張墨寧

因為去年10月以來持續(xù)出現(xiàn)的灰霾天氣，北京被戲謔為繼倫敦之后的新“霧都”。 PM2.5（可入肺顆粒物），這一環(huán)境工程和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)詞匯也開始為公眾所熟知，從輿論發(fā)出為何沒有將其納入空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評價的疑問，到環(huán)保部最終設(shè)定PM2.5監(jiān)測路線圖，經(jīng)歷了兩月時間。北京、上海、南京、天津等大城市則紛紛表態(tài)將在2012年就發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù)，而不再是之前所說的2016年。

從中國環(huán)境保護(hù)40年的歷史來看，此次公共環(huán)境危機(jī)無疑會是一個轉(zhuǎn)折點：從舉辦大型活動所需的“面子環(huán)保”、應(yīng)對突發(fā)污染事故的被動模式，到將基本環(huán)境質(zhì)量作為公共產(chǎn)品的主動輸出，正如國務(wù)院副總理李克強(qiáng)所說“這是政府必須確保的公共服務(wù)”。

只是，這項服務(wù)的提供并不是喊喊口號就能達(dá)成的，除了執(zhí)政黨高層的政治承諾之外，還需要各級官僚系統(tǒng)施政理念的深刻更新，需要大幅度增加的財政投入，更需要贏得公眾的認(rèn)可與踐履。

“短期行為效應(yīng)”現(xiàn)形

如果不是美國駐華使館的監(jiān)測數(shù)據(jù)和微博紅人的轉(zhuǎn)發(fā)，即使是在北京，這座中國文化和科學(xué)素養(yǎng)最高的城市，大部分市民或許還會籠統(tǒng)地將灰白混沌稱為“大霧”，并沒有意識到其危害性。

美國大使館發(fā)布數(shù)據(jù)稱，PM2.5濃度已經(jīng)嚴(yán)重超標(biāo)，而北京市環(huán)保局同期的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)日北京空氣污染水平為“3級輕微污染”。PM2.5是否作為判定空氣污染的指標(biāo)之一，是導(dǎo)致兩種不同結(jié)論的根源，恍然大悟的公眾便開始要求中國的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)升級換代，將PM2.5納入其中，并公開數(shù)據(jù)。

在學(xué)術(shù)界，PM2.5早已不是什么新鮮的詞匯。北京大學(xué)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)研究所所長張世秋說，國內(nèi)對于超細(xì)顆粒的研究早在10幾年前就已經(jīng)開始了，只是一直未能得到足夠重視。而從決策層來說，PM2.5也不是第一次進(jìn)入考量的范疇。2008年北京奧運會召開的半年前，北京就出現(xiàn)了持續(xù)的灰霾天氣，引發(fā)了國際社會對北京環(huán)境質(zhì)量的普遍擔(dān)憂。當(dāng)時美國《華盛頓郵報》在報道中稱，由于擔(dān)心北京的天氣問題，美國的長跑運動員已經(jīng)開始嘗試使用面具。一些運動員決定在開幕式前72小時再來到中國，很多國家準(zhǔn)備在日本、韓國進(jìn)行賽前訓(xùn)練。

中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中向《南風(fēng)窗》記者介紹說：“當(dāng)時已經(jīng)非常明確了，灰霾的罪魁禍?zhǔn)拙褪荘M2.5，測量的數(shù)值低于世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，由于奧運會的重要性，政府也非常重視這個問題?！?/p>

然而，迫于奧運會舉辦在即的壓力，那次的重視從一開始就以對短期效果的追求為導(dǎo)向。2008年4月，北京市政府發(fā)布了奧運會、殘奧會期間空氣質(zhì)量保障措施通告，其中包括汽車限行、關(guān)閉建筑工地、整改加油站等幾項。

