徐新軍

澠池縣位于河南省西部，歸三門峽市管轄，北濱黃河，與山西省的垣曲、夏縣、平陸等縣隔河相望。1921年，瑞典地質學家安特生偶然在澠池北部的仰韶村首次發(fā)現(xiàn)并命名了華夏文明的滄桑遺存——距今5000~7000年中國新石器時代的仰韶文化。這個震驚世界的發(fā)現(xiàn)宣布了當時“中國無石器時代文化”論調的徹底破產，揭開了中國新石器考古事業(yè)第一頁。同時，也讓這個名不見經(jīng)傳的豫西村莊因出土大量的精美彩陶而蜚聲國內外。

如今，澠池——這個中國古代文明的發(fā)祥地，因黃河小浪底庫區(qū)的水行政多頭管理困局再入人們的視野。

礦渣入河，隱患叢生

2011年12月26日傍晚，經(jīng)過一個多小時車程的顛簸，記者趕到黃河澠池縣陳村鄉(xiāng)槐扒段。在現(xiàn)場，記者看到，傾倒在黃河小浪底庫岸上的大堆礦渣已經(jīng)連接成片，不少礦渣散落在庫水中。從堆積量推測，傾倒礦渣的現(xiàn)象存在不是一年兩年了。地上清晰的載重車轍告訴我們，滿載礦渣的大車不久前還來過這里。澠池縣黃河河務局紀檢組長王偉估算，僅此一處的棄渣面積就有5萬平方米，堆積量達120萬立方米?！叭绻斡蛇@些企業(yè)繼續(xù)傾倒礦渣，不但庫區(qū)的庫容會削減，礦渣里的有害物質也會污染水庫里的水，危害附近城鎮(zhèn)居民的飲水安全。”澠池縣黃河河務局副局長劉天寶說。

“澠池縣煤礦和鋁礦資源豐富。在利益的驅動下，澠池縣僅在小浪底庫區(qū)沿岸區(qū)域就有小煤礦、小鋁礦、露天開采礦等23個，建有3個鋁石爐、2個礦產品料場、5個采砂場。有些企業(yè)亂采亂挖，庫區(qū)沿岸植被遭破壞，礦石礦渣大量散落庫區(qū)，嚴重影響黃河行洪安全和附近城鎮(zhèn)群眾的飲水安全。”談及亂象，澠池縣黃河河務局局長劉正民顯得憂心忡忡。

黃河流經(jīng)澠池縣境內全長約76千米，占小浪底水庫庫區(qū)總長的58.5%，自西向東分別穿越澠池縣的陳村、坡頭、段村、南村四個鄉(xiāng)。

近年來，隨著澠池縣經(jīng)濟發(fā)展、人口增加、城鎮(zhèn)擴張，當?shù)厝罕娫邳S河河道范圍內的違法活動越來越多，違規(guī)開發(fā)建設、采礦淘砂、種樹種糧、偷捕偷撈的活動時有發(fā)生，屢禁不止，直接影響黃河的河勢穩(wěn)定和河道行洪排沙能力，危及防洪安全。

2009年下半年，澠池縣黃河河務局組織人員對黃河小浪底庫區(qū)沿岸的建筑進行了實地摸排。在澠池縣黃河河務局提供的材料上，記者可以詳細地看到，沿岸自東向西，新建有玫瑰園別墅、黃河丹峽景區(qū)、白浪浮橋等固定建筑物。

“黃河小浪底庫區(qū)澠池段管理近幾年基本處于無序狀態(tài)，種樹種糧、亂采亂挖、亂堆亂放等違法行為特別突出，已經(jīng)到了非管不可的地步?！睗瞥乜h黃河河務局副局長劉天寶說。

小浪底庫區(qū)沿岸潛在的防洪隱患，亦像一柄利劍懸在有關管理部門的頭上。

在距澠池縣城約40千米的坡頭鄉(xiāng)窯地村，我們見到了被稱為小浪底庫區(qū)最大滑坡體的陽門坡滑坡體，其東至吊灘組、西至大凹組，體積估算有400萬立方米。澠池縣黃河河務局局長劉正民對此很是擔心：“該段黃河十分狹窄，滑坡體一旦下滑，有可能堵塞黃河河道，形成堰塞湖和庫中庫?！?/p>

