賈志剛　嚴進旺

摘要要：本文以長株潭城市群為例，討論在兩型社會建設的新形勢下如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

關鍵詞：兩型社會；長株潭城市群；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用

1長株潭城市群城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地利用情況概述

1.1 長株潭城市群土地資源利用現(xiàn)狀

2008年長株潭城市群土地總面積為280.88平方公里，占全省土地總面積的13.26%。人均土地面積0.23公頃，為全省人均量的71.3%?？傆玫刂修r(nóng)用地234.00平方公里，占土地總面積的83.31%，其中耕地63.99平方公里，占土地總面積的22.78%；建設用地28.80平方公里，占土地總面積的10.25%；未利用地18.08平方公里，占土地總面積的6.44%。

1.2 長株潭城市群土地資源的特點

（1）地形地貌多樣，丘崗比重大，兼有山地、水面、丘崗平地。

（2）土地利用類型以農(nóng)用地為主，農(nóng)用地中又以林地為主，耕地次之。

（3）土地資源總量大，人均水平較低。

2長株潭城市群統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用中存在的主要問題

2.1 城市用地粗放浪費和過度利用并存，農(nóng)村建設用地總體粗放

近年來，長株潭經(jīng)濟發(fā)展較快，但由于對城市化的認識還存在著一定的偏差，致使局部區(qū)域城市用地規(guī)模和建設用地增長快，城市建設呈現(xiàn)一種攤大餅式的外延發(fā)展，其結果是一方面加劇了城市用地的供需矛盾，另一方面導致用地粗放，土地集約利用程度偏低。

2.2 城鄉(xiāng)建設用地結構和布局存在諸多不合理

從總體的用地結構來看，長株潭工業(yè)用地比重偏高，2008年高達23.12%，人均工業(yè)用地面積18.04m2。而綠地比重偏低，人均綠地面積僅為5.33m2，遠遠低于國家規(guī)定的大于9m2的標準。從城市用地布局來看，城市功能分區(qū)不明顯，居住、工業(yè)、商業(yè)等各類用地相互穿插、干擾，尤其是有一些污染較嚴重的工廠企業(yè)混雜于居住用地之間，不利于環(huán)境保護和城市居民的身心健康。

2.3 城鄉(xiāng)建設用地擴張過程中侵害農(nóng)民權益時有發(fā)生

由于征地制度不健全，目前征收農(nóng)村集體土地價格過低，以及現(xiàn)行政府政績考核制度中過于注重經(jīng)濟增長指標等原因，使地方政府在征收農(nóng)民土地過程中，經(jīng)常出現(xiàn)濫用征地權剝奪農(nóng)民利益的現(xiàn)象。有的地方片面強調“以地生財”、以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益發(fā)展城市，許多農(nóng)民失去賴以生存的土地，失地又失業(yè)，造成農(nóng)民上訪不斷，一定程度上影響社會的穩(wěn)定及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。

3長株潭城市群造成城鄉(xiāng)土地利用問題的主要原因

3.1 一些地方政府在觀念和認識上存在偏差

在城鄉(xiāng)建設方面，許多地方重城輕鄉(xiāng)，在城市建設上貪大求洋，熱衷于搞“形象工程”。以低地價甚至零地價招商引資，以各種名目大量圈占土地，使得土地非農(nóng)化的速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度。而對農(nóng)村建設則往往放任自流，使農(nóng)村建設無序混亂，基礎設施落后，生態(tài)環(huán)境惡化，鄉(xiāng)村風貌遭到破壞。

3.2 有關規(guī)劃協(xié)調銜接不夠

目前有關規(guī)劃種類繁多，涉及城鄉(xiāng)土地利用的就有經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)建設和環(huán)境保護規(guī)劃等等，由于不同規(guī)劃由不同部門組織編制，相互協(xié)調銜接不夠，既影響規(guī)劃的有效實施，又造成人力、財力、物力的巨大浪費，而且各種規(guī)劃一般都突出城市，忽視農(nóng)村[1]。當然，當前土地利用上的問題，客觀上同我國國情和所處的發(fā)展階段直接相關，目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，特別是還處于工業(yè)化初、中期階段，制造業(yè)的急速發(fā)展既促進了經(jīng)濟快速增長，也初步呈現(xiàn)出以土地等資源過分耗用為代價的弊端。

