劉林杰

摘要國務(wù)院于2010年明確提出建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，大學(xué)作為高等教育的載體，必須以體制改革為導(dǎo)向。在國家和政府的引導(dǎo)下對國內(nèi)高等教育現(xiàn)行的行政、財(cái)政、法律等體制進(jìn)行深化改革，加強(qiáng)高校內(nèi)部管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，提供符合現(xiàn)代高等教育健康可持續(xù)發(fā)展的體制規(guī)范。

關(guān)鍵詞體制現(xiàn)代大學(xué)制度高等教育高校

1 現(xiàn)代大學(xué)制度與高等教育體制的內(nèi)涵關(guān)系

現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在政府的宏觀調(diào)控下，大學(xué)面向社會，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?，F(xiàn)代大學(xué)制度要求大學(xué)與時(shí)代特征、市場經(jīng)濟(jì)、社會及政府關(guān)系等外部因素和諧發(fā)展，同時(shí)涉及大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制?？傊?，現(xiàn)代大學(xué)制度涵蓋了政治制度、社會環(huán)境和高等教育發(fā)展的客觀需求。

高等教育體制是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要體現(xiàn)形式，它能夠反映現(xiàn)代大學(xué)制度的機(jī)構(gòu)體系與規(guī)范體系，高等教育體制改革直接決定了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)進(jìn)程。因此，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度需要從高等教育體制改革入手，通過對現(xiàn)行體制的深化改革，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的高效建設(shè)。

本文擬對高等教育體制進(jìn)行狹義界定，主要以行政體制、財(cái)政體制、法律體系、高校內(nèi)部管理體制以及高校發(fā)展體制等內(nèi)外五個(gè)方面作為研究對象，結(jié)合現(xiàn)狀探討我國現(xiàn)行高等教育體制，為深化體制改革，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度提出可行方案。

2 建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的體制缺陷

現(xiàn)代大學(xué)制度具體需要在國家相關(guān)法律體系的監(jiān)管下，在高等教育保障資金投入到位的基礎(chǔ)上，政府指導(dǎo)各高校進(jìn)行章程的制定，并以此實(shí)行自主管理，引導(dǎo)高校科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)高等教育公平開展。但就目前來看，我國現(xiàn)行高等教育體制與現(xiàn)代大學(xué)制度要求存在一定差距，具體表現(xiàn)如下：

2.1 現(xiàn)行高校等級制度制約高等教育公平開展

目前我國按照高校規(guī)模將高校劃分出相應(yīng)的行政等級，然而等級作為封建社會的典型象征，是導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的根源；在2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確指出“繼續(xù)實(shí)施‘985工程和優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施‘211工程和啟動特色重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目”的方針，但《綱要》及稍后頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家體制改革試點(diǎn)的通知》均未提及淡化或取消高校行政等級的相關(guān)條例方案，依此，“985工程”、“211工程”院校仍保留副部級、正廳級的行政等級，高校等級的劃分直接區(qū)別了高校學(xué)生等級，違背了“教育促進(jìn)社會平等”的客觀規(guī)律。

2.2 現(xiàn)行教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足，過程凸顯法律缺失

隨著改革開放和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我國外匯、鐵路、農(nóng)業(yè)等投資規(guī)模取得了較快發(fā)展，但國內(nèi)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出卻相形見絀。早在1993年我國《教育改革發(fā)展綱要》就已經(jīng)提出到2000年末，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例應(yīng)達(dá)到4%；但在2011年以前的17年間最高比例僅有2010年達(dá)到的3.66%，甚至一度在2002年至2004年3年間由2.90%萎縮至2.79%。此外，1995年我國頒布的《中華人民共和國教育法》第54條又明確規(guī)定：“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長逐步提高”,但由于缺乏教育財(cái)政專項(xiàng)法律法規(guī)和操作標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致近年我國教育財(cái)政支出與國民生產(chǎn)總值發(fā)展比例失衡。

