申欣旺

“政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務(wù)，可以適當?shù)姆绞浇唤o社會組織、中介機構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量?！?月19日舉行的第十三次全國民政會議上，國務(wù)院總理溫家寶在談到建立“構(gòu)建政府管理與社會自治相結(jié)合、政府主導與社會參與相結(jié)合的社會管理和公共服務(wù)體制”時如此表示。

曾長期在民政部擔任司局級干部、后轉(zhuǎn)任北京師范大學壹基金公益研究院院長的王振耀告訴《中國新聞周刊》：“以前從未有主要領(lǐng)導人在如此高規(guī)格的會議上清楚地表達這樣一種導向，總理的講話意味著政府對社會組織的認識有一個重要的轉(zhuǎn)變，意味著對社會組織的‘身份認同有了更為準確的認識?！?/p>

清華大學公共管理學院教授、非政府組織研究所所長王名亦認為，“政府事務(wù)性的職能交給社會組織去做，將為社會組織提供資源和發(fā)展空間，而這正是長期以來困擾社會組織發(fā)展的體制障礙之一?！?/p>

改革社會組織登記模式

王名所說的體制性困境從社會組織的成立一開始就會碰到。要成立一家社會組織，首先面臨的難題是，先要給自己找一個“婆婆”。

根據(jù)現(xiàn)行雙重管理，雙重負責的登記管理體制，社會組織的申報者到民政部門申報登記之前，還需要有業(yè)務(wù)主管單位的批準，沒有找到這個“婆婆”就意味著無法進行登記。

此舉本意是通過一個較高的門檻建立嚴格監(jiān)管制度，但客觀上造成的后果是，大量社會組織游離在監(jiān)管之外。

王名向《中國新聞周刊》透露，“由于現(xiàn)行的雙重管理體制，很多社會組織難以獲得合法身份。民政部登記的各類社會組織將近46萬家，但他們估計登記率不到一半，如果包括沒有登記的，全國的社會組織在100萬家左右。而我們自己長期的觀察是，沒有登記的應(yīng)該在300萬到400萬家?！?/p>

王名認為，“不管是哪一組數(shù)據(jù)，都說明有相當一部分社會組織沒有登記注冊，一方面，這些社會組織的生存因為沒有合法身份，無法提供更好的服務(wù)；另一方面政府的監(jiān)管也是問題。最好的解決辦法就是，改革登記注冊模式，放寬準入門檻?！?/p>

早在2004年的全國兩會，身為全國政協(xié)委員的王名就提交了“關(guān)于改革我國民間組織雙重管理體制的建議”的提案。王名說，“對這個提案，民政部很重視，做了很多工作。”

一些地方在悄然試點。上海浦東新區(qū)民政局副局長莊大軍告訴《中國新聞周刊》，在民政部與上海市民政局的支持下，浦東率先開展區(qū)級行業(yè)協(xié)會登記管理模式改革試點，突破行業(yè)協(xié)會登機的政策瓶頸。

具體的做法是，在新區(qū)同業(yè)企業(yè)集中、具有一定規(guī)模和發(fā)展前景、有區(qū)域經(jīng)濟特色的行業(yè)中實行登記行業(yè)協(xié)會。同時配套開展管理模式的改革，將行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導單位，實行行業(yè)組織自發(fā)組建、登記機關(guān)依法登記、政府相關(guān)部門業(yè)務(wù)指導。

深圳也進行了類似的改革。早在2004年深圳成立行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，統(tǒng)一行使行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位的職責，行業(yè)協(xié)會的人、財、物與政府部門全面脫鉤。2006年底，組建深圳市民間組織管理局，實行行業(yè)協(xié)會直接由民政部門登記的管理體制。這是中國最早也最徹底地實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會民間化。此后2008年9月，深圳將工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織直接由民政部門登記，為推進社會組織民間化作出制度性安排。

據(jù)了解，從“雙重管理”變“一元管理”后，深圳社會組織數(shù)量顯著增加。2002年，深圳市社會組織有1486家，截至2010年6月，已增長到3862家，涵蓋工商經(jīng)濟、科學研究、社會事業(yè)、慈善等各個領(lǐng)域。深圳每萬人擁有社會組織數(shù)量達4.2個，大大高于全國每萬人擁有2.7個社會組織的整體水平。

盡管如此，在全國范圍內(nèi)，目前采用的仍然是雙重管理模式。王振耀認為，無論是滿足社會需求還是監(jiān)管需要，放寬準入門檻，改革登記模式都勢在必行。

知情人士向《中國新聞周刊》透露，在此次全國民政工作會議上，溫家寶總理還提出“要加快社會組織登記管理體制的改革，簡化登記管理的程序，對一些社會組織采取直接登記的形式”。

