牛祿青

需要警惕的是，不要讓其淪為經(jīng)濟泡沫的催化劑

如果說過去是一個城市的“單打獨斗”，那么現(xiàn)在比拼的是一個城市群的整體實力。這是改革開放和經(jīng)濟社會向縱身發(fā)展的需要，也是全面建設小康社會的需要，更是實現(xiàn)共同富裕的需要。

區(qū)域經(jīng)濟像一首波瀾壯闊而又綿延婉轉的“進行曲”，催人奮進，發(fā)人深省。目前，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出新趨勢和新特征，更加注重城市群競爭，更加重視基本公共服務均等化，更加突出生態(tài)環(huán)境保護。在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略指導下，東中西協(xié)調(diào)發(fā)展格局初步形成。

區(qū)域規(guī)劃再添新丁

區(qū)域經(jīng)濟在2011年熱度依然不減，遍及東中西，橫跨內(nèi)陸和海洋。為加快經(jīng)濟結構調(diào)整，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國家又出臺了一系列區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃文件，進一步豐富了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展版圖。

2011年年初，《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲批，這是“十二五”開局之年第一個獲批的國家發(fā)展戰(zhàn)略，也是我國第一個以海洋經(jīng)濟為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，標志著我國區(qū)域發(fā)展由陸域經(jīng)濟延伸到海洋經(jīng)濟。

6月13日，陜西公布西咸新區(qū)規(guī)劃，第四個國家級新區(qū)呼之欲出。西咸新區(qū)將打造成“現(xiàn)代田園城市”，承擔著“建設大西安、帶動大關中、引領大西北”的重大使命。

7月7日，浙江省省長呂祖善宣布，國務院正式批準設立浙江舟山群島新區(qū)。這是第五個國家級新區(qū)，并成為國務院批準的中國首個以海洋經(jīng)濟為主題的國家戰(zhàn)略層面新區(qū)。

在推進新十年西部大開發(fā)的重要時刻，有關西部的區(qū)域規(guī)劃密集亮相。除了西咸新區(qū)，《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》也早在5月獲批?！兑?guī)劃》提出，到2015年，建成西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心；到2020年，成為我國綜合實力最強的區(qū)域之一。

另外，繼《國務院關于進一步促進內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展若干意見》、《“十二五”支持西藏經(jīng)濟社會發(fā)展建設項目規(guī)劃方案》出臺后，《國務院關于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設的若干意見》、《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》也正式獲批。

中部也不乏亮點。9月份，國務院正式印發(fā)了《關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》，中原經(jīng)濟區(qū)正式躋身“國家隊”，被確定為：“國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，全國重要的經(jīng)濟增長板塊，全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點和重要的現(xiàn)代綜合交通樞紐，華夏歷史文明傳承創(chuàng)新區(qū)”。至此，除了“總綱要”《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》外，中部6個省份都有了各自的國家級規(guī)劃。

填補國家戰(zhàn)略“洼地”的不只是河南，還有河北。近年來，處于東部和環(huán)渤海地區(qū)的河北一直處于尷尬的境地，國家對沿海其他省市都陸續(xù)做了規(guī)劃，惟獨河北是“空白”。11月出臺的《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，雖然是“遲來的愛”，但也足以讓河北釋懷，對于完善我國整個沿海地區(qū)戰(zhàn)略布局具有重要意義。

令人欣喜的是，6月8日，關系到未來十年的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》終于正式公布，這是我國首個全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃。國務院已于2010年12月將這份規(guī)劃印發(fā)全國各省份和國務院有關部門。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出構建城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)“三大格局”和優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)這四類的開發(fā)模式，強調(diào)不同地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力來確定功能定位和開發(fā)模式?！兑?guī)劃》提出，將構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，在優(yōu)化提升東部沿海城市群的基礎上，在中西部一些資源環(huán)境承載能力較好的區(qū)域，培育形成一批新的城市群，促進經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展。

推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

新中國成立以來，我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了均衡——非均衡——均衡的演變。上世紀80年代初，以對外開放為特征的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略率先在東部沿海地區(qū)實施，如經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、沿海經(jīng)濟開放區(qū)等。

從上世紀90年代起，為逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距，我國先后提出了一系列國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，包括西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進中部崛起等，形成了完整的國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得成效；并且在繼我國首個綜合配套改革試點浦東新區(qū)后，國家又批準了8個綜合配套改革試驗區(qū)，初步形成了由沿海到內(nèi)陸綜合配套的全面布局。

東部有上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和深圳經(jīng)濟特區(qū)，主要對加快開發(fā)開放，率先完善社會主義市場經(jīng)濟體制進行全面改革探索；中部有武漢城市圈、長株潭城市群，主要開展以資源節(jié)約型和環(huán)境保護型社會建設為主要內(nèi)容的改革試驗；西部有重慶市和成都市，進行以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主題的綜合配套改革；東北地區(qū)的沈陽經(jīng)濟區(qū)則以新型工業(yè)化為改革的重點方向；此外，中部的山西省是第9個國家級綜合配套改革試驗區(qū)，也是中國第一個全省域、全方位、系統(tǒng)性的國家級綜合配套改革試驗區(qū)，以“資源型經(jīng)濟轉型”為主題。