2.3 現(xiàn)行高等教育法律體系有待完善

社會實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，社會實(shí)踐在不斷發(fā)展，法律也需要與時(shí)俱進(jìn)。我國《高等教育法》自1998年頒布至今已經(jīng)進(jìn)入到第14個(gè)年頭，隨著高等教育發(fā)展進(jìn)入到新世紀(jì)的另一個(gè)階段，國家政策、社會發(fā)展體制以及高等教育規(guī)模已經(jīng)發(fā)生了很大變化，《高等教育法》所規(guī)定的法律條規(guī)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行高等教育實(shí)踐的需求，我國高等教育發(fā)展逐漸出現(xiàn)法律的真空地帶，改革和完善《高等教育法》已經(jīng)迫在眉睫。

2.4 高校內(nèi)部管理體制落后，缺乏章程指導(dǎo)

章程作為約束和管理的重要依據(jù)，具有權(quán)威性和指導(dǎo)性，高校的章程作為校園的規(guī)章制度，是《高等教育法》細(xì)化后的具體表現(xiàn)，我國《高等教育法》第三章第27條明確規(guī)定，我國各高校應(yīng)依法制定相應(yīng)章程；但即便如此，我國目前僅有吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)等不到30所高校制定了章程，包括清華、北大等名校在內(nèi)的絕大多數(shù)國內(nèi)高校仍未制定章程；即便是已制定章程的高校也不同程度地存在內(nèi)容不合理、制定程序不合法、落實(shí)不到位等問題。

造成我國高校“無章可依”和“有章不依”的根本原因在于上述提及的高?！暗燃壔焙汀靶姓?。國內(nèi)高校普遍認(rèn)為只要遵照上級指示即是奉公守法，不會出任何問題，即便出現(xiàn)任何問題也不用承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而高校自身制定的制度作為可有可無的“雞肋”，只不過是在與上級指示不沖突的情況下僅用于規(guī)范學(xué)生的教條，至于領(lǐng)導(dǎo)和教師則只是執(zhí)行者，并不在約束范圍內(nèi)。

2.5 適齡生源逐年遞減，高校面臨“產(chǎn)業(yè)過?！蔽C(jī)

隨著適齡人口總量的減少、國際高校進(jìn)駐國內(nèi)搶占生源以及高校畢業(yè)生就業(yè)難形勢的加劇，從2008年起，高考報(bào)名人數(shù)開始逐年遞減，到2011年，全國高考報(bào)名人數(shù)由2009年的1020萬減少至933萬，多家教育機(jī)構(gòu)今年發(fā)布的報(bào)告均稱，全國高考生源下降的態(tài)勢將延續(xù)至2017年到2020年前后。隨著我國高考報(bào)名人數(shù)的銳減和高考錄取比例不斷升高，高考招生制度由高校選拔人才的買方市場逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)生選擇高校就讀的賣方市場，國內(nèi)出現(xiàn)了“高校產(chǎn)業(yè)過剩”的情況，部分高校，尤其是民辦高校在嚴(yán)峻的招生形勢下，將面臨破產(chǎn)危機(jī)。

3 建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的體制改革

3.1 深化高等教育行政體制改革，增強(qiáng)高校自主權(quán)，優(yōu)化管理模式

高等教育行政體制作為高校與政府的關(guān)系紐帶以及高校自主管理的依據(jù)，涉及高校與政府及高校內(nèi)部的管理依據(jù)，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)管理的重要保障。依照我國《高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校作為一個(gè)事業(yè)法人，可擁有在教學(xué)活動、科學(xué)研究、內(nèi)部收入分配制度、招生、自主管理學(xué)校的經(jīng)費(fèi)和財(cái)產(chǎn)、開展國際交流等七個(gè)方面的自主權(quán)。

作為監(jiān)管部門，政府應(yīng)改變大包大攬、高度集中的管理模式，落實(shí)、擴(kuò)大高校自主招生、自主辦學(xué)等權(quán)利，在校長和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子任命等關(guān)鍵性問題上，應(yīng)放權(quán)于高校，可以適時(shí)效仿西方大學(xué)的校長全球范圍內(nèi)招聘制，進(jìn)一步減少各級政府對高校行政干預(yù)，規(guī)范對高校的行政審批事項(xiàng)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動高校自主健康發(fā)展。

