汪戰(zhàn)　黃樹峰　蔣衛(wèi)民

摘要要：本文通過分析長(zhǎng)沙縣通過“以補(bǔ)代投”模式投資土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)例，探索PPP（公私合營(yíng)）模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治的新思路。

關(guān)鍵詞：PPP；土地綜合整治；政府；私營(yíng)農(nóng)企

1PPP模式與土地綜合整治

PPP模式（public—private—partnership公私合作關(guān)系）是指政府、盈利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系，通過這種合作關(guān)系，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。農(nóng)村土地綜合整治是政府的一項(xiàng)非盈利性公益投資，是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。其目的是改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活條件，增加可利用土地面積和有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，提升土地利用率和產(chǎn)出率。

2農(nóng)村土地綜合整治應(yīng)用PPP模式的必要性

當(dāng)前，私營(yíng)企業(yè)的社會(huì)資本要投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，遇到的首要問題就是企業(yè)的投資成本和收益回報(bào)。土地流轉(zhuǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是否符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求從而節(jié)約投資成本？項(xiàng)目區(qū)內(nèi)是否符合高收益農(nóng)產(chǎn)品種植？如果項(xiàng)目區(qū)沒有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，且政府也沒有基礎(chǔ)設(shè)施配套工程，那么私營(yíng)企業(yè)投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目勢(shì)必承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。一是企業(yè)投資改善基礎(chǔ)設(shè)施必然增大投資成本，對(duì)企業(yè)的資金實(shí)力是個(gè)挑戰(zhàn)；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品屬于利潤(rùn)回收期長(zhǎng)的產(chǎn)品，高投資、慢回收的市場(chǎng)效應(yīng)不利于企業(yè)投資成本回收和經(jīng)營(yíng)盈利；三是投入到農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施是帶不走、不能抵押的固定資產(chǎn)，流轉(zhuǎn)協(xié)議到期后只能留給當(dāng)?shù)卮迕?；四是投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不能像投資房地產(chǎn)業(yè)那樣進(jìn)行資本融資運(yùn)作，流轉(zhuǎn)的土地不能進(jìn)行抵押。所以，目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)私營(yíng)企業(yè)的投資吸引力并不大。

由此可見，要鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)的社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)，不僅要為社會(huì)資本的投入構(gòu)建一套收益回報(bào)機(jī)制，開展市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作[1]，還必須解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。土地綜合整治這些年為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出的貢獻(xiàn)成為了解決該問題的最好途徑。土地綜合整治項(xiàng)目吸引社會(huì)資本的投入，私營(yíng)企業(yè)需要土地綜合整治的支持，政府在公共產(chǎn)品（新增耕地）與保護(hù)投資者利益之間找到平衡點(diǎn)，既能最大程度滿足公眾需求，又能使運(yùn)營(yíng)企業(yè)有一定的利益回報(bào)[2]。因此，要鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)種植產(chǎn)業(yè)，利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術(shù)提高生產(chǎn)效益，形成土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，為土地綜合整治融資模式創(chuàng)新提供經(jīng)濟(jì)支持[3]，就需要采取政府投資和企業(yè)投資合作的方式（PPP模式），科學(xué)的進(jìn)行利益調(diào)整和分配。