2009年是區(qū)域經(jīng)濟的“黃金年”。這一年，國務院先后批復了11個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，數(shù)量幾乎是過去4年的總和，出臺速度前所未有。一個個區(qū)域振興版圖撲面而來：珠江三角洲、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、關中－天水經(jīng)濟區(qū)、橫琴島、江蘇沿海地區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟帶、長吉圖、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)等。若再加上2010年被批準的數(shù)個區(qū)域規(guī)劃，更是令人眼花繚亂，最引人注目的莫過于重慶兩江新區(qū)、海南國際旅游島、長江三角洲、中部城市群、皖江城市帶等。另外，中央對新疆、西藏區(qū)域也提出了新的發(fā)展戰(zhàn)略，推進跨越式發(fā)展和長治久安。

國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司司長范恒山此前表示，我國東中西協(xié)調(diào)發(fā)展格局初步形成，首先是中西部地區(qū)加快發(fā)展，區(qū)域增長格局發(fā)生重大轉變；其次是新的增長極不斷涌現(xiàn)，重點地區(qū)支撐帶動作用進一步增強；此外，區(qū)域合作廣度深度不斷拓展，經(jīng)濟一體化進程大大加快。他說，“過去十年，我國區(qū)域發(fā)展可謂亮點頻現(xiàn)、異彩紛呈。國家促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策力度前所未有，各地對地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究與實施的重視程度前所未有，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展取得的成績也前所未有?！?/p>

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員李恩平認為，一方面，我國經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到了一個新的階段，亟須解決區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡、土地利用粗放、環(huán)境破壞等問題。比如，我國東部與中西部存在著差距，南北也存在著差距，甚至在一個省區(qū)也不平衡，因此需要加強對區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和指導，通過區(qū)域規(guī)劃，增強發(fā)展規(guī)劃的可操作性。

迄今，國務院已先后批準設立五個國家級開發(fā)開放新區(qū)：上海浦東、天津濱海、重慶兩江、陜西西咸、浙江舟山群島。中信建投首席宏觀經(jīng)濟分析師魏鳳春表示，不管是國家級新區(qū)還是省級新區(qū)的建設，都是一種制度創(chuàng)新，是區(qū)域基于經(jīng)濟發(fā)展實力，爭取更多制度松綁和政策扶持，這將極大促進當?shù)亟?jīng)濟和重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

警惕區(qū)域發(fā)展泡沫

分析人士指出，區(qū)域發(fā)展作為中國經(jīng)濟新引擎的作用毋庸置疑，但需要警惕的是，不要讓其淪為經(jīng)濟泡沫的催化劑。從拉動地方投資來看，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的一大亮點是激活了地方政府的創(chuàng)新機制，各地將圍繞地區(qū)資源稟賦形成相應的特色產(chǎn)業(yè)。但由于地方政府間存在著激烈的GDP競爭，一旦中央給予地方一定權力后，地方的投資沖動也會被激發(fā)，重復建設和產(chǎn)能過剩問題很可能接踵而至。

有專家指出，“現(xiàn)在的區(qū)域規(guī)劃是各個地方競爭的結果，某種意義上成了中央與地方博弈的籌碼，往往是甲地有了，乙地不平衡，各地也都有能拿到臺面上的理由……，結果是大家都有了，也等于大家都沒有?！?/p>

范恒山接受媒體采訪時坦言區(qū)域發(fā)展面臨的難題，“加快地區(qū)發(fā)展需要以開發(fā)利用資源做支撐，這也是發(fā)揮各地比較優(yōu)勢的基本要求，但過度依賴資源開發(fā)會帶來嚴重的生態(tài)環(huán)境問題?！?/p>

他表示，以行政區(qū)為板塊的發(fā)展仍然沒有得到根本改變，地區(qū)間的無序開發(fā)與惡性競爭仍然存在，區(qū)域一體化縱深推進仍有障礙。此外，區(qū)域發(fā)展的環(huán)境日趨復雜，對區(qū)域管理的要求不斷提高，但促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制還不完善，區(qū)域管理體制改革不到位，區(qū)域政策和規(guī)劃實施缺乏必要的法律保障。

全國人大財經(jīng)委的一位官員分析，主體功能區(qū)的推進應該是從全國范圍去考慮和布局，根據(jù)各個地區(qū)的特點結合產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的要求，更側重宏觀，同時與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃有很強關聯(lián)性，但實際情況卻是南轅北轍。