值得注意的是，改革高等教育行政制度并非是一味的“高校去行政化”，而在于“行政管校”和“教授治學(xué)”的辯證統(tǒng)一。簡而言之就是應(yīng)該淡化高等教育“行政化”管理模式，增強(qiáng)學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位，在保證行政體系健全的條件下降低行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù)，限制行政人員在學(xué)術(shù)委員會與教授委員會等學(xué)術(shù)職位任職，劃分行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，在科研或?qū)W科建設(shè)資金的配置等涉及到學(xué)術(shù)科研開展的關(guān)鍵性問題上應(yīng)由學(xué)術(shù)權(quán)力統(tǒng)一支配，公平、高效地配置學(xué)術(shù)和教學(xué)科研資源。

3.2 深化高等教育財(cái)政體制改革，加大教育財(cái)政投入力度

高等教育財(cái)政體制是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的資金來源保障，關(guān)系到現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的順利開展，因此，高等教育財(cái)政體制改革應(yīng)遵循以下原則：

（1）繼續(xù)加大高等教育財(cái)政性投入力度；在多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的過程中，要拓寬資金來源渠道，設(shè)置合理標(biāo)準(zhǔn)，通過財(cái)政和稅收政策進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會各界加大對教育的投入力度，優(yōu)化配置，激活社會財(cái)富和民間力量對教育的投入。

（2）使高等教育財(cái)政資金來源結(jié)構(gòu)合理化。在增加政府財(cái)政對高等教育投入比重的同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)投入和社會捐贈，適度提高教育銷售、服務(wù)等高校附屬行業(yè)收入，控制對受教育者的學(xué)費(fèi)收入，緩解受教育者經(jīng)濟(jì)壓力，優(yōu)化高等教育財(cái)政資金結(jié)構(gòu)。

（3）增強(qiáng)高校財(cái)政自主權(quán)。轉(zhuǎn)變政府對高等教育財(cái)政的直接行政手段為依法監(jiān)控行為，合理劃分政府和高校財(cái)政事權(quán)，簡化高校接收教育財(cái)政資金步驟，提高教育財(cái)政利用率。

（4）杜絕“教育產(chǎn)業(yè)化”的惡性發(fā)展。高校辦學(xué)作為一項(xiàng)國家、社會的公益性事業(yè)，絕不能以經(jīng)濟(jì)盈利為目的，高校附屬產(chǎn)業(yè)應(yīng)該依法適度發(fā)展，所創(chuàng)造的利潤應(yīng)投入本校科研學(xué)術(shù)活動經(jīng)費(fèi)中，不能與教職工工資收入掛鉤，教職工工作收入應(yīng)由學(xué)校承擔(dān)，以防止高校教職工為提高自身收入不務(wù)正業(yè)的投入開展高校附屬產(chǎn)業(yè)，荒廢科研學(xué)術(shù)，影響高校教學(xué)工作的開展。

（5）防止僅以數(shù)據(jù)尺度作為目標(biāo)來衡量教育財(cái)政宏觀投入的片面性，兼顧教育財(cái)政體制的公平與高效原則。加強(qiáng)薄弱地區(qū)和環(huán)節(jié)的教育財(cái)政投入，統(tǒng)籌兼顧，縮小東西部、城鄉(xiāng)地區(qū)差距；促使政策性投入到位，建立完善的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，確保教育財(cái)政過程公平、高效地開展。

3.3 深化高等教育法律體系改革，完善《高等教育法》

高等教育法律體系是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的法律規(guī)范，現(xiàn)代大學(xué)制度的一切規(guī)章條例都必須以此為基礎(chǔ)依法開展。依據(jù)《高等教育法》章程條例排列順序，具體應(yīng)對以下法律法規(guī)進(jìn)行改革和完善：

第一，隨著我國高等教育事業(yè)改革發(fā)展，高等教育目標(biāo)已經(jīng)由1998年《高等教育法》制定時(shí)的“精英化”轉(zhuǎn)變?yōu)閲翊蟊娀?，因此，?yīng)將《高等教育法》第一章總則第5條中“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級專門人才”修改為“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的國民”，使高等教育任務(wù)與發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)，以彰顯我國高等教育的普及化。

第二，民辦院校作為我國高等院校的重要組成部分之一，毋庸置疑地成為我國高等教育范疇內(nèi)不可忽視的重要力量，因此，應(yīng)在《高等教育法》第一章總則第6條后增設(shè)條例承認(rèn)民辦高等教育的法律地位，依法肯定我國公辦與民辦相結(jié)合的高等教育模式。

