沈 維 丁 巍 上海鐵路局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處

我國的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度始于20世紀(jì)70年代末，是世界上較早實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的國家之一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為一種行之有效的環(huán)境管理制度，對我國的環(huán)境保護(hù)起到了巨大的作用，尤其是在預(yù)防污染和保護(hù)環(huán)境方面有著不容忽視的作用。

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，其中明確提出要"加強(qiáng)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，按照適度超前原則，統(tǒng)籌各種運(yùn)輸方式發(fā)展，構(gòu)建便捷、安全、高效的綜合運(yùn)輸體系，基本建成國家快速鐵路網(wǎng)，發(fā)展高速鐵路"，在能源、土地、環(huán)保政策方面指出"調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，增加非化石能源比重"，"嚴(yán)格執(zhí)行投資項(xiàng)目用地、節(jié)能、環(huán)保、安全等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)"。鐵路運(yùn)輸符合國家的環(huán)保政策和法規(guī)，節(jié)能減排比較優(yōu)勢突出，發(fā)展鐵路符合國家政策方向。貫徹中央關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的總體要求，就需要和用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，推動(dòng)鐵路科學(xué)發(fā)展，繼續(xù)保持鐵路建設(shè)較快發(fā)展的良好態(tài)勢。

鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作是鐵路建設(shè)的必要組成部分，做好鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作是建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)，是確保建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量、投資控制和按期完成的重要前提條件，對加快鐵路又好又快的建設(shè)起著極大的推動(dòng)作用。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是鐵路建設(shè)前期工作中的重要工作環(huán)節(jié)，推進(jìn)"環(huán)境影響報(bào)告書"的批復(fù)是鐵路建設(shè)前期工作的一個(gè)主要內(nèi)容，因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的好壞關(guān)系到鐵路建設(shè)前期工作的質(zhì)量。

1 鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作及環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作流程

1.1 建設(shè)項(xiàng)目前期工作

建設(shè)項(xiàng)目前期工作系指建設(shè)項(xiàng)目開工前的各項(xiàng)工作，主要包括項(xiàng)目的預(yù)可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等相關(guān)工作。建設(shè)項(xiàng)目前期工作的主要任務(wù)是：按照鐵路建設(shè)程序的要求開展相關(guān)工作，及時(shí)解決勘察、設(shè)計(jì)中有關(guān)問題，為相關(guān)單位提供必要的協(xié)助，抓緊逐項(xiàng)落實(shí)開工條件，按要求上報(bào)開工報(bào)告，為建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)做好準(zhǔn)備。

1.2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國的一項(xiàng)基本環(huán)境保護(hù)法律制度。《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》給出的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律定義為：指對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)級(jí)的基本內(nèi)容主要有工程分析、評(píng)價(jià)區(qū)域環(huán)境影響質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查和評(píng)價(jià)、環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境影響評(píng)價(jià)組成，具體工作程序如圖1所示。

圖1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作程序

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作中的作用

隨著鐵路建設(shè)的發(fā)展，清潔、環(huán)保型電氣化鐵路交通工具不斷投入使用，鐵路在各種運(yùn)輸方式中的廢氣排放量將達(dá)到最少，如與公路相比，每完成單位運(yùn)輸量公路排放的CO、CO2、氮氧化合物、碳?xì)浠衔锏扔泻怏w分別是鐵路的155倍、4倍、2.5倍、36.7倍。環(huán)境保護(hù)在鐵路建設(shè)中一直被鐵路行政主管部門給予重視，鐵道部制定并出臺(tái)了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的制度和管理辦法，確保鐵路建設(shè)項(xiàng)目防治環(huán)境污染和破壞的設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，這既有利于環(huán)境保護(hù)，也有利于鐵路建設(shè)的科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展。鐵路管理部門始終將環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作放在很高的地位，環(huán)境影響評(píng)價(jià)貫穿著整個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作的始終。

2.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)是項(xiàng)目建議書階段不可或缺的內(nèi)容

項(xiàng)目建議書是項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)，在編制項(xiàng)目建議書時(shí)，需要結(jié)合工程所經(jīng)(在)地點(diǎn)、工程范圍等對工程建成投產(chǎn)后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響作概要說明，論述鐵路建設(shè)項(xiàng)目的必要性、條件的可行性和獲利的可能性，以確定是否進(jìn)行下一步工作。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是項(xiàng)目建議書的必要組成部分，工程實(shí)施對環(huán)境的影響在預(yù)可行性研究中必須分章給予說明，在此階段就需要征詢沿線當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門意見，環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)的相關(guān)工作開始開展，對推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展、加快項(xiàng)目建議書的批復(fù)是不可或缺的內(nèi)容。

