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越界的規(guī)則

2012-04-29 19:49:07
21世紀(jì)商業(yè)評(píng)論 2012年15期
關(guān)鍵詞:南加州特區(qū)轄區(qū)

最近逝世的歐玲(Elinor Ostrom)教授在共有資源治理方面的研究成果為她贏(yíng)得了2009年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。她指出不同類(lèi)型的操作規(guī)則可以用幾乎無(wú)窮盡的方式相結(jié)合,沒(méi)有任何完美模型能夠準(zhǔn)確地判斷哪種特定的操作規(guī)則組合適用于哪種具體情況。 相反,我們應(yīng)該塑造更廣泛的制度環(huán)境使得社區(qū)有權(quán)試驗(yàn)不同的治理安排,從而能夠生成最切合社區(qū)自身的一套操作規(guī)則。

歐玲教授采用美國(guó)南加州地下水流域治理的例子來(lái)闡釋了地方政府如何迎接挑戰(zhàn),制定出處理超越傳統(tǒng)管轄邊界問(wèn)題的規(guī)則。

南加州是一個(gè)干旱地區(qū),高度依賴(lài)于從加利福尼亞北部和其他州調(diào)水來(lái)支撐其龐大的都市圈。然而,即使當(dāng)?shù)氐木用褚采儆腥酥霞又菔菙?shù)條地下水流域的源頭,多年以來(lái)一直在為該地區(qū)的城市提供大量用水。

治理地下水流域的問(wèn)題之一是它們很少只流經(jīng)一個(gè)行政轄區(qū)。洛杉磯郡包括88個(gè)獨(dú)立市和其他非市轄區(qū)域,大多數(shù)地下水流域位于多個(gè)市的地下。在一百年前,該地區(qū)人煙稀少,多個(gè)城市可以從同一地下水流域抽水而沒(méi)有遇到重大問(wèn)題。然而,幾十年以前,隨著這些城市不斷發(fā)展壯大,開(kāi)始從同一地下水流域抽取越來(lái)越多的水時(shí),該地下水流域的長(zhǎng)期生存面臨因?yàn)檫^(guò)度泵取而導(dǎo)致最終毀滅的威脅。為了防止這種情況的發(fā)生,迫切需要一些規(guī)則來(lái)限制抽水。但問(wèn)題是如果沒(méi)有協(xié)議擔(dān)保其他城市會(huì)共同進(jìn)退,沒(méi)有一個(gè)城市會(huì)主動(dòng)減少抽水。

對(duì)于這種情況,原則上,有關(guān)城市可以根據(jù)各自對(duì)流域的產(chǎn)權(quán)向州法院提起訴訟。但是加利福尼亞州的水權(quán)界定非常復(fù)雜,沒(méi)有任何城市能夠確保勝訴。鑒于這些制約因素,大多數(shù)地下水流域的糾紛通常是在州政府相關(guān)部門(mén)的協(xié)助下通過(guò)有關(guān)城市間的談判最終得到解決。許多協(xié)議需要設(shè)立聯(lián)合權(quán)力機(jī)關(guān)或特區(qū),該機(jī)關(guān)或特區(qū)獲得法律授權(quán)來(lái)制定和執(zhí)行在有關(guān)城市間共享水資源的規(guī)則。

在這個(gè)特殊的例子中,通過(guò)創(chuàng)立新的管治實(shí)體,如跨越多個(gè)司法管轄區(qū)的聯(lián)合權(quán)力機(jī)關(guān)或特區(qū),問(wèn)題得到解決。過(guò)去幾十年間,這種解決方案在美國(guó)已經(jīng)日益普遍,該國(guó)的特區(qū)數(shù)目已從1962年的18323個(gè)增加到2007年的37381個(gè)。 然而,特區(qū)或聯(lián)合權(quán)力機(jī)關(guān)的組建存在數(shù)量限制,單一目的實(shí)體迅速擴(kuò)散會(huì)造成嚴(yán)重的問(wèn)責(zé)問(wèn)題。

美國(guó)為此已經(jīng)背負(fù)了巨大的交易成本。政府對(duì)新奧爾良卡特里娜颶風(fēng)的處置不力,提醒了許多人有關(guān)美國(guó)的治理體制在處理大規(guī)模問(wèn)題時(shí)的潛在局限性。相比之下,中國(guó)更集中化的治理體制在此方面可能更勝一籌,因?yàn)橹醒胝袡?quán)直接從多個(gè)管轄區(qū)調(diào)取資源,能夠更迅速地處理大規(guī)模問(wèn)題。

但由于大多數(shù)政策和規(guī)則是從中央層面啟動(dòng),這不可避免地造成其中許多不適應(yīng)地方情況。規(guī)則越不適合當(dāng)?shù)厍闆r,地方當(dāng)局就越有動(dòng)力去尋找途徑逃避、調(diào)整、或減輕這些統(tǒng)一措施施加的約束。

一般而言,中國(guó)缺乏一個(gè)制度框架來(lái)鼓勵(lì)和促進(jìn)地方政府之間自愿合作,以解決跨轄區(qū)的問(wèn)題。當(dāng)遇到較大規(guī)模的問(wèn)題時(shí),如清理流經(jīng)多個(gè)轄區(qū)的河流系統(tǒng),省領(lǐng)導(dǎo)可能明確要求市縣官員成立一個(gè)特別工作小組,以協(xié)調(diào)跨轄區(qū)的努力來(lái)完成這項(xiàng)工作。但一旦省領(lǐng)導(dǎo)將注意力轉(zhuǎn)向其他問(wèn)題,地方官員之間的協(xié)作努力可能難以持續(xù)。

要推動(dòng)地方官員發(fā)起和維護(hù)跨轄區(qū)的合作項(xiàng)目,他們需要能夠在彼此之間締結(jié)具有法律效力的協(xié)議。上級(jí)政府可以通過(guò)提供相關(guān)信息及財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)鼓勵(lì)這種協(xié)同努力,不一定依靠行政命令。最為重要的是,地方官員必須有動(dòng)力解決他們自身轄區(qū)所面臨的問(wèn)題,而不是僅僅應(yīng)對(duì)其上級(jí)行政主管下達(dá)的命令。

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