實際上，涉及社會組織生存發(fā)展的“三個條例”（社會團體登記管理條例、基金會管理條例和民辦非企業(yè)單位登記管理條例）早已進入修改日程，法規(guī)修改的內(nèi)容之一就是社會組織的登記模式改革。

王名介紹說，三個條例的修改準備工作在民政部環(huán)節(jié)已經(jīng)完成，并被提交到國務(wù)院法制辦，等待國務(wù)院常務(wù)會議審議。早在2010年3月在安徽黃山召開的“軟法與善治研討會”上，國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏就透露，《社會團體登記管理條例》有望在當年出臺。但此后并未如期面世。

王振耀認為，制度改革的艱難，緣于長期對社會組織的定位和認識的不明確，“過去習慣于把社會組織定位于非政府的、有摩擦意味的，這就把社會組織和政府對立起來，一說到社會組織就想到階級斗爭、社會穩(wěn)定”。

購買公共服務(wù)應(yīng)當納入財政預算

實際上，早在2004年，中央就認識到社會組織發(fā)展的重要意義。當年9月召開的中共十六屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，提出“????發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”，“形成社會管理和社會服務(wù)的合力”。

十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》也提出“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能”。

此后，各地陸續(xù)開始了包括改革社會組織相關(guān)制度在內(nèi)的探索。

《中國新聞周刊》了解到，浦東新區(qū)民政局在2011年提供1800萬元的預算向社會組織購買了從居家養(yǎng)老、生命關(guān)愛、公益民生甚至包括社會組織培育本身這樣的服務(wù)。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，上海浦東新區(qū)民政局副局長莊大軍說：“這些工作涉及社會各個領(lǐng)域、方方面面，政府不能不管，但要有效介入又力不從心，政府沒有辦法所有的事情都自己去處理。我們的辦法是，由社會組織服務(wù)社會?！?/p>

王振耀對這樣的改革表示贊賞，“我們的社會正在經(jīng)歷一個前所未有的變化，比如說老齡化社會的來臨，對老年人的關(guān)懷，這些事情幾乎無法依靠政府完成，最好就是依靠社會組織完成。”

老齡化社會需要專業(yè)服務(wù)，這些專業(yè)化的需求都細分了，比如臨終關(guān)懷、空巢老人的照顧等等，需求很大。“我們現(xiàn)在一所老年護理學校都沒有，德國一個老年護理員要上三年課，你說誰專業(yè)？”說到這里，王振耀不無遺憾。

之所以出現(xiàn)這樣的狀況，在王振耀看來，“主要是因為政府仍然沒有意識到，一個常態(tài)的社會，做好社會服務(wù)、回應(yīng)社會需要是最大的政治，在這一方面，我們的公共政策仍有問題?！?/p>

“仍以老齡化社會為例，這些工作顯然政府做不了，因為這些問題單靠錢解決不了，現(xiàn)在不是缺吃少喝，最好的辦法是讓社會組織去做，擴大政府預算，購買社會組織提供的個性化、人性化的公共服務(wù)?！?/p>

王振耀告訴《中國新聞周刊》，無論是在國外，還是我國香港地區(qū)，社會組織的經(jīng)費很大一部分都是來源于政府財政預算，香港社會組織的經(jīng)費60%來自政府購買服務(wù)，社會組織的發(fā)展并沒有引發(fā)社會穩(wěn)定問題，反而很好地解決了社會矛盾。

這個理念亦為王名認同。盡管地方的探索中購買公共服務(wù)的經(jīng)費并未納入整個財政預算，比如北京購買公共服務(wù)資金來源主要是彩票款，但王名對未來的發(fā)展表示樂觀，“既然總理提到了，購買服務(wù)就不應(yīng)當是空的，中央財政可能有更大的舉措?！?/p>

無論是改革登記模式還是購買公共服務(wù)，王名提出，首先要做的仍然是回到法治的軌道上來，“總理此番表態(tài)，很可能意味著‘三個條例出臺的障礙已經(jīng)消除。

“登記模式的改革與政府購買服務(wù)到位之后，監(jiān)管問題需要提到更高的層面上來?！蓖趺岢?，“應(yīng)當由過去的入口管理改為過程監(jiān)管，加強登記監(jiān)管部門的權(quán)力和職責，以確保社會組織健康有序發(fā)展”。