“通過限行和關(guān)閉建筑工地，揚塵和揮發(fā)性氣體一下子就減少了。在一個月之內(nèi)，北京的1500個加油站都換掉了原來敞口的加油槍，加了一個油氣回收裝置。當(dāng)時測算，北京每年通過加油揮發(fā)出去的汽油就有2萬噸?！瘪R中說，緊急措施在幾個月內(nèi)快速實行，效果非常明顯，到8月份奧運會召開，灰霾天氣幾乎再也沒有出現(xiàn)。

2009年和2010年上半年北京較好的大氣狀況也與這幾項措施有直接關(guān)系。然而，臨時性措施的治理效應(yīng)卻隨著時間的推移逐漸減弱，問題終于在2011年爆發(fā)。尾號限行的強(qiáng)制手段反而刺激了汽車的購買，以至于不得不用限購來遏制增長趨勢。

北京奧運會結(jié)束后，其臨時性治理措施也被當(dāng)作成功范例廣泛推廣，其后的哈爾濱大運會、上海世博會、廣州亞運會，還有即將舉行的南京青奧會，都如法炮制。示范效應(yīng)讓短期行為和強(qiáng)制手段成為政府治理環(huán)境的首選，而忽略了環(huán)境問題本身的長期性。

“不用等到2016”

2008年之后到今天的幾年里，環(huán)保部也曾試圖把PM2.5納入到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。“但來自地方政府的阻力很大，如果把它列為新的污染物和污染標(biāo)準(zhǔn)，則意味著中國過去十年的環(huán)境治理沒有進(jìn)步，原來的藍(lán)天數(shù)恐怕都要消失，所以，幾乎所有的城市都反對這個事情?！瘪R中說。

就在環(huán)保部和地方政府的標(biāo)準(zhǔn)之爭處在膠著狀態(tài)時，北京的灰霾天氣和美國大使館發(fā)布的數(shù)據(jù)將一度感到無力的環(huán)保部推到了危機(jī)前端。北京市環(huán)保局新聞發(fā)言人杜少中一方面承認(rèn)北京的空氣質(zhì)量未達(dá)理想狀態(tài)，一方面也將美國大使館的數(shù)據(jù)發(fā)布斥為“炒作”。“對于PM2.5，我們有能力也有設(shè)備監(jiān)測，我們也有監(jiān)測數(shù)據(jù)，但是我們不能隨意公布?！倍派僦械拇朔赞o使?fàn)幷摳蛹ち摇?/p>

不久后，溫家寶在2011年中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會年會上表示：“環(huán)境監(jiān)測結(jié)果要與百姓感受接近。”馬中認(rèn)為，正是溫家寶的表態(tài)促使環(huán)保部直面問題。就在這番講話的第二天，環(huán)保部就《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》第二次向全社會公開征求意見，此前一次還是在2010年10月。經(jīng)過了半個多月的意見征集，PM2.5最終在去年年底被納入空氣質(zhì)量評價指標(biāo)。

盡管新標(biāo)準(zhǔn)的實施時間要延遲到2016年，但這套發(fā)布于1982年、其后經(jīng)過1996年、2000年兩次修訂的陳規(guī)總算開始松動。環(huán)保部要求2012年在北京、天津、河北和長三角、珠三角等重點區(qū)域以及直轄市和省會城市率先開展PM2.5和臭氧監(jiān)測。與此同時，山東、廣東、天津、南京等省市開始競相宣布監(jiān)測時間表、實時發(fā)布數(shù)據(jù)。與此前的“諱疾忌醫(yī)”形成了強(qiáng)烈反差。

“目前，PM2.5主要的問題在于信息發(fā)布，而不是監(jiān)測技術(shù)，其實很多地方早就有監(jiān)測了，四川的一個地級市已經(jīng)監(jiān)測了6年。不用等到2016年，監(jiān)測應(yīng)該能夠提早完成。”馬中說。