他認為，目前獲批的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃往往是基于當?shù)亟?jīng)濟利益，考量的是財政稅收等，有些甚至純粹是依靠人為因素獲批，并不是從宏觀大局上著眼，結果就導致區(qū)域規(guī)劃的同質(zhì)化和各地產(chǎn)業(yè)的趨同化，這對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和整體經(jīng)濟發(fā)展并不利。

創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長助理、研究員高國立表示，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的出臺，只是釋放出一個信號，以提振地方的信心，但更大的挑戰(zhàn)在于區(qū)域規(guī)劃出臺之后，即能否真正聚集人才、技術和資金，打造新增長點。

“在政策設計、項目儲備和專項規(guī)劃等方面，中央和地方還有很多的工作要做。后續(xù)的配套政策，不僅要做到虛實結合，逐步推進，而且還要在體制和機制 上進行創(chuàng)新，提升競爭力。”高國立說。

有分析認為，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃，一是要根據(jù)這些具體區(qū)域的資源稟賦，從國家區(qū)域戰(zhàn)略的層面規(guī)范其“功能區(qū)”特色，結合整體的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整要求，避免“小而全”。二是要解決“同質(zhì)化”缺陷，形成具體可操作的稅收、金融、產(chǎn)業(yè)政策；并解決整體區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃中，各個規(guī)劃之間的空間關聯(lián)度欠缺問題，也即避免規(guī)劃的“大而全”問題。除此之外，還要從中國經(jīng)濟轉型和全球化趨勢的結合角度，形成具有世界性的產(chǎn)業(yè)和市場特質(zhì)的不可替代性特征。

中央經(jīng)濟工作會議后，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志分析了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新內(nèi)涵，“東部作為改革開放的先行地區(qū)，應該更加注重發(fā)展方式的轉變，在轉變發(fā)展方式方面也能起到示范帶頭作用。”

“中西部地區(qū)發(fā)展和東部沿海地區(qū)早期發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境不同，中西部地區(qū)的生態(tài)比較脆弱，因此大發(fā)展之初就需要注重環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在引進投資時要杜絕引進低端的和消耗資源、破壞環(huán)境的產(chǎn)業(yè)。因為有先發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗和教訓可以借鑒，中西部地區(qū)有條件走出發(fā)展新路，至少可少走彎路。其實，中西部創(chuàng)新發(fā)展模式也是整個中國創(chuàng)新發(fā)展模式的內(nèi)在要求?！?/p>

對于城市群發(fā)展，侯永志認為，首先是遵循城市群發(fā)展的一般規(guī)律，結合中國國情和現(xiàn)存城市空間格局，制定前瞻性可執(zhí)行的城市群發(fā)展規(guī)劃。在規(guī)劃中明確城市群中各城市的定位、產(chǎn)業(yè)分工、生產(chǎn)和生活功能區(qū)的分布、基礎設施建設等內(nèi)容。

其次要建立協(xié)調(diào)機制。目前我國很多城市群跨省區(qū)，這就需要建立協(xié)調(diào)機制。推進城市群的健康快速發(fā)展，既離不開規(guī)劃，也離不開協(xié)調(diào)機制。沒有規(guī)劃，容易出現(xiàn)盲目性；沒有協(xié)調(diào)，“規(guī)劃”也只能是“規(guī)劃”，變不成現(xiàn)實。

住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心副主任秦虹認為，同城化戰(zhàn)略是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個有效途徑，它能夠最大限度地減少行政壁壘，增加區(qū)域競爭力。她提出六大創(chuàng)新機制：一是創(chuàng)建同城化與新型工業(yè)化聯(lián)動發(fā)展的新機制；二是創(chuàng)建經(jīng)濟區(qū)各城市共商協(xié)作新機制，共同處理和協(xié)調(diào)各個城市之間發(fā)展的共同問題；三是創(chuàng)建股權合作的基礎設施共建機制，按成本效益的原則，進行城市基礎設施的股權推動方式的共建，避免重復建設；四是創(chuàng)建公共服務區(qū)域共享機制，把公共服務的共享納入同城化整體的思路中，有利于推進人口的流動和整體的區(qū)域發(fā)展；五是創(chuàng)建打破行政區(qū)域限制的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的促進機制，把城市之間的聯(lián)合，和各個城市覆蓋區(qū)域的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化有效結合起來；最后是要創(chuàng)建經(jīng)濟區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的土地交易市場新機制。

未來我國面臨加強公共服務、實現(xiàn)均等化、增加人均收入等諸多任務。為實現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)，在12月15日天津舉行的國際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化論壇上，范恒山建議，應繼續(xù)貫徹落實區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構筑區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢互補、國土空間高效利用、人與自然和諧發(fā)展的環(huán)境。圍繞區(qū)域發(fā)展主線，利用政府和市場調(diào)控手段，立足于構筑發(fā)展的長效機制，用好政策、規(guī)劃、合作、法規(guī)四個載體。