。1972年頒布《清潔水法》、2000年頒布《河口和清潔水法》都涉及海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，從20世紀(jì)90年前以單個(gè)項(xiàng)目形式進(jìn)行海洋生態(tài)恢復(fù)，轉(zhuǎn)變至90年代后特定物種或單個(gè)生態(tài)系統(tǒng)或小尺度生態(tài)恢復(fù)工程漸向大工程的生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目。2012年《墨西哥灣恢復(fù)法》作為嚴(yán)重海洋污染事故之后，對(duì)受損海洋的恢復(fù)，建立了專項(xiàng)基金、專門生態(tài)恢復(fù)管理機(jī)關(guān)、完善的公眾參與制度、規(guī)定了嚴(yán)格生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。

四、美國(guó)《墨西哥灣恢復(fù)法》對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)的啟示

2010年7月，大連中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)有限公司輸油管道爆炸，引發(fā)大量原油泄漏；2011年6月我國(guó)渤海灣蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故，都對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了惡劣的影響。雖然我國(guó)有相對(duì)完善的海洋污染事故生態(tài)損害賠償?shù)姆梢?guī)定，但是其主要是規(guī)定民事方面的賠償，并沒有相關(guān)生態(tài)恢復(fù)的規(guī)定。我國(guó)在污染事故后對(duì)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、政府主導(dǎo)建立的區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)復(fù)資金保障、專門監(jiān)督管理、海洋生態(tài)恢復(fù)公眾參與制度等方面都缺少相應(yīng)的法律規(guī)制制度，而在這方面，美國(guó)《墨西哥灣恢復(fù)法》為我們提供了較好的借鑒。

(一)建立區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專用資金法律制度

近幾年，我國(guó)建立了多項(xiàng)相關(guān)環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金，如中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、水污染防治專項(xiàng)資金、大氣污染防治專項(xiàng)資金、海島保護(hù)專項(xiàng)資金，省級(jí)的還有海洋與漁業(yè)專項(xiàng)資金等。然而，在眾多的專項(xiàng)資金中并沒有政府層級(jí)的海洋污染后生態(tài)恢復(fù)專項(xiàng)資金，目前，僅有兩家責(zé)任企業(yè)建立了公益性質(zhì)的海洋生態(tài)專項(xiàng)基金：針對(duì)2011年“蓬萊溢油事故”，中海油于2012年出資5億建立的中海油海洋生態(tài)基金及2015年6月，中石油針對(duì)2010年大連溢油事故建立的2億元的中石油海洋生態(tài)專項(xiàng)基金?？梢姡壳拔覈?guó)缺少政府層級(jí)海洋污染后生態(tài)恢復(fù)專項(xiàng)資金的支持，使得受污染海洋區(qū)域的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)項(xiàng)目、工程就會(huì)陷入“遲緩”的窘境。2011年的渤海灣蓬萊19-3溢油事故中，多位海洋法學(xué)家和監(jiān)測(cè)專家就強(qiáng)調(diào)溢油事故發(fā)生的4個(gè)月內(nèi)，海洋生態(tài)修復(fù)工作及其繁重，用于生態(tài)恢復(fù)的資金嚴(yán)重不足。

考量在財(cái)政部?jī)?nèi)建立區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金，將基于海洋污染事故獲得的生態(tài)損害賠償、罰款建立專項(xiàng)基金，用于恢復(fù)區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境。雖然我國(guó)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》中對(duì)于因溢油事故造成的海洋污染的罰款偏低，但是隨著新《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等法律的出臺(tái)，“按日處罰”逐漸成為污染賠償?shù)谋厝悔厔?shì)，近年《海洋環(huán)境保護(hù)法》將迎來新修改，違法成本的提高也就為筆者所述建立海洋生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)基金的資金來源提供了無限可能。且建立區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)專用基金，構(gòu)建起對(duì)受污染區(qū)域生態(tài)恢復(fù)的專項(xiàng)資金綠色通道，?？顚Ｓ?，專項(xiàng)治理恢復(fù)受污染區(qū)域生境，維持海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

(二)建立專門的區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)管理機(jī)關(guān)

近幾年，隨著海洋相關(guān)問題不斷出現(xiàn)，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、藍(lán)色國(guó)土、一帶一路概念也越來越受到重視，海洋管理就成為重中之重，而全局、綜合的海洋管理制度很難統(tǒng)籌各沿海地區(qū)的特殊性，因此建立區(qū)域海洋管理制度成為最為實(shí)際的選擇。筆者提出的建立專門的區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)管理機(jī)關(guān)——區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)委員會(huì)，正是考慮該實(shí)際性而提出的。建立的委員會(huì)級(jí)別應(yīng)在部級(jí)以上，以規(guī)制海洋區(qū)域不同行政區(qū)的權(quán)屬劃分，統(tǒng)籌考慮整體海洋生態(tài)系統(tǒng)，監(jiān)督沿海行政區(qū)進(jìn)行海洋生態(tài)修復(fù)工作。委員會(huì)成員可由各區(qū)域行政長(zhǎng)官、海洋專家、法學(xué)家組成，形成專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)。區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定受污染區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)計(jì)劃、海洋生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)技術(shù)導(dǎo)則及恢復(fù)后項(xiàng)目成效驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等，監(jiān)督生態(tài)恢復(fù)專項(xiàng)資金分配、使用情況，確保專項(xiàng)資金用到區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)上。