真正的難題在于如何治理。經(jīng)過多年整頓搬遷，今天北京事實上已經(jīng)沒有多少工業(yè)企業(yè)，PM2.5的最主要來源是汽車尾氣，當(dāng)奧運來臨時能用的臨時措施已經(jīng)用盡后，在日益劇增的機(jī)動車保有量面前，要通過怎樣的辦法才能降低PM2.5總量，是一個遠(yuǎn)比監(jiān)測并公布數(shù)據(jù)困難得多的問題。

失效的環(huán)境政策

放在中國環(huán)境保護(hù)的大局下考量，2011年冬天這場PM2.5風(fēng)波帶給中國大城市的環(huán)境困局，不過是局部問題的表露，其背后則是中國環(huán)保政策的整體積弊。

早在“十一五”開局的2006年，中央政府已經(jīng)將推動環(huán)境保護(hù)的“歷史性轉(zhuǎn)變”作為此后的戰(zhàn)略方向。明確提出了到2010年的環(huán)境保護(hù)主要指標(biāo)，并首次將節(jié)能降耗、污染控制、土地保護(hù)和森林培育等作為衡量政府經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展績效的約束性硬指標(biāo)。與以往的治理理念相比，2006年的環(huán)境新政可以說是以強(qiáng)有力的國家意志作為主導(dǎo)。

然而，在具體的操作過程中，原本“預(yù)防為主”的思路卻逐漸被“危機(jī)處理”所削弱。 “環(huán)保政策一類是事先管理、一類是事后處理，實際上，我們很早提出了預(yù)防為主的思路，環(huán)保的戰(zhàn)略高度早就有了，但是長期以來，治理總是傾向于末端，而不是源頭控制?！瘪R中說。

1973年，中國召開第一次環(huán)境保護(hù)會議，環(huán)境問題正式進(jìn)入政治議題?！爱?dāng)時中國還處在‘文革期間，但是由于大連灣灘涂養(yǎng)殖業(yè)遭污染、北京官廳水庫的魚出現(xiàn)異味等事件，政府部門和學(xué)者開始著手環(huán)境污染的治理和研究，可見早期的環(huán)境人還是非常有前瞻性?！睆埵狼镎f。此后，中國的環(huán)境政治理念逐漸提升。1979年，《環(huán)境保護(hù)法》出臺；1983年，環(huán)境保護(hù)被確定為一項基本國策；1992年，中國提出了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，環(huán)保主管部門也不斷升格，從最初掛靠在國家建委下環(huán)境保護(hù)辦公室，發(fā)展為今天的環(huán)保部。

而不斷被賦予的重要程度，卻并未與治理的效能同比發(fā)展。環(huán)保理念與實際操作的裂縫越發(fā)明顯。“以‘環(huán)評為例，它的執(zhí)行率已經(jīng)達(dá)到了99%以上，假設(shè)企業(yè)都是按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求自己，那就不應(yīng)該有那么多排放，而事實上，企業(yè)造成的環(huán)境污染事故屢次發(fā)生，就是因為評價和監(jiān)管沒有對應(yīng)起來?！瘪R中說。事實上，即便是“輕預(yù)防”、“重處理”的環(huán)保模式，也未能起到約束和威懾作用。康菲漏油事故發(fā)生后，根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，對其索賠金額不過20萬元。

因此，“十二五”期間擬開征的環(huán)境稅被寄予厚望，以經(jīng)濟(jì)手段來彌補(bǔ)行政手段的不足。而馬中則認(rèn)為，如果政府的監(jiān)管不到位，環(huán)境稅只會產(chǎn)生反向刺激。他說：“環(huán)境稅有個非常明確的假定，就是政府部門知道企業(yè)到底排了多少污染物，從而根據(jù)數(shù)量征收，但是如果企業(yè)虛報瞞報，就無法執(zhí)行。所以還得回到監(jiān)管上面。收環(huán)境稅跟收排污費是一個道理，排污費制度在中國已經(jīng)執(zhí)行了30年，才收了200億，占企業(yè)的稅費還不到1%，對它們來說，微不足道。稅收不會天然發(fā)揮作用。如果無法監(jiān)控企業(yè)的排污數(shù)量，那更會刺激它們的偷排欲望，即使被抓住，罰的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于賺的錢。康菲、紫金礦業(yè)都不是靠管制發(fā)現(xiàn)，而是因為偶然事件。這就增加了它們的僥幸心理?！?/p>

