魏乾梅

【摘 要】 我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度從實行至今已近20年的時間。文章通過對我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的分析研究，理清了財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步改革的思路，尤其在后危機(jī)時期，充分運(yùn)用財政轉(zhuǎn)移支付制度，可以有效發(fā)揮其激活消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、保增長促發(fā)展的財政政策效應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】 財政轉(zhuǎn)移支付； 區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡增長； 公共服務(wù)均等化；5E績效評價

一、我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度簡況

轉(zhuǎn)移支付概念是1992年經(jīng)世界銀行和國際貨幣基金組織介紹引入中國的，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度始于1994年分稅制財政體制改革。此前，中央與地方間財政資金的轉(zhuǎn)移稱為“補(bǔ)助”或“上解”，1993年正式使用了“轉(zhuǎn)移支付”的概念；此后，補(bǔ)助、撥款、上解、轉(zhuǎn)移支付等名稱混用。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)容與形式包括：稅收返還、專項撥款、一般性轉(zhuǎn)移支付（過渡期轉(zhuǎn)移支付）、原體制補(bǔ)助、各項結(jié)算補(bǔ)助、其他補(bǔ)助等。1994年由于財力不足，中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付僅為550億元。1999年以來，中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付資金逐年增加：2000年投入800億元；2005年投入7 330億元；2009年中央轉(zhuǎn)移支付提高到23 955億元，較2008年增長28.4%，是1994年的43.6倍。

二、現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題

目前存在貧富差距拉大和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、公共服務(wù)均等化程度不高等問題，規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚未形成，財政轉(zhuǎn)移支付制度功能與績效未達(dá)到預(yù)期效果。

一是城鄉(xiāng)與地區(qū)間貧富差距拉大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、公共服務(wù)均等化程度不高等問題突出，地方政府債臺高筑，縣鄉(xiāng)基本保障能力脆弱。按照國際經(jīng)驗，城鄉(xiāng)居民收入差距1.7倍為安全，2倍為基本安全，2.5倍有風(fēng)險，3倍有重大風(fēng)險，3.5倍及以上會出現(xiàn)社會穩(wěn)定危機(jī)。從官方公布的數(shù)字看，貧富懸殊的差距由改革開放初期的4.5:1擴(kuò)大到12.66:1，城鄉(xiāng)居民收入從1998年的2.52:1擴(kuò)大到2008年的3.31:1（賴明常，2009）。近兩年，城鄉(xiāng)居民收入差距更加明顯，接近5:1，已超出重大風(fēng)險階段。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國城鄉(xiāng)居民高低各20%居民之間的收入差距在21.5倍，而城鄉(xiāng)居民高低各10%居民之間的收入差距已達(dá)55倍。此外，地方政府債務(wù)方面，財政部財政研究所所長賈康教授2010年4月曾估算，目前我國地方政府投融資平臺負(fù)債超過4萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，負(fù)債率超過50%。

二是政府事權(quán)劃分模糊，政府間財力與事權(quán)不對稱。我國各級政府事權(quán)未能根據(jù)公共服務(wù)的地域性特征和重要性程度進(jìn)行科學(xué)劃分并制度化，這就很難如美國等發(fā)達(dá)國家那樣根據(jù)事權(quán)與財權(quán)的不對稱程度進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付。

三是在財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模尚小和地方倒逼機(jī)制削減中央財力的雙壓下，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，資金未能盡情激活，資金效用性和透明度不高，缺乏跟蹤問效。

國際貨幣基金組織統(tǒng)計，西方發(fā)達(dá)國家地方政府一級的財政收入有將近30%~40%來源于聯(lián)邦和州政府的財政轉(zhuǎn)移支付，美國學(xué)區(qū)有近60%來源于上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付（見表1）。目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模尚小，表2數(shù)據(jù)表明，全口徑的中央財政收入占全國財政收入的比重為30%左右，與西方發(fā)達(dá)國家相比明顯偏低。

四是轉(zhuǎn)移支付制度的配套制度缺失，《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《預(yù)算法》、政府會計制度等急需建立或改革與完善。轉(zhuǎn)移支付是一種國際通行的做法，美國、加拿大等國家也采用這一做法。我國對轉(zhuǎn)移支付的立法明顯滯后?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度缺乏規(guī)范化、透明化、法制化，近年來也屢受立法機(jī)關(guān)和審計部門的批評?，F(xiàn)行的《預(yù)算法》對于轉(zhuǎn)移支付的問題沒有涉及，盡管《監(jiān)督法》把轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督問題提了出來，規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付情況應(yīng)向人大常委會報告，但其相關(guān)規(guī)定還比較籠統(tǒng)，現(xiàn)行的規(guī)范性文件是財政部1995年制定的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，作為部門行政規(guī)章，難以保障制度的穩(wěn)定性、執(zhí)行的科學(xué)性、監(jiān)督的權(quán)威性。