3PPP模式在農(nóng)村土地綜合整治中的實(shí)踐

3.1 PPP模式在長(zhǎng)沙縣土地綜合整治中的發(fā)展歷程

長(zhǎng)沙縣土地綜合整治與PPP模式的關(guān)系總體上可以分為四個(gè)相聯(lián)系的發(fā)展階段。第一階段是2003—2007年，農(nóng)業(yè)融資項(xiàng)目下的建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—流轉(zhuǎn)模式。當(dāng)初開展的土地整理項(xiàng)目作為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目融資的子項(xiàng)目參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)中，完成的公共產(chǎn)品由農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇作用下，農(nóng)民與私營(yíng)農(nóng)企在雙方自愿的前提下又將土地流轉(zhuǎn)給私營(yíng)農(nóng)企。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此階段長(zhǎng)沙縣完成土地整理面積18萬畝，流轉(zhuǎn)土地面積19800畝，占總面積的11%，土地整理成果成為政府在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式的融資籌碼；第二階段是2008—2009年，農(nóng)業(yè)融資項(xiàng)目下的建設(shè)—流轉(zhuǎn)模式，在土地流轉(zhuǎn)政策和農(nóng)村招商引資的推動(dòng)下，若私營(yíng)農(nóng)企對(duì)有意流轉(zhuǎn)項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不滿意，政府通過土地整理完善基礎(chǔ)設(shè)施后由村委會(huì)將該公共產(chǎn)品流轉(zhuǎn)給私營(yíng)農(nóng)企。這兩個(gè)階段的建設(shè)都是由政府的土地整理進(jìn)行單一投資，雖然也有建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓的痕跡，但不是通常的BOT和BT模式。第三階段2009—2010年，PPP模式進(jìn)入土地綜合整治的初探階段。北山鎮(zhèn)圣毅園項(xiàng)目是長(zhǎng)沙縣初步探索公私合營(yíng)開展的土地綜合整治項(xiàng)目，項(xiàng)目前期進(jìn)行了規(guī)劃可研，明確了公私合作方式，基本內(nèi)容是由政府投資土地綜合整治730公頃，公司投資200公頃，各自為政，各建一片，完成后由公司進(jìn)行全部流轉(zhuǎn)。但當(dāng)政府投資的730公頃竣工后，公司由于資金短缺問題，并沒有履行承諾建設(shè)200公頃，且沒有進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。最后，政府只得到了自己建設(shè)片區(qū)的新增耕地，并沒有達(dá)到規(guī)劃的效益。

3.2 PPP模式應(yīng)用于土地綜合整治項(xiàng)目的問題分析

一是項(xiàng)目的可行性研究沒有進(jìn)行PPP模式下的研究分析，沒有按照PPP模式對(duì)項(xiàng)目合作模式、企業(yè)財(cái)力、客觀因素、潛在風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行評(píng)估。

二是項(xiàng)目不是融資型合作，而是分片建設(shè)的公私合營(yíng)方式，按照聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）的定義，這種合作方式屬于廣義的PPP模式，而不是融資式的PPP模式，這種合作方式的最大缺點(diǎn)是在相互監(jiān)督管理權(quán)責(zé)不明確的情況下，合作的最終效果具有很大的不確定性。

三是土地綜合整治作為一種公益性的政府投資項(xiàng)目，其目的是達(dá)到效益最大化，而在這種PPP模式下，當(dāng)監(jiān)管不力時(shí)，該合作模式很容易成為私營(yíng)企業(yè)套取政府資金的工具。

3.3 PPP模式在土地綜合整治項(xiàng)目中的應(yīng)用途徑

為切實(shí)有效保證社會(huì)資金與土地綜合整治資金的有機(jī)融合，長(zhǎng)沙縣繼續(xù)探索出通過“以補(bǔ)代投”的方式建設(shè)春華鎮(zhèn)宇田現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園土地綜合整治項(xiàng)目。

3.3.1項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目是在“縣政府主導(dǎo)、國(guó)土整治為主、相關(guān)工程配套、農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)”的管理結(jié)構(gòu)下。按照“以補(bǔ)代投”的原則，在投入程序上采取“先建后補(bǔ)”的方式，具體操作上采用“整理一片，驗(yàn)收一片，補(bǔ)助一片”的管理模式。