3.3 體制上存在諸多障礙因素

中國的經(jīng)濟是一種政府主導型經(jīng)濟，各級政府都把經(jīng)濟建設放在首位。在這種體制下，長期以來片面強調發(fā)展經(jīng)濟，并把經(jīng)濟指標作為考核領導干部政績的重要指標[2]。在這種體制下，地方政府產(chǎn)生各種利益行為也就不難理解了。在土地問題上，比較突出的是地方政府“以地生財”，將賣地作為主要財源；在城鄉(xiāng)土地利用管理方面，中國長期存在城鄉(xiāng)二元結構體制，城鄉(xiāng)在土地利用與管理、戶籍等方面始終呈割裂狀態(tài)，這種二元結構根植于中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡造成了城鄉(xiāng)土地利用狀況和利用方式存在巨大差異，而城鄉(xiāng)土地分割管理又進一步加劇了這一不平衡，使得城鄉(xiāng)無法形成統(tǒng)一的土地市場，造成城鄉(xiāng)土地利用在收益上存在較大差異。

4長株潭城市群統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的對策

4.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展既要統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、土地利用結構空間協(xié)調發(fā)展，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，樹立“環(huán)境保護”意識，進一步加強城市、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設。因此，必須采取綜合治理措施。（1）大力植樹種草，擴大城鎮(zhèn)綠化率，增加植被覆蓋率；（2）適度地施用化肥、農(nóng)藥，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)無公害產(chǎn)品、有機產(chǎn)品和綠色產(chǎn)品；（3）減少“三廢”的排放，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的排放標準，還可適當?shù)刂贫ǜ哂趪乙?guī)定的標準，最大限度地減少污染源，從而降低污染程度，實現(xiàn)“三廢”的“無害化、資源化、減量化”；（4）對土地產(chǎn)生破壞的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)應停建，同時限期退田或者進行綠化；（5）合理地開發(fā)、整理、復墾土地，改善土地生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)力，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

4.2 建立長遠科學的土地利用規(guī)劃，加強宏觀調控

規(guī)劃是開發(fā)建設和管理的依據(jù)，土地利用規(guī)劃是實現(xiàn)土地合理利用的前提與重要手段。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中尤其需要科學性、前瞻性、系統(tǒng)性、政策性的土地利用規(guī)劃，以保證區(qū)域土地資源最優(yōu)化配置。土地利用規(guī)劃涉及到不同的行政區(qū)域與不同的國民經(jīng)濟部門，是一項十分宏大而復雜的系統(tǒng)工程，它必須通過一系列不同等級的規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、地區(qū)土地利用規(guī)劃、土地利用類型規(guī)劃、土地利用功能區(qū)規(guī)劃等，形成一種等級交叉控制體系才能實現(xiàn)對本區(qū)土地利用進行宏觀調控。解決城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的矛盾時，可以采取以下措施：（1）在對建設用地總量進行嚴格控制的前提下，建立獎懲制度，對土地浪費嚴重、建設用地產(chǎn)出水平低的地區(qū)核減建設用地指標，而對土地復墾和整理力度大、建設用地產(chǎn)出水平高的地區(qū)給予一定幅度的建設用地政策鼓勵；（2）建立同步編制制度，城市規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門在各自發(fā)布的技術規(guī)范上要進行銜接，將編制基期年和目標年規(guī)范化、制度化，并對需要進行銜接的內容進行明確規(guī)定，做到同步編制，互為依據(jù)。（3）建立社會參與制度，增強規(guī)劃編制的開放性。

4.3 推進土地制度創(chuàng)新，實行土地有償使用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，就必須立足于地區(qū)實情，創(chuàng)新思路，做好土地經(jīng)營權流轉，拓寬農(nóng)民轉移創(chuàng)業(yè)的空間。一是要政策出新，引導土地合理流轉。出臺土地流轉使用新政策以拓展土地流轉空間、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營扶持新政策以凸現(xiàn)土地流轉優(yōu)勢和農(nóng)村社會保障新政策以消除農(nóng)民的后顧之憂。二是要機制創(chuàng)新，保障土地有序流轉。著力土地流轉機制創(chuàng)新、土地流轉管理機制創(chuàng)新和土地流轉風險防范機制創(chuàng)新。三是要模式求新，加快土地規(guī)模流轉。大力推行土地承包經(jīng)營權量化入股新模式、土地承包經(jīng)營權有償出租新模式和集體建設用地集中統(tǒng)一開發(fā)新模式。在符合總體規(guī)劃的前提下，將農(nóng)村集體建設用地通過使用權的合作、入股、聯(lián)營、出租等方式進行流轉，由業(yè)主負責整體打造，進行規(guī)模化經(jīng)營。

4.4 改革土地收益分配，使農(nóng)民土地權益得到保障

土地轉為城市用地以后，農(nóng)民原來獲得的土地收益非常少。合理分配土地收益，一是要從土地的受益中拿出更大的比例用于支持社會主義新農(nóng)村建設，讓農(nóng)民有更多的收益保障。二是把更多的非農(nóng)建設用地直接留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，提高土地利用綜合效益，分享土地增值收益。

參考文獻：

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