第三，近年來，各高校普遍大量存在未能在最后期限內(nèi)完成學(xué)業(yè)的博士研究生，且僅有西南交大等幾所高校對此類逾期博士進(jìn)行清理。針對此現(xiàn)象，應(yīng)在《高等教育法》第二章第17條后增設(shè)條例對碩士、博士研究生的畢業(yè)期限以及與逾期處理辦法進(jìn)行明確。

第四，為了充分體現(xiàn)高校民主，避免腐敗現(xiàn)象滋生，應(yīng)將《高等教育法》第四章第41條第4點(diǎn)對高校校長“決定聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”的行政權(quán)力法規(guī)修改為“討論決定聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”；以改變高校校長獨(dú)攬人事權(quán)的落后現(xiàn)狀，依法落實(shí)下文提及的高校權(quán)力制約制度，

第五，應(yīng)在《高等教育法》第六章第57條明確學(xué)生義務(wù)之后增設(shè)條例落實(shí)學(xué)生評價(jià)、發(fā)言、投票等權(quán)力，依法保障學(xué)生在校權(quán)力。

第六，針對目前高校附屬產(chǎn)業(yè)規(guī)范的法律缺失現(xiàn)象，應(yīng)在《高等教育法》第七章第65條之后增設(shè)條例，規(guī)定高校附屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、規(guī)模以及收益分配制度，有力保障高校附屬產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展，確保收益合理、分配公平。

3.4 深化高校內(nèi)部管理體制改革，制定落實(shí)高校章程

高校內(nèi)部管理體制作為高校自主管理的根本，是高校順利開展教學(xué)工作的前提，而依法制定高校內(nèi)部章程，照章開展教學(xué)事物活動又是高校改革內(nèi)部管理制度的重要保障。在章程的制定中，應(yīng)確保規(guī)章制度的合法性，兼顧公開、公正的原則，明確章程監(jiān)管范圍為全校師生及管理人員。高校在確定章程明細(xì)后，應(yīng)依法報(bào)經(jīng)人大會議審核，審核通過后，應(yīng)及時(shí)公布，以便共同知曉、遵守，制裁時(shí)方能有章可循、有法可依。值得注意的是，章程的制定并非是一勞永逸的，高校在執(zhí)行過程中應(yīng)順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，依據(jù)法律法規(guī)的調(diào)整適時(shí)地對章程進(jìn)行完善、修改和廢止，確保章程一視同仁、規(guī)范合理，與時(shí)俱進(jìn)、依法治校。

其次，高校內(nèi)部應(yīng)繼續(xù)貫徹落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。這一制度作為《高等教育法》所規(guī)定的內(nèi)容，可以明確責(zé)任、凝聚力量，保障高校日常工作有效開展。但應(yīng)注意到，目前各高校所實(shí)行的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”實(shí)際上是“黨委書記領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，黨委會的決策實(shí)際由黨委書記一人決定，學(xué)校日常工作、教學(xué)科研的開展完全由黨委書記個(gè)人完全支配。要改變此種現(xiàn)象必須貫徹落實(shí)“教授治?！钡膬?nèi)部管理方針，按一定比例選調(diào)教授等學(xué)術(shù)人員進(jìn)入校黨委班子，在涉及高校內(nèi)部決策等關(guān)鍵性問題研究討論時(shí)依法采取投票等民主方式，教授和學(xué)術(shù)人員的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)依法得到了保障，學(xué)校教學(xué)科研等訴求可以引起重視并得到解決，從而有力保障了高校高等教育教學(xué)的良好開展。

再次，要加強(qiáng)高校內(nèi)部的權(quán)力制約，改變國內(nèi)高校校長集財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)、教學(xué)工作管理權(quán)于一手的現(xiàn)狀。此種權(quán)力高度集中的現(xiàn)狀與民主原則相違背，且容易導(dǎo)致腐敗行為的發(fā)生。國內(nèi)高校可試點(diǎn)借鑒西方高校設(shè)置“學(xué)校委員會”，委員會應(yīng)充分吸納校內(nèi)黨委委員、行政人員、教授團(tuán)隊(duì)、學(xué)生及校外教育界相關(guān)從業(yè)人員，在涉及到相關(guān)核心利益權(quán)力的時(shí)候應(yīng)由校長決策報(bào)“學(xué)校委員會”審核同意方可執(zhí)行，從而改變高校校長獨(dú)擋一面的現(xiàn)狀。