(三)完善區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)公眾參與法律制度

《墨西哥灣恢復(fù)法》中明確規(guī)定了公眾參與制度，對(duì)墨西哥灣恢復(fù)信托基金資助的生態(tài)恢復(fù)計(jì)劃和生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目，公眾可以直接參與提出意見。墨西哥灣區(qū)域生態(tài)恢復(fù)委員會(huì)的《綜合規(guī)劃》(草案)中還設(shè)立了專章回復(fù)公眾評(píng)論，在規(guī)劃在出臺(tái)前舉辦了14次公開會(huì)議，2300多名參會(huì)者，并且建立了公眾評(píng)論網(wǎng)站接受公眾評(píng)論，收到了41000條公眾意見，公眾參與在生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中起到了重要的作用。我國(guó)的公眾參與制度相比而言，就顯得“孱弱”許多，雖然《環(huán)境保護(hù)法》作為基本法規(guī)定了公眾參與原則，但并沒有明確公眾參與的范圍，《海洋環(huán)境保護(hù)法》更沒有作出相應(yīng)規(guī)定，在實(shí)踐中的落實(shí)也不盡人意。2015年環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》旨在明確公眾參與的相應(yīng)權(quán)利，為公眾參與提供了法定的依據(jù)，也為筆者期望構(gòu)建的區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)公眾參與制度提供了有力的支撐。區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)從海洋污染事故發(fā)生后的治理、恢復(fù)到后期對(duì)恢復(fù)效果的監(jiān)控等一系列環(huán)節(jié)都需要集思廣益，聽取公眾意見。因此完善區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)公眾參與法律制度，是構(gòu)建、完善我國(guó)海洋污染事故后區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)法律制度的“推力者”、“催化劑”。

(四)建議優(yōu)先以渤海灣為試點(diǎn)，推進(jìn)渤海海洋生態(tài)修復(fù)專門立法

渤海因得天獨(dú)厚的自然因素和戰(zhàn)略地位而“萬眾矚目”，卻也因此過度開發(fā)而致生態(tài)環(huán)境幾乎崩潰，2011年蓬萊溢油事故更是讓渤海灣的生態(tài)環(huán)境承受了巨大壓力。為了保護(hù)和改善渤海灣的生態(tài)環(huán)境狀況，雖然國(guó)家也曾專門制定了一些適用于渤海灣的法規(guī)及規(guī)劃，但還是遭遇了“頭痛醫(yī)頭”、“腳痛醫(yī)腳”的困境，[10](P68-84)更缺少海洋生態(tài)修復(fù)的相關(guān)規(guī)定。如2003年交通部頒布的《渤海海域船舶排污設(shè)備鉛封程序規(guī)定》、2004年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》都是專門解決某項(xiàng)問題，而缺少了綜合性的規(guī)定。再如， 2008年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《渤海環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2008——2020年)》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)海陸一體的污染綜合治理、海洋生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和綜合治理的體制機(jī)制建設(shè)，但也缺少了海洋生態(tài)恢復(fù)細(xì)化性規(guī)定。而緩解渤海灣生態(tài)問題，海洋生態(tài)恢復(fù)卻是不可或缺、至關(guān)重要的，關(guān)乎渤海區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)平衡，關(guān)乎渤海生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

隨著對(duì)渤海灣海洋生態(tài)保護(hù)關(guān)注度的提高，眾多學(xué)者置身于渤海特別法的研究，但是多側(cè)重于管理體制法律制度的研究，對(duì)海洋生態(tài)恢復(fù)的立法建議缺乏明確性、可執(zhí)行性。因此，筆者在考量構(gòu)建《渤海特別法》的大背景下，借鑒美國(guó)《墨西哥灣恢復(fù)法》的內(nèi)容，建議以渤海灣為試點(diǎn)，推進(jìn)構(gòu)建起渤海海洋生態(tài)恢復(fù)專門法：統(tǒng)籌渤海灣經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境發(fā)展，在考慮生態(tài)環(huán)境承載力的前提下制定渤海灣區(qū)域海洋生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)、生態(tài)恢復(fù)評(píng)價(jià)體系、生態(tài)恢復(fù)技術(shù)規(guī)范；[12]嚴(yán)格海洋環(huán)境污染修復(fù)責(zé)任、明確污染者的修復(fù)責(zé)任，在政府主導(dǎo)下，配合開展海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程及項(xiàng)目；創(chuàng)新性地建立渤海區(qū)域海洋生態(tài)恢復(fù)專用資金制度、海洋生態(tài)恢復(fù)專門管理機(jī)關(guān)；完善渤海區(qū)域海洋生態(tài)恢復(fù)公眾參與制度等，促進(jìn)渤海區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)健康可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