坡頭鄉(xiāng)窯地村大凹組一個碩大的危巖體和陽門坡滑坡體相連接，長約3000米，看起來也有下滑的跡象。

由于小浪底水庫多年蓄水運用和近幾年黃河進行調水調沙試驗，在澠池縣南村鄉(xiāng)的楊家、南村、仁村、西山底和陳村鄉(xiāng)的槐扒等庫區(qū)沿岸，均出現(xiàn)了不同程度的塌岸現(xiàn)象。

小浪底水庫平靜的水面已掩飾不住沿岸的隱患叢生。

澠池縣：移民結束，建局管河

黃河是中國的第二條大河，黃河水害是中國歷朝歷代統(tǒng)治者的心腹大患。新中國成立后，毛澤東主席第一次出京巡視就選擇視察黃河，并在鄭州黃河南岸、邙山腳下發(fā)出了“要把黃河的事情辦好”的偉大號召。

1991年9月1日，開山禮炮的轟轟聲響中，黃河干流最大的水利工程小浪底水利樞紐前期工程破土動工。經(jīng)過10年建設，2001年12月31日，小浪底水利樞紐主體工程完工。蓄水之后，黃河回水130千米，形成272平方千米的碧水平湖。據(jù)百度百科小浪底水利樞紐詞條顯示：小浪底水庫建成后，可控制黃河92.3%的流域面積、90％的水量，使黃河下游的防洪標準由原來的60年一遇提高到千年一遇。

澠池縣屬小浪底水庫淹沒影響的縣（市）之一，淹沒影響涉及澠池縣北部的南村、段村、坡頭、陳村4個鄉(xiāng)的13444人，涉及土地5.3萬畝。1985年，澠池縣委、縣政府批準成立澠池縣人民政府移民辦公室，主要負責庫區(qū)移民工作。2002年1月，因移民工作基本結束，澠池縣人民政府移民辦公室更名為澠池縣黃河河務移民管理局，2010年3月又更名為澠池縣黃河河務局，職責也明確為主管全縣黃河河務工作的縣政府直屬事業(yè)單位，規(guī)格為正科級。

記者從澠池縣人民政府辦公室2010年88號文件上看到，澠池縣黃河河務局的主要職責前六條分別是：①負責國家治理黃河有關法規(guī)的貫徹和落實；負責編制全縣黃河庫區(qū)的治理規(guī)劃，擬定庫區(qū)管理的有關規(guī)定，組織實施國家批復的河道治理計劃。②統(tǒng)一管理管護范圍內的水資源，在授權范圍內實施取水許可制度，負責職權范圍內的水行政執(zhí)法，查處水事違法行為。③負責小浪底水庫275米高程以下庫區(qū)及275米以上塌岸區(qū)建設項目、河道采砂的管理工作；制定黃河灘涂及275米以上移民剩余土地開發(fā)利用整體規(guī)劃，負責灘涂及275米以上移民剩余土地開發(fā)工程的實施和管理工作。④負責全縣黃河河段、河道、堤防、岸線及水工程的建設與管理工作。⑤負責澠池境內黃河庫區(qū)的防汛、防凌工作。⑥負責規(guī)劃與實施澠池境內小浪底庫區(qū)的水土保持工作。

多龍管水，體制之癢

澠池縣黃河河務局局長劉正民告訴記者，正是這個賦予河務局職責的澠池縣政府辦公室88號紅頭文件，讓他們工作起來頗為尷尬，因為和他們在澠池黃河段管理職能交叉的單位同時還有河南黃河河務局下屬的豫西黃河河務局、小浪底水利樞紐管理中心即將成立的庫區(qū)管理中心，而后兩者更是得到了水利部的授權。

《水法》第十二條規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與區(qū)域管理相結合的管理體制”，“國務院水行政主管部門在重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所轄的范圍內行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責”。

黃委官方網(wǎng)站黃河網(wǎng)上的資料顯示：黃河水利委員會作為水利部派出的流域管理機構，在黃河流域和新疆、青海、甘肅、內蒙古內陸河區(qū)域內，依法行使水行政管理職責，為具有行政職能的事業(yè)單位。

河南黃河河務局作為黃委在河南省的派出機構，接受河南省政府和黃委雙重領導。1992年頒布施行的《河南省黃河河道管理辦法》第四條明確規(guī)定：河南黃河河務局是河南省黃河河道主管機關。沿黃河各市、縣黃河河務局(含管理局、滯洪辦公室)是該行政區(qū)域黃河河道主管機關?！逗幽鲜↑S河河道管理辦法》同時強調，此辦法適用于河南省境內的黃河干流河道(包括沁河干流河道、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)、行洪區(qū)、庫區(qū))及其工程設施。