2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)是可行性報(bào)告批復(fù)的必備條件

可行性研究文件是項(xiàng)目決策的依據(jù)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項(xiàng)目管理的通知》（國辦發(fā)〔2007〕64號(hào)）中明確：已經(jīng)按照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理、分級(jí)審批的規(guī)定完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批是各類投資項(xiàng)目開工建設(shè)必須符合的條件之一。實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)首先向發(fā)展改革等項(xiàng)目審批部門報(bào)送項(xiàng)目建議書，依據(jù)項(xiàng)目建議書批復(fù)文件分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護(hù)部門申請辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)。完成相關(guān)手續(xù)后，項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目論證情況向發(fā)展改革等項(xiàng)目審批部門報(bào)送可行性研究報(bào)告，并附規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評(píng)審批文件。對未取得規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評(píng)審批文件的項(xiàng)目，發(fā)展改革等部門不得予以審批或核準(zhǔn)。由前述內(nèi)容可知，環(huán)評(píng)批復(fù)與規(guī)劃選址、用地預(yù)審的批復(fù)，共同作為可行性研究報(bào)告批復(fù)的三大必備條件。該階段需設(shè)計(jì)單位及時(shí)提供《環(huán)境影響報(bào)告書》報(bào)國家、地方環(huán)保行政主管部門及鐵道部，由環(huán)保部、鐵道部組織聯(lián)合環(huán)評(píng)審查并獲環(huán)保部批復(fù)。

2.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)是初步設(shè)計(jì)中環(huán)保篇章的重要依據(jù)

初步設(shè)計(jì)文件是確定建設(shè)規(guī)模和投資的主要依據(jù)，需按照環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范及其他有關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，由設(shè)計(jì)單位編制環(huán)境保護(hù)篇章，并依據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目《環(huán)境影響報(bào)告書》，在環(huán)境保護(hù)篇章中落實(shí)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境工程投資概算。對建設(shè)項(xiàng)目通過環(huán)境敏感區(qū)，還需要做好《環(huán)境敏感區(qū)專項(xiàng)論證報(bào)告》的報(bào)批工作。

3 目前在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作中環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的問題

雖然在鐵路建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行了環(huán)境保護(hù)三同時(shí)制度，在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作中重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但從筆者的工作經(jīng)歷來看，依然存在著一些問題，需要引起環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作相關(guān)人員的思考。

3.1 在編制環(huán)評(píng)文件時(shí)尚未完全貫徹環(huán)保選線理念

在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期選線過程中，往往環(huán)評(píng)人員沒有及時(shí)并積極介入，與沿線環(huán)保相關(guān)單位、部門未進(jìn)行有效溝通，造成不少項(xiàng)目存在穿越環(huán)境敏感區(qū)的情況，導(dǎo)致線路方案穿越環(huán)境敏感區(qū)法律手續(xù)難辦，以及穿越人口密集的噪聲振動(dòng)敏感區(qū)、公眾參與的工作難度加大。

3.2 編制環(huán)評(píng)文件過程中與地方政府和相關(guān)主管部門的溝通、配合不夠

在編制環(huán)評(píng)文件過程中，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往未能積極主動(dòng)與地方環(huán)保部門及與環(huán)保工作有關(guān)的林業(yè)、文物、規(guī)劃、建設(shè)等行政主管部門聯(lián)系溝通，爭取各部門對鐵路建設(shè)的理解和支持，充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，統(tǒng)籌解決環(huán)評(píng)中涉及的各類環(huán)境敏感區(qū)行政許可問題，造成線路方案涉及環(huán)境敏感區(qū)，存在法律障礙，形成部分項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作進(jìn)展緩慢的局面。

3.3 建設(shè)項(xiàng)目過程中有重大變更的，補(bǔ)充環(huán)評(píng)未同步報(bào)批

鐵路建設(shè)項(xiàng)目必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件所列的地點(diǎn)、性質(zhì)、規(guī)模和環(huán)境保護(hù)措施組織實(shí)施環(huán)保工程。建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)前及實(shí)施過程中，建設(shè)單位必須對照環(huán)評(píng)批復(fù)，重新審視建設(shè)項(xiàng)目的合規(guī)性，對列車對數(shù)、牽引方式、速度目標(biāo)值、線位、軌道形式、生態(tài)敏感區(qū)等發(fā)生重大變化的，應(yīng)重新補(bǔ)報(bào)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，履行相關(guān)變更審批程序，未經(jīng)變更審批不能開工建設(shè)。目前仍有不少鐵路建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中有較大變更的，評(píng)價(jià)單位未及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充環(huán)評(píng)，并同步上報(bào)環(huán)保主管部門。

