在公眾印象中，尾礦每一次加大治理力度，總是在發(fā)生嚴(yán)重的尾礦潰壩事故之后。而突擊式的尾礦治理方式不太可能持久奏效。

數(shù)量巨大的尾礦伴隨著礦山的開采不斷增加，隨著礦山枯竭，經(jīng)年累月貯存起來的尾礦被堆放于江岸的山坡，因在技術(shù)層面缺乏有效的處理方法，只能以非安全的暴露方式，繼續(xù)留存在自然界中。

可以說，尾礦如不能得到有效的解決，不僅對山區(qū)造成嚴(yán)重的環(huán)境隱患，還將對附近的居民的生命財(cái)產(chǎn)和整個(gè)水系構(gòu)成威脅?！笆濉逼陂g，尾礦治理有了明確規(guī)劃。

2011年11月底，國家安監(jiān)總局提出到2015年尾礦庫病庫數(shù)量比2010年均下降10%以上，基本消除危、險(xiǎn)尾礦庫，對廢棄尾礦庫依法實(shí)施閉庫或有效治理。到2015年三等及以上尾礦庫和部分位于敏感區(qū)的尾礦庫安裝在線監(jiān)測系統(tǒng)。

目標(biāo)雖明確，但遺留的歷史包袱以及面臨的新隱患，令尾礦治理的壓力不減反增。國家安監(jiān)總局提供給本刊的資料顯示，截止到2011年6月，盡管全國危、險(xiǎn)、病庫數(shù)量比2008年底下降了76. 6%，但仍有1151座危、險(xiǎn)、病庫有待治理，其中大部分是無主的尾礦庫。此外，全國尚有674座尾礦庫未確定安全度。

中國的尾礦治理究竟將以何種模式繼續(xù)向前推進(jìn)？本刊記者通過與各級尾礦監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人的對話，回顧并探討了中國尾礦治理的曲折歷程以及當(dāng)下面對的挑戰(zhàn)。

本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，尾礦治理處于較為混亂的狀態(tài)，政府監(jiān)管部門在企業(yè)興建尾礦庫的過程中，既沒有提出明確要求，也缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。重慶秀山縣環(huán)保局局長倪啟才、酉陽縣安監(jiān)局安監(jiān)一科科長冉勝等一線環(huán)保、監(jiān)管干部都證實(shí)：幾年前當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)尾礦庫，“先上車、后買票”，甚至不通知環(huán)保、監(jiān)管部門的情況很常見。

“可以說，當(dāng)時(shí)尾礦庫如何建、按什么標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，全國都不知道?！蹦邌⒉耪f。而根據(jù)本刊記者查閱到官方資料，在全國尾礦庫開始大規(guī)模興建的2000年，當(dāng)時(shí)的國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會就曾出臺專門的《尾礦庫安全管理規(guī)定》。這一規(guī)定涉及了尾礦庫筑壩、防汛、排滲等多方面的管理內(nèi)容。只是這一管理辦法在實(shí)際運(yùn)用中，似乎并沒為尾礦庫的治理提供充分的可操作的依據(jù)。

直到國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局于2006年6月頒布新的《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱6號令），尾礦治理獲得了更有效的依據(jù)。四川省安監(jiān)局副局長蘇國超告訴《望東方周刊》，6號令的可操作性加強(qiáng)了。

從6號令開始，尾礦治理的責(zé)任明晰了。此前，經(jīng)貿(mào)委的規(guī)定中，將尾礦庫的設(shè)計(jì)審查交予經(jīng)貿(mào)委，而將尾礦庫的日常監(jiān)管交予安監(jiān)部門，權(quán)責(zé)不清的規(guī)定往往會造成實(shí)際上的管理松散。

