□ 山西大學在職法律碩士 成麗淑

質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門是政府主管標準化、計量、質(zhì)量、認證認可、食品生產(chǎn)許可和特種設(shè)備安全監(jiān)察等工作并行使行政執(zhí)法監(jiān)督職能的工作部門。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門作為政府職能部門，在打擊假冒偽劣商品，整頓市場經(jīng)濟秩序，維護群眾的合法權(quán)益，保護人民的生命財產(chǎn)安全與健康方面，在提高企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、降低消耗、減少浪費、增加效益、增強企業(yè)的競爭力方面，在保證國家的量值統(tǒng)一以及標準化管理等方面，都發(fā)揮著極其重要的作用，是國民經(jīng)濟運行中不可或缺的重要組成部分。2001年，國家質(zhì)檢總局成立后，對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法制建設(shè)提出了更高的要求，也為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰的現(xiàn)代化創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

質(zhì)監(jiān)行政處罰依據(jù)及種類概況

質(zhì)監(jiān)部門行政處罰現(xiàn)行的依據(jù)共有80部，其中法律類的6部，法規(guī)類的16部，規(guī)章類的58部。依法給予行政處罰的違法行為共351種，其中計量違法行為56種，標準化與條碼、代碼違法行為8種，認證認可違法行為56種，產(chǎn)品質(zhì)量與生產(chǎn)許可違法行為79種，食品安全與生產(chǎn)監(jiān)管違法行為49種，纖維檢驗違法行為31種，特種設(shè)備安全違法行為72種。給予的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止生產(chǎn)、責令停止營業(yè)、責令停止銷售、吊銷許可證等。

與質(zhì)監(jiān)行政處罰種類相關(guān)聯(lián)的行政行為的性質(zhì)分析

在質(zhì)監(jiān)部