2008年3月1日開始施行的《河南省黃河工程管理條例》第一章第六條規(guī)定：“省、省轄市、縣（市、區(qū)）黃河河務部門是本行政區(qū)域內黃河工程的主管機構，行使黃河水行政主管部門的職責，根據(jù)分級管理的原則，依法統(tǒng)一管理黃河河道和黃河工程?！?/p>

記者查閱2011年5月1日開始施行的《河南省水路交通管理辦法》第三十條，其中規(guī)定：水行政主管部門、河務主管機關負責非通航水域采砂船（含水上附屬設施）以及系統(tǒng)內專門用于本行業(yè)水上、水下施工、作業(yè)的船舶的安全監(jiān)督管理。

國家法律和地方法規(guī)在明文賦予河南黃河河務局對河南黃河河道管理權限的同時，其實也隱含著他們必須承擔相應的管理責任。

豫西黃河河務局作為河南黃河河務局的直屬單位，承擔著小浪底水庫庫區(qū)沿岸130千米的防汛、工程防護、河道治理等項工作任務。由于庫區(qū)河道線長、面廣，加上豫西黃河河務局受體制、編制、機構等條件的限制，目前對庫區(qū)的管理只能停留在基礎工作上，很多工作無法深入開展。

“2011年8月，豫西黃河河務局在澠池縣沒有分支機構的情況下，為解決黃河澠池段水行政管理的困境，聯(lián)合澠池縣黃河河務局成立了執(zhí)法辦公室，配備了人員，加大了對黃河小浪底庫區(qū)沿岸的管理力度。作為《水法》《防洪法》《河南省黃河河道管理辦法》等法律法規(guī)明確的黃河河道管理責任單位，我們要想盡一切辦法、盡最大的努力，不能讓工作停滯不前。”豫西黃河河務局副局長、豫西黃河水政監(jiān)察支隊支隊長衛(wèi)國峰說。

澠池縣黃河河務局局長劉正民證實了上述說法：“自從和豫西黃河河務局的聯(lián)合執(zhí)法辦公室成立后，澠池縣黃河河務局組織專門力量，借助省、市業(yè)務部門對小浪底水庫庫區(qū)安全專項治理整頓的契機，對小浪底庫區(qū)275米高程以下的違法違規(guī)行為進行了集中清理，共清理違規(guī)、違法建筑民房143間、窯洞51孔、碼頭3處，取締違規(guī)拉網(wǎng)捕魚6處，清理庫區(qū)廢料礦渣2300立方米，治理工作取得階段性效果?！?/p>

一談及澠池縣黃河河務局今后的發(fā)展，劉正民局長便愁容滿面：“隨著黃河移民工作的結束，上級目前已停發(fā)各項移民附屬配套經(jīng)費。但縣政府機構改革時明確的澠池縣黃河河務局的主要工作職責仍在黃河河務管理和移民后續(xù)管理服務上。小浪底水庫建成蓄水后，澠池縣庫區(qū)河道治理、防汛（防凌）、防護工程等一直未納入黃委及其他業(yè)務部門的規(guī)劃范圍，沒有相應的配套工程和經(jīng)費。如今，雖然全局干部職工有愿望、有信心、有決心、有能力把黃河河務工作做好，但現(xiàn)實的體制環(huán)境使我們工作起來舉步維艱。澠池縣黃河河務局的工作處于十分尷尬的被動局面?！?/p>

2011年9月22日，洛陽小浪底水利樞紐廠區(qū)，水利部小浪底水利樞紐管理中心隆重揭牌，為具有行政職能的事業(yè)單位。

記者從小浪底水利樞紐管理中心了解到，新成立的小浪底水利樞紐管理中心受水利部委托，負責小浪底水利樞紐的運行管理、調度和保護，負責小浪底水利工程的防洪防凌、減淤以及庫區(qū)管理等有關工作。

2012年1月，鄭州市紫荊山路，原水利部小浪底水利樞紐建設管理局辦公大樓大門一側，寫有水利部小浪底水利樞紐管理中心的牌子靜靜地掛在那里，昔日建設管理局的牌子已不見蹤影。

記者查詢小浪底網(wǎng)得知，小浪底水利樞紐管理中心的二級部門庫區(qū)管理中心（水政監(jiān)察支隊）正在緊張籌建，其主要職能之一當是庫區(qū)的水行政執(zhí)法管理工作。