6號令則規(guī)定安監(jiān)部門全權(quán)負(fù)責(zé)尾礦庫從設(shè)計(jì)、施工到日常監(jiān)管的全部過程。四川省安監(jiān)局一處處長黃志文告訴本刊記者，6號令頒布不久，四川的安監(jiān)部門就正式摸底了尾礦庫的安全情況，會同專家提出整改意見，加固了尾礦庫的基礎(chǔ)壩、完善了安全設(shè)施，并對尾礦庫的操作人員進(jìn)行了歷史上第一次正式培訓(xùn)。

全國各地開始嘗試尾礦規(guī)范化治理時(shí)，“許可證制度”被認(rèn)為是最有效的措施。蘇國超表示，此前運(yùn)行中的尾礦庫，一直沒有安全生產(chǎn)許可證，在6號令的強(qiáng)調(diào)下，經(jīng)過重新申請、嚴(yán)格審查，尾礦庫的安全許可證開始發(fā)放。安全許可證的審查和發(fā)放，讓監(jiān)管部門有了從尾礦庫最初的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)把控安全性的可能。

襄汾事故的后效應(yīng)

尾礦治理規(guī)范化的速度徒然加快是在2008年。這一年的9月8日，山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司尾礦庫發(fā)生特別重大潰壩事故，截至當(dāng)年9月14日，確認(rèn)254人死亡、34人受傷。

襄汾事故的發(fā)生，引發(fā)了國內(nèi)外的震驚。中央當(dāng)即下達(dá)多次通報(bào)，全國各地安監(jiān)部門紛紛趕赴事故現(xiàn)場進(jìn)行考察，各地的尾礦庫業(yè)主也被大規(guī)模組織起來學(xué)習(xí)，舉一反三，吸取教訓(xùn)。“從國家層面來講，過去尾礦庫從沒發(fā)生過襄汾這么大的事故。人們從沒想過尾礦庫會造成這么多人死亡?！碧K國超說。

襄汾事故將尾礦治理的重要性提至國家層面。2009年6月5日，國家安監(jiān)總局、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部共同建立了專門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，明確了尾礦隱患治理的原則和目標(biāo)。

中央財(cái)政對尾礦隱患治理的投入力度也相應(yīng)增大。根據(jù)國家安監(jiān)總局向本刊提供的數(shù)據(jù)，2009年以來，中央財(cái)政共計(jì)下達(dá)了19. 93億元資金支持尾礦庫隱患綜合治理。其中，國家發(fā)改委已下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資3. 64億元，治理53個(gè)尾礦庫隱患綜合治理項(xiàng)目，財(cái)政部已下達(dá)中央財(cái)政資金計(jì)劃15. 79億元，治理86個(gè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)有色金屬礦山企業(yè)尾礦庫閉庫項(xiàng)目。

中央對尾礦庫的大力整治，帶動了地方各級政府和尾礦庫企業(yè)的積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年和2010年，地方各級政府和尾礦庫企業(yè)共計(jì)投入81. 2億元資金治理尾礦庫隱患，其中，企業(yè)投入資金60. 1億元。

尾礦治理有了質(zhì)的變化，而這種變化不僅僅體現(xiàn)在投入上。蘇國超認(rèn)為，襄汾事故后，國家對尾礦庫安全管理的規(guī)范越來越嚴(yán)格，其中一個(gè)關(guān)鍵的變化是制定“尾礦庫下游多遠(yuǎn)可以有人居住”的標(biāo)準(zhǔn)。

政府決心與企業(yè)承受力

襄汾潰壩對下游居民造成的嚴(yán)重危害，令監(jiān)管部門意識到尾礦庫下游有人居住的一定要搬遷，但“遷到多遠(yuǎn)才算是安全距離”，此前在尾礦庫設(shè)計(jì)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)里，未有過明確的規(guī)定，四川省為了制定相應(yīng)的規(guī)范，與山西、湖南等地的尾礦設(shè)計(jì)單位上演了多番辯論。