三、財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步改革的基本架構(gòu)

公共財政的實質(zhì)是民生財政。按照十六大四中全會的部署，我國將于2020年最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。因此，圍繞財政轉(zhuǎn)移支付的終極目標(biāo)和直接目標(biāo)，遵循“公平優(yōu)先、兼顧效率”原則，依法采取以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯模式的轉(zhuǎn)移支付體系，參照國際慣例，構(gòu)建符合我國國情、平衡區(qū)域間貧富差距、實現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)均等化的規(guī)范、透明和法制化的財政轉(zhuǎn)移支付制度已迫在眉睫。財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步改革的創(chuàng)新體制和績效機(jī)制的基本框架：

（一）理順中央財政與地方財政的關(guān)系

一是合理劃分中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財政支出范圍；二是明確劃分中央財政、地方財政與事權(quán)相匹配的財權(quán)、財力。胡錦濤總書記在“十七大”報告中指出，要“健全中央與地方財力與事權(quán)相匹配的體制”，就是要把事權(quán)合理化、清晰化，（賈康，2008）減少財政層級的扁平化后的政權(quán)、事權(quán)、財權(quán)、稅基的匹配，“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算”，才能確保各級財政正常履行相應(yīng)職能的基本需要。

（二）科學(xué)設(shè)計各級政府財力權(quán)重和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模區(qū)間，進(jìn)一步優(yōu)化財力與資源配置結(jié)構(gòu)

根據(jù)國際慣例，結(jié)合我國國情，設(shè)計實際可支配財力權(quán)重，中央:地方=40%:60%；設(shè)計轉(zhuǎn)移支付規(guī)模區(qū)間：中央→地方=55%～60%之間，彈性5%為修正系數(shù)，用于突發(fā)事件專項經(jīng)費(fèi)；適當(dāng)提高全口徑的中央財政收入占全國財政收入的比重，逐步擴(kuò)大財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，提高中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，適當(dāng)降低專項轉(zhuǎn)移支付的比例，提高過渡期轉(zhuǎn)移支付，減少政策成本和資源浪費(fèi)，加大地方投入力度，加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，為公共服務(wù)均等化提供強(qiáng)有力的支撐和保障，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付模式

逐步取消稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，以因素法和修正系數(shù)替代基數(shù)法，建立以縱向為主（80%）、橫向為輔（20%）、縱橫交錯的雙向轉(zhuǎn)移支付制度。在成熟市場經(jīng)濟(jì)國家（如表3），轉(zhuǎn)移支付制度的具體形式主要有均衡撥款、專項撥款和整筆撥款補(bǔ)助三類。中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付模式及計算依據(jù)相對陳舊。建議以“因素法”代替現(xiàn)行“基數(shù)法”來計算財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，并根據(jù)稅制、人口、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)實力、社會發(fā)展和特殊因素等確定各地的需求，調(diào)整稅收返還補(bǔ)助比例。我國東部與中西部地區(qū)差距過大，鼓勵橫向轉(zhuǎn)移支付，形成以縱向為主（80%）、橫向為輔（20%）、縱橫交錯的雙向轉(zhuǎn)移支付制度的良好格局?？v向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向財力不均衡問題和實現(xiàn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，以專項補(bǔ)助和特殊補(bǔ)助為主；橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財力不足的問題。

（四）建立和完善轉(zhuǎn)移支付及相關(guān)法律法規(guī)和配套制度

為合理界定政府間的事權(quán)與財權(quán)、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度提供法制支撐和保障。加快《財政轉(zhuǎn)移支付法》的立法工作，以法律的形式明確規(guī)定各級政府財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容、安排規(guī)模、適用范圍、績效評價、監(jiān)督方式、處罰規(guī)則等。進(jìn)一步完善《預(yù)算法》和政府會計制度等法律法規(guī)，實現(xiàn)預(yù)算編制與資金管理、績效與經(jīng)費(fèi)相配比，提高預(yù)算透明度，精簡預(yù)算級次，提高預(yù)算效能。

（五）建立健全財政轉(zhuǎn)移支付制度績效評價機(jī)制和財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管機(jī)構(gòu)

建立以5E（經(jīng)濟(jì)性economy、效率性efficiency和效果性effectivenss、公平性equity、環(huán)保性environmental protection）的財政預(yù)算績效評價內(nèi)容，來架構(gòu)財政預(yù)算績效評估體系，作為財政轉(zhuǎn)移支付制度績效評價機(jī)制。同時，成立一個專門機(jī)構(gòu)，對財政轉(zhuǎn)移支付方案的確定、財政資金投入、財政資金撥付、項目實施過程、項目產(chǎn)出和社會效益的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)控。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 郭慶旺，賈俊雪.從中央財政轉(zhuǎn)移支付視角看2009年預(yù)算報告［J］.中國財政，2009（9）.