3.3.2項(xiàng)目實(shí)施的職責(zé)分工

由國(guó)土部門完成項(xiàng)目區(qū)的現(xiàn)狀測(cè)量等前期工作，在政府該項(xiàng)目土地綜合整治規(guī)劃的指導(dǎo)下，國(guó)土部門完成土地整理施工設(shè)計(jì)、水務(wù)部門完成節(jié)水灌溉工程設(shè)計(jì)、農(nóng)業(yè)部門完成土壤培肥設(shè)計(jì)、宇田農(nóng)業(yè)合作社完成加工廠房等其他配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，宇田農(nóng)業(yè)合作社按照審核通過的規(guī)劃設(shè)計(jì)組織工程建設(shè)，完工后備齊資料申請(qǐng)工程驗(yàn)收和行政驗(yàn)收。國(guó)土等各部門各司其職，完成耕地指標(biāo)測(cè)算、土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)等工作。

3.3.3項(xiàng)目建設(shè)的融資方式

在政府的主導(dǎo)下，該土地綜合整治項(xiàng)目整合土地整理資金744萬，水利配套投資節(jié)水灌溉工程170萬元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦配套投資80萬元，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)管委會(huì)安排的土地流轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金147萬元，宇田農(nóng)業(yè)合作社投資提高基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、建設(shè)用地置換等項(xiàng)目700萬元。融資建立起的土地綜合整治項(xiàng)目由宇田農(nóng)業(yè)合作社組織建設(shè)，完工后按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。

3.3.4項(xiàng)目的資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

該土地綜合整治項(xiàng)目資金補(bǔ)助采取設(shè)計(jì)預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助，縣政府結(jié)合縣內(nèi)多年來土地整理約2800元/畝的投資標(biāo)準(zhǔn)，制定了土地整理依據(jù)工程決算審計(jì)結(jié)果補(bǔ)助，按照一類2400元/畝、二類2000元/畝、三類1800元/畝進(jìn)行補(bǔ)助。若審計(jì)結(jié)果超過2400元/畝，按2400元/畝補(bǔ)助，其他標(biāo)準(zhǔn)以此類推。若項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收未達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)進(jìn)行整改，整改合格后再進(jìn)行補(bǔ)助。其他資金按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)助。

4PPP模式下的土地綜合整治思考

宇田項(xiàng)目的PPP模式雖然取得的一些經(jīng)驗(yàn)，但是我們也不難發(fā)現(xiàn)，該模式是政府主導(dǎo)下的粗放型PPP運(yùn)營(yíng)模式，還存在一些瑕疵。

因此，PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目體系還需要進(jìn)一步優(yōu)化完善。一是制定規(guī)范社會(huì)資本參與土地綜合整治的機(jī)制，建立合理、科學(xué)、透明的程序，通過一個(gè)強(qiáng)有力、專業(yè)的公共部門對(duì)運(yùn)用PPP模式進(jìn)行管理，確定一種足夠謹(jǐn)慎的承諾機(jī)制，保證公共資產(chǎn)的安全性、降低項(xiàng)目融資成本、保證項(xiàng)目生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，并建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制[4]，預(yù)防政府不好管、不便管和不愿管的問題發(fā)生。同時(shí)要明確項(xiàng)目后期管護(hù)責(zé)任、耕地用途不可變化、新增耕地的租金支付等問題。二是拓寬土地綜合整治項(xiàng)目的融資體系，充分利用市場(chǎng)環(huán)境，在項(xiàng)目的融資上采用內(nèi)、外融資法，政府可以將土地綜合整治作為一個(gè)大項(xiàng)目的子項(xiàng)目去融資，也可以將土地綜合整治作為一個(gè)大項(xiàng)目，其他項(xiàng)目作為配套項(xiàng)目整合到土地綜合整治項(xiàng)目中，在農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的指導(dǎo)下開展建設(shè)；三是效仿“地票”制度引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)積極參與到土地綜合整治項(xiàng)目中開展公益性投資建設(shè)，獲得參與城市土地市場(chǎng)交易的資格，將農(nóng)村土地綜合整治與城市土地交易在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)進(jìn)行結(jié)合，并不局限于政府的單一投資；四是科學(xué)分析PPP模式用于水利、高速公路、鐵路、城建等工程建設(shè)中的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒到農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的融資體系中。

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