爭論背后是尾礦治理理念的艱難轉(zhuǎn)變?！八拇ǖ脑O(shè)計(jì)單位認(rèn)為尾礦庫下游有人的一定要搬遷。但是到底要保持500米還是1公里內(nèi)沒有標(biāo)準(zhǔn)。在組織討論的時(shí)候，長沙的設(shè)計(jì)單位認(rèn)為500米甚至300米內(nèi)都可以有人，尾礦庫不會輕易垮塌。太原的設(shè)計(jì)單位認(rèn)為不需要標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)的尾礦庫只要不向下游排放礦渣就可以。”黃志文告訴本刊記者。

直到2009年，對于尾礦庫下游的安全影響問題，四川省先于國家正式規(guī)范公布前，有了結(jié)論。針對四川地形狹長的特殊情況，提出尾礦庫下游深溝河谷地帶3公里以內(nèi)居住的居民要搬遷；空曠平緩地帶500米以內(nèi)的居民要求搬遷。

地方規(guī)定甫一出臺，就體現(xiàn)出尾礦隱患整治的決心，要求安全系數(shù)差的尾礦庫，務(wù)必要按規(guī)定完成下游居民的搬遷任務(wù)。然而在實(shí)際操作中，政府的決心遇到企業(yè)的阻力。

四川尾礦庫多為歷史較長的老庫，且下游多有居民區(qū)，短時(shí)間內(nèi)，要求尾礦庫企業(yè)將下游居民全部搬遷完，企業(yè)雖沒有直接抵制搬遷，但行動遲緩。

攀枝花米易縣有一座金礦尾礦庫，庫容量在100多萬方，尾礦庫下游有將近四五十戶居民，這家尾礦庫的業(yè)主表示，自己這座五等庫一年的金礦產(chǎn)量也就三萬噸，掙不了多少錢，企業(yè)按規(guī)范搬遷，很難。

“問題主要發(fā)生在私營的尾礦庫企業(yè)，而四川境內(nèi)多數(shù)尾礦庫目前基本都屬于私企性質(zhì)?！碧K國超說，這些尾礦庫規(guī)模相當(dāng)有限，多為四等庫、五等庫的小庫容，盈利也相對少。提出按照標(biāo)準(zhǔn)要求搬遷后，下游居民的搬遷費(fèi)用常常出現(xiàn)水漲船高的情況，一些企業(yè)直言負(fù)擔(dān)不起。

考慮到企業(yè)的承受力，“全部搬遷”的方式只能有所轉(zhuǎn)換，只有對安全系數(shù)極差、對下游居民可能造成較大影響的尾礦庫“堅(jiān)決執(zhí)行搬遷”；其他的尾礦庫則采取“逐步搬遷”的方式。

雖然在策略上作出了暫時(shí)的妥協(xié)，但是在逐步搬遷的過程中，為了防止意外事故發(fā)生，四川省對采取“逐步搬遷”的企業(yè)提出了一些特殊的要求，包括安裝在線監(jiān)控系統(tǒng)、汛期停產(chǎn)、完善排洪系統(tǒng)以及出現(xiàn)隱患時(shí)用高音喇叭對周邊居民發(fā)出通知?！跋Ｍ@些補(bǔ)救措施能在全部搬遷之前發(fā)揮作用?！秉S志文說。

新隱患能否歸結(jié)為天災(zāi)

伴隨著治理的推進(jìn)，近幾年來頻繁威脅尾礦庫安全的極端氣候和自然災(zāi)害成為一個(gè)新的問題。

國家安監(jiān)總局向本刊披露的資料顯示，受地震、暴雨、泥石流等影響，一些地區(qū)尾礦庫尤其是四、五等尾礦庫，發(fā)生決口、漫壩等事故或遇險(xiǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。譬如，2010年8月7日和8月12日，甘肅省甘南、隴南等市州發(fā)生特大強(qiáng)降雨，結(jié)果出現(xiàn)了9座尾礦庫決口、10座尾礦庫漫壩、112座尾礦庫遇險(xiǎn)。

在汶川大地震期間，這種威脅得到了最初的關(guān)注。震后第二天，國家安監(jiān)總局調(diào)查組空降四川，緊急排查尾礦庫隱患，當(dāng)年5月14日調(diào)查發(fā)現(xiàn)，核心地震帶上的4個(gè)尾礦庫，只有江油雁門硫鐵礦損失慘重，尾礦庫完全垮塌，所幸尾礦庫下游沒多少人居住。