小浪底水利樞紐管理中心直接歸水利部管轄，辦公地點分別在鄭州市和洛陽市，澠池縣行政區(qū)劃上歸三門峽市管轄?！靶±说讕靺^(qū)點多、面廣、線長、地形區(qū)域復雜，加上目前已經(jīng)有河南黃河河務局和地方政府河務部門在行使水行政管理職能，小浪底水利樞紐庫區(qū)管理中心成立后，將使黃河小浪底庫區(qū)下一步的管理局面變得更加撲朔迷離?！币晃涣私馇闆r的內部人士向記者表達了自己的擔憂。

記者在澠池采訪時曾聽到一件發(fā)生在幾年前的事情。當時的小浪底建管局為了觀測水情，派人在庫區(qū)澠池岸坡上砍伐一小片樹木，建了個水情觀測點，結果被當?shù)亓謽I(yè)部門以違反《森林法》處以巨額罰款?！端ā?、《防洪法》和《森林法》之間的相互碰撞，流域管理與區(qū)域行政管理的職能交叉，一直是讓各級管理部門感到頭痛的事情。

理順管理體制是出路

黃河小浪底水庫庫區(qū)澠池段總長僅76千米，管理部門竟涉及豫西黃河河務局、小浪底庫區(qū)管理中心和澠池縣黃河河務局三家單位，而且三家單位分別隸屬不同的上級：河南黃河河務局、小浪底水利樞紐管理中心和澠池縣政府,管理難度可想而知。

2011年10月，黃委主任陳小江在豫西黃河河務局調研時要求，要創(chuàng)新管理體制和機制，加強與地方政府和樞紐管理部門的溝通和協(xié)調，本著尊重歷史、著眼現(xiàn)實、謀劃未來的原則和思路，理清各自的責任和義務，齊心協(xié)力，共同維護好河道管理秩序。

長江三峽水庫庫區(qū)管理也存在類似的情況，但2008年11月3日水利部發(fā)布的《三峽水庫調度和庫區(qū)水資源與河道管理辦法》（水利部令第35號），基本劃清了流域管理機構、地方水行政主管部門和樞紐管理單位在庫區(qū)管理方面的具體職責。

有關知情人士分析：澠池縣黃河河務局有隊伍、有機構，對黃河澠池段的情況十分熟悉，有工作經(jīng)驗，也有工作優(yōu)勢，有處置各種問題的能力，但因職能所限，要管而不好管；黃委河南黃河河務局有法律賦予的管理權限，有高素質的管理隊伍，但因機構、人員等客觀條件所限，管理還不能完全到位；新成立的小浪底庫區(qū)管理中心，機構、隊伍尚在籌建中，管理優(yōu)勢不明顯，想管實際卻管不了。

對此，有關人士建議：如果按照《水法》和《防洪法》的精神來把體制理順，明確河南黃河河務局的黃河水行政管理主導地位，同時發(fā)揮澠池縣黃河河務局的人員及地域優(yōu)勢，將其納入河南黃河河務局體制內統(tǒng)一管理，而小浪底庫區(qū)管理中心則參照三峽庫區(qū)管理模式，把工作重心放到樞紐運行管理上，不但能給國家節(jié)約人力、財力資源，而且會大大改觀目前黃河小浪底庫區(qū)管理政出多頭、隱患叢生的局面。

對于上述建議，河南豫西黃河河務局副局長衛(wèi)國峰表示贊同：“作為國家明確授權的黃河水行政管理單位，豫西黃河河務局目前在黃河澠池段，還有新安段，都沒有建立分支機構。雖然我們積極采取了和當?shù)赜嘘P部門聯(lián)合執(zhí)法的措施，并取得了一定效果，但由于沒有建立長期有效的管理體制，仍不能徹底消除目前小浪底庫區(qū)河道存在的各種隱患。如果能對小浪底庫區(qū)的管理體制進行理順，實行統(tǒng)一管理，將有力促進黃河治理開發(fā)與管理事業(yè)的健康發(fā)展。”

在此，我們衷心希望河南黃河河務局、小浪底水利樞紐管理中心和澠池縣黃河河務局三方從治黃大局出發(fā)，加強溝通，理清職責，互相配合，齊心協(xié)力做好小浪底庫區(qū)管理工作，為黃河的長治久安建設奠定良好的工作基礎。同時，也希望小浪底庫區(qū)的水行政管理問題能引起水利部等上級有關部門的重視，使黃河小浪底庫區(qū)的管理體制盡早得以理順。