研究美國(guó)《墨西哥灣恢復(fù)法》旨在促進(jìn)中國(guó)區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)法律制度的發(fā)展，盡管在我國(guó)海洋污染后的區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)法律制度還處于萌芽狀態(tài)，亟需解決的問題還很多，本文僅是從資金保障法律制度、管理體制、公共參與角度提出些許見解，以求拋磚引玉，讓更多學(xué)者、專家、政府部門及利益相關(guān)者引發(fā)對(duì)海洋污染事故后區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)的思考。除了污染事故造成海洋生態(tài)損失需要修復(fù)外，海岸帶作為人類開發(fā)利用海洋的密集區(qū)，海岸帶開發(fā)活動(dòng)的不斷加劇，自然資源的消耗速度也急劇加快，從而引發(fā)了海洋環(huán)境惡化、紅樹林消失、濱海濕地萎縮、生物多樣性下降等一系列的生態(tài)退化問題，已嚴(yán)重威脅到海岸帶地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)退化已成為當(dāng)前重點(diǎn)關(guān)注的生態(tài)問題之一，海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)研究已成為已經(jīng)成為海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)。更多的學(xué)者會(huì)參與到相關(guān)問題的研究之中,逐漸構(gòu)建起區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)法律制度，維持藍(lán)色海洋的“鮮活”、“健康”體魄。

[1] The White House Council on Environmental Quality, Final Recommendations of Interagency Ocean Policy Task Force, July,19,2010 [2015-02-09].http://www.whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf.

[2] Executive Order 13554 of October 5,2010: Establishing the Gulf Coast Ecosystem Restoration Task Force .Sec3(h).

[3] 112thCongress 1stSession.H.R.3096.Bill.sec.2(4)(A).

[4] New Law on BP Spill Fines Raises Stakes for Gulf States. Westlaw Journal Toxic Torts[N], Thomson Reuters Analysis, August8,2012.

[5] Gulf of Mexico Regional Ecosystem Restoration Strategy, [2015-05-30].http:www.pa.gov/gcertf/pdfs/GulfCoastReport_Full_12-04_5081.pdf.

[6] S1400，Resources and Ecosystem Sustainability, Tourist Opportunities, and Revived Economics of the Gulf Coast States Act.sec.4.

[7] The Path Forward to Restoring the Gulf Coast—Gulf Restoration council Final. Pdf.[2015-06-20].https://www.restorethegulf.gov/.

[8] WEAVER Jacqueline, Offshore Safety in the Wake of The Macondo Disaster: Business as Usual or Sea Change?[J].Houston Journal of International Law,2014,36(147):153-190.

[9] 桑東莉.美國(guó)《超級(jí)基金法》責(zé)任條款的司法博弈[J]，法學(xué)評(píng)論， 2013，(177)：146-152.

[10] 田其云，陽(yáng)露昭，陳書全，梅宏，董躍.我國(guó)海洋生態(tài)恢復(fù)法律制度研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011.

責(zé)任編輯：周延云

The Characteristics of Mexico Gulf Restore Act and Inspirations for Chinese Coastal Ecological Restoration

Ma YingjieYu Xiaohua

(School of Law and Political Sciences, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In order to mitigate the environmental impact of the Deepwater Horizon oil spill in 2010, and recover the eco-system and natural resources of the Gulf of Mexico, the Congress of United States promulgated the "Resources and Ecosystem Sustainability, Tourist Opportunities, and Revived Economics of the Gulf Coast States Act" (Restore Act) in 2012. The article analyzed the function of "the Gulf Coast Restoration Trust Fund", "Gulf Coast Ecosystem Restoration Council" and the "coastal restoration public participation" and some other provisions. Some suggestions are also put forward for the development of legal system for coastal ecological restoration in China. It is suggested that in the future we should establish a coastal ecological restoration fund and special coast ecosystem restoration council, improve the public participation system of coastal ecosystem restoration, and then authorize Bohai Bay as an experimental unit to develop ecological restoration legal system.

Mexico Gulf Restore Act; trust fund; ecological restoration; legal system; public participation

2015-12-03

教育部人文社科基地研究項(xiàng)目“渤海管理現(xiàn)行法律制度研究”(2013JDPY01)

馬英杰(1965-)，女，山東榮成人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，博士，主要從事海洋法、環(huán)境與資源保護(hù)法研究。

D993.5

A

1672-335X(2016)02-0059-06