“國家對四川災(zāi)后尾礦庫隱患排查之所以重視，因?yàn)樗拇ㄎ驳V都集中在山區(qū)，而地震帶恰恰又分布在這些山區(qū)?！碧K國超告訴本刊記者，四川全省境內(nèi)有165座尾礦庫，60%以上都在攀西地區(qū)，這些地區(qū)本身就是地震帶。可以說，四川尾礦庫96%都分布在六度以上地震帶。地震雖然沒有對四川尾礦庫直接造成大的影響，但是地質(zhì)的改變、山體的松動，還是產(chǎn)生了一些潛在的威脅。

2011年7月20日，松潘縣岷江電解錳廠尾礦潰壩，3萬方帶有金屬錳的尾礦被卷走近1萬方，沖入岷江，下游支流涪江被污染。幾天之內(nèi)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)、專家和有關(guān)建設(shè)方負(fù)責(zé)人聚集事故現(xiàn)場，得出的結(jié)論是：因百年一遇的特大泥石流，造成了潰壩事故。

天災(zāi)之外似乎還有著更深層的緣由。對上述事故的緣由，黃志文解釋說岷江電解錳廠的尾礦嚴(yán)格來說是渣場，雖有壩，但不符合標(biāo)準(zhǔn)，而且沒有調(diào)洪池等安全設(shè)施。更重要的是該尾礦地處阿壩州高山、峽谷的交接地帶，地質(zhì)本身就不適合建尾礦庫，一旦泥石流發(fā)生，排洪系統(tǒng)很容易堵塞或廢掉。

事故過后，四川省安監(jiān)局發(fā)文要求對尾礦庫選址方面需要更加重視：尾礦庫設(shè)計(jì)時(shí)，若上游存在泥石流崩塌可能性、下游有重要基礎(chǔ)設(shè)施的，原則上不再允許建設(shè)尾礦庫。

松潘事故再次敲響了警鐘。四川省境內(nèi)尾礦庫中，絕大多數(shù)是像松潘這樣規(guī)模小的尾礦庫，“岷江電解錳廠尾礦整個(gè)庫容量也就幾十萬方，下泄量最多十多萬方，但就是這種規(guī)模小的尾礦庫最容易出事。”黃志文說。

從全國范圍來看，小型尾礦庫的安全基礎(chǔ)仍然十分脆弱。國家安監(jiān)總局監(jiān)管一司的一位負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，截止到2011年6月底，四、五等庫尾礦庫約占全國總數(shù)的 93. 8%，這些小型庫普遍存在安全管理水平不高、隱患排查不徹底的問題。

“近兩年尾礦事故有 ‘百年不遇’等極端惡劣天氣的原因，但主要還是在于人的管理。有些泥石流高發(fā)地區(qū)，尾礦庫如果做好安全防范，也不會造成很大損失。”蘇國超認(rèn)為，治理這些小型的尾礦庫安全隱患，企業(yè)管理是第一位的，政府監(jiān)督、引導(dǎo)作用也須同步。

薄弱的尾礦監(jiān)管力量背后，其實(shí)是一些軟肋：專業(yè)人才缺乏、裝備水平較差。黃志文說，對尾礦監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，就是用肉眼看，憑經(jīng)驗(yàn)和感覺，但尾礦庫監(jiān)管是很有技術(shù)含量的工作，原有的做法有局限。此外，受編制限制，一個(gè)縣通常只有兩三個(gè)人員，要深入幾十、上百公里的山區(qū)里檢查，難以時(shí)時(shí)到位。

針對這些問題，中央仍在持續(xù)投入，在國家安監(jiān)總局的支持下，2011年包括四川在內(nèi)的多個(gè)省份，在尾礦四周配備了攝像錄像、GPS定位等等工具系統(tǒng)。