4 關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作中的建議

在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作中，在嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)三同時(shí)制度的過程中，針對上述涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的問題，筆者從工作的實(shí)際給出相關(guān)建議，供參與鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作人員參考。

4.1 評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)全方位依法合規(guī)做好環(huán)評(píng)文件

評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)評(píng)文件過程中認(rèn)真貫徹"統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利"的方針，積極推行清潔工藝和技術(shù)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，做到建設(shè)利用與保護(hù)增值并重，并在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中實(shí)事求是，不回避涉及到的環(huán)評(píng)敏感點(diǎn)，不斷完善環(huán)保設(shè)計(jì)，做到環(huán)保措施切實(shí)可行。鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作本身就包含了協(xié)調(diào)各方的意見，積極推進(jìn)建設(shè)的進(jìn)展，對涉及的環(huán)評(píng)敏感點(diǎn)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可會(huì)同相關(guān)各方進(jìn)行協(xié)調(diào)和研究，最終取得符合各方認(rèn)可環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方案和措施，從而推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目前期工作。

4.2 規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序

評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)范的環(huán)評(píng)程序推進(jìn)環(huán)評(píng)工作，減少不規(guī)范引起的后續(xù)補(bǔ)辦手續(xù)等工作，從而加快環(huán)評(píng)的推進(jìn)工作，下面以飲用水水源保護(hù)區(qū)環(huán)評(píng)工作為例給予說明。涉及飲用水水源保護(hù)區(qū)的既有鐵路電氣化改造項(xiàng)目，由設(shè)計(jì)單位優(yōu)化比選工程選線方案，避讓飲用水水源一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)，若工程無優(yōu)化可能，需制定切實(shí)有效的施工期間飲用水水源保護(hù)區(qū)保護(hù)方案，并組織地方政府及有關(guān)單位和專家進(jìn)行科學(xué)論證，以確保下游飲用水水源的安全。建議在取得地方環(huán)保行政主管部門批復(fù)后，由建設(shè)管理單位盡快聯(lián)系當(dāng)?shù)氐氖≌?，由省政府出具同意穿越飲用水水源保護(hù)區(qū)的認(rèn)可批文報(bào)環(huán)保部，或者是在地方環(huán)保行政主管部門的批復(fù)文件中明確已獲當(dāng)?shù)厥≌?，將該批?fù)文件報(bào)環(huán)保部，提高推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的速度和進(jìn)程。

4.3 "以新帶老"解決歷史遺留問題

對既有非電氣化鐵路進(jìn)行電氣化改造，不僅有利于增強(qiáng)鐵路通道能力，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且由于牽引方式由內(nèi)燃機(jī)車改為電力機(jī)車進(jìn)行牽引，有利于改善沿線環(huán)境質(zhì)量，既節(jié)約能耗，又減少環(huán)境有害物質(zhì)(包括廢水、廢氣、固體廢氣物和噪聲等)排放。因此對既有鐵路實(shí)施電氣化改造工程，包括將尚未通過環(huán)保驗(yàn)收的既有線實(shí)施電氣化改造，通過這些新的鐵路建設(shè)項(xiàng)目提升既有鐵路的環(huán)保水平，對建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)具有重要意義。因而在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作中，通過"已新帶老"，做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并在后續(xù)建設(shè)上按法律、法規(guī)和相關(guān)制度的要求做好環(huán)評(píng)措施，對歷史遺留的環(huán)評(píng)問題給予解決，應(yīng)該是一種行之有效的方法。

5 結(jié)束語

本文探討了環(huán)境影響評(píng)價(jià)在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作中的一些情況，而環(huán)境保護(hù)管理工作則應(yīng)該貫穿鐵路建設(shè)項(xiàng)目的全過程，從而來保證環(huán)保工程與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)竣工，因此后續(xù)的施工、監(jiān)理、檢查驗(yàn)收等工作還需要落實(shí)前期工作中環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相應(yīng)內(nèi)容，才能真正做好環(huán)境保護(hù)工作，加快鐵路的建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。