最后，要加強(qiáng)高校教師團(tuán)隊(duì)管理，約束教師校外“走穴”行為。全面推廣教師聘任制，通過學(xué)校、教師、學(xué)生三個(gè)方面對受聘教師的教學(xué)水平、工作態(tài)度和教學(xué)成績進(jìn)行考核，作為晉升、職稱考核與能否續(xù)聘的依據(jù)。此外，除了破除教師終身聘用制，各高校應(yīng)嚴(yán)厲制止高校教師以高校名譽(yù)作為旗幟以謀取私利的不法行為，除正常的學(xué)術(shù)交流外，嚴(yán)控教師以經(jīng)濟(jì)收益為目的在校外對其他高校、企業(yè)及教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)講座行為，嚴(yán)厲打擊教師團(tuán)隊(duì)以“評估專家”等身份進(jìn)行“權(quán)力尋租”的受賄方式行為，凈化高校教學(xué)氛圍，提高高等教育質(zhì)量。

3.5 深化高校發(fā)展體制改革，整合結(jié)構(gòu)布局，完善招生模式

高校發(fā)展體制決定了高校未來發(fā)展方向，關(guān)系到高等教育的整體發(fā)展，是高校發(fā)展改革的藍(lán)圖。因此，我國應(yīng)高度重視高等教育體系建設(shè)以及高校規(guī)模和數(shù)量的結(jié)構(gòu)布局問題，針對部分缺乏競爭力的高校，政府應(yīng)予牽頭，扶持和鼓勵(lì)院校向集約型高校發(fā)展，借鑒歐美國家優(yōu)秀私立院校經(jīng)驗(yàn)，突出優(yōu)勢專業(yè)學(xué)科，打造一流的學(xué)術(shù)環(huán)境和師資力量。學(xué)校教育質(zhì)量上升、學(xué)習(xí)環(huán)境優(yōu)越，必然會受到考生追捧，吸引社會投資，從而形成良性循環(huán)。針對財(cái)政赤字較大，難以為繼的院校，政府應(yīng)出臺相關(guān)政策制度進(jìn)行整頓清算，避免將經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)嫁至在讀學(xué)生，對于此類院校優(yōu)勢特色專業(yè)學(xué)科等應(yīng)予以保留，可將其以學(xué)院、專業(yè)等形式整合編入本地其它院校，妥善重組教學(xué)團(tuán)隊(duì)，在下一學(xué)年進(jìn)行招生。

其次，應(yīng)消除招生地域歧視，杜絕地方保護(hù)主義，確保高等教育公平開展。隨著高校招生自主權(quán)的下放，高校招生方案的制定應(yīng)承擔(dān)起《高等教育法》所規(guī)定的高等教育平等原則的義務(wù)。針對高等教育資源較強(qiáng)，著名高校集中的地區(qū)，教育部應(yīng)根據(jù)每年高考全國各地區(qū)報(bào)考人數(shù)，規(guī)定合理比例，嚴(yán)格控制對名校本省的錄取名額比例，這樣一來，不僅保證了高等教育的公平開展；即便地方政府利用教育財(cái)政撥付、高校土地劃撥等權(quán)力干預(yù)本地高校發(fā)展，高校也有法可依、有章可循，能夠有效保障學(xué)生及高校自身權(quán)益，杜絕地方保護(hù)主義的滋生，確保高校擺脫行政束縛，獨(dú)立自主發(fā)展。

一個(gè)完善、健全的社會主義體制是我國高等教育改革發(fā)展的重要保障，也是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的根本途徑，只有通過深化制度改革，促進(jìn)高校與政府和社會的關(guān)系和諧，完善高校內(nèi)部管理機(jī)制，規(guī)范高校改革發(fā)展方向，才能提高高等教育教學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)創(chuàng)新型知識人才，推動我國高等教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，為改革開放和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)注入活力。

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