無主尾礦庫治理，誰來埋單

正在生產(chǎn)運(yùn)行的尾礦庫受制于越發(fā)嚴(yán)格的政策管理，而那些早已廢棄的尾礦庫（渣場），卻成為治理中遺留的包袱。

一些礦產(chǎn)資源較豐富的省份，曾經(jīng)依靠礦山企業(yè)推動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，如今一些企業(yè)留下的礦山尾礦堆積如山。

四川省固體廢物管理中心總工程師畢朝文告訴《望東方周刊》，四川省石棉礦開采歷史悠久，目前基本停止生產(chǎn)。這些企業(yè)留下的數(shù)千萬噸石棉尾礦卻沒有得到安全處理。這些數(shù)量巨大的尾礦大多沿著原來的礦山斜坡自然堆放，沒有任何安全防護(hù)措施，在暴雨、洪水沖刷下，極容易發(fā)生山體滑坡和泥石流等重大次生地質(zhì)災(zāi)害。特別嚴(yán)重的是部分尾礦就堆積在大渡河附近，如果尾礦產(chǎn)生滑坡沖入大渡河內(nèi)，極可能造成河道堵塞，污染水體，甚至可能造成長江水質(zhì)受到污染。

國家安監(jiān)總局監(jiān)管一司提供的資料顯示，由于企業(yè)破產(chǎn)解散、改制或企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不佳等原因，全國現(xiàn)已形成了752座廢棄的尾礦庫。這些廢棄庫，目前正以閉庫的治理方式，防止對環(huán)境造成污染。2011年7月實(shí)施的《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》中明確了“尾礦庫的閉庫及閉庫后的管理由原生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)?！?/p>

但很多尾礦的業(yè)主都是私營企業(yè)，安全投入通常受到盈利的影響，在市場不景氣的情形下，很難對閉庫投入相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。更糟糕的是，很多業(yè)主通常做幾年就轉(zhuǎn)手，礦山開采結(jié)束后，一些尾礦很容易陷入無主經(jīng)營狀況。

“從發(fā)展的眼光來看，隨著一些地區(qū)的礦山枯竭，很可能會出現(xiàn)大批廢棄尾礦無主經(jīng)營的情況，結(jié)果還是政府給尾礦買單?！碧K國超說。

地方政府已經(jīng)開始承擔(dān)起廢棄庫的治理成本。蘇國超對此深有體會，2006年，他介入了大洪溝尾礦庫的閉庫工作，這原本是屬于監(jiān)獄系統(tǒng)的國有尾礦庫，監(jiān)獄搬到綿陽后，這家遺留下來的石棉尾礦庫成了重大隱患。在一次潰壩后政府投入了800萬元實(shí)施閉庫，但是閉庫不是一次性能完成的，第二次閉庫又投入將近1000多萬元。閉庫資金，最終全部是由政府買單，出大頭的是省政府，所在市縣也出了少部分資金。

該尾礦庫盡管前后共投入近兩千萬閉庫，但還是不能徹底治理完畢。現(xiàn)在，每年仍需要花費(fèi)近30萬左右做管理維護(hù)，一旦遇到特殊情況比如地震，則要增加幾百萬的治理費(fèi)用。

為此，四川省做了一些嘗試，向尾礦庫企業(yè)事先征收一些費(fèi)用，用于未來尾礦閉庫的資金投入。但由于這種收費(fèi)無法可依，現(xiàn)實(shí)層面難持續(xù)執(zhí)行。

對于尾礦庫數(shù)量巨大的河北、山西、遼寧等省份，無主尾礦庫的治理負(fù)擔(dān)，將更加繁重。目前河北省有2702座尾礦庫、山西省有1745座尾礦庫、遼寧省有1203座尾礦庫，雖然短時(shí)間內(nèi)，尾礦庫的閉庫還是少數(shù)，但在幾十年內(nèi)，隨著礦山開采的結(jié)束，無主尾礦庫將為政府在尾礦治理上帶來不可小覷的壓力。