公共產(chǎn)品如何提供

在距離第一次環(huán)境保護(hù)大會38年之后，2011年12月，中國召開了第七次環(huán)境保護(hù)會議。會上，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)的一句話被廣泛傳播，他說：“基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)?！边@在很大程度上，意味著中國環(huán)保將迎來又一次轉(zhuǎn)型。對于環(huán)境問題的闡釋將超越以往經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展關(guān)系的層面，成為與教育、醫(yī)療、住房等民生議題可以并駕齊驅(qū)的公共領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)將從政府的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)環(huán)境正義的政治倫理。

環(huán)境問題的公共屬性一經(jīng)確立，首先需要解決的便是資金投入。2011年12月發(fā)布的《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出了3.4萬億元的環(huán)保投資計劃，雖然這一數(shù)字超出了普遍預(yù)期，但馬中認(rèn)為，這與提供公共產(chǎn)品的目標(biāo)仍有差距?！疤峁┕伯a(chǎn)品首先需要公共財政，3.4萬億元的投資主要靠企業(yè)和地方政府提供，只有大約1.5萬億由中央政府埋單，平均每年只有3000億。2006年，中央才有了環(huán)保專項賬戶，整個‘十一五期間，用于污染治理的資金，中央財政每年大約才出1000億?！瘪R中說。

長期以來，環(huán)境資金的投入不足的確影響了環(huán)境治理的速度。整個“十一五”期間，環(huán)境保護(hù)資金投入只占GDP的1.35%，而且還經(jīng)常遭地方政府的挪用。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南認(rèn)為，整個環(huán)保資金，挪用數(shù)字可能高達(dá)40%。據(jù)審計部門報告，2008年，河南省擠占、挪用排污費1.37億元，廣東省13個項目的環(huán)保專項資金2000多萬元被挪用。

最近，環(huán)保部環(huán)境監(jiān)測司副司長朱建平也稱，PM2.5監(jiān)測最大的問題就是資金的籌措，現(xiàn)在一套PM2.5的監(jiān)測設(shè)備最貴的是38萬元，最便宜也要8萬元一套，初步估算388個地級以上城市的總投入要20多個億，2012年的預(yù)算已經(jīng)基本做完了，需要追加預(yù)算，但是各地能夠掌握的資金非常有限。從這些來自不同部門、不同層級的信息中不難看出環(huán)保財政投入的捉襟見肘。

除了資金投入，環(huán)境公共產(chǎn)品的提供也將考驗政府的宏觀治理，目前的屬地管理和分割管理模式勢必?zé)o法持續(xù)，環(huán)境保護(hù)需要國家層面的更高責(zé)任。

由于龐大的人口基數(shù)和國土面積，中國遭遇的環(huán)境危機(jī)也一定是更大的量級，遠(yuǎn)非西方主要工業(yè)國家所能比，但PM2.5事件，也能夠讓我們認(rèn)清，人民對于潔凈空氣的渴求，在地球上的任何一個地方都沒什么不同。“西方國家在工業(yè)革命之后也經(jīng)歷了治理模式探索、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)從柔性到剛性的過渡?！北本煼洞髮W(xué)環(huán)境史研究中心主任梅雪芹說，我們可以借鑒經(jīng)驗，縮短它們走過的路程。

也正因此，直面未來還會層出不窮的各類環(huán)境危機(jī)，是我們唯一的選擇，而克服危機(jī)，不僅需要更有效的科學(xué)技術(shù)與環(huán)境政策，更需要全民族有深刻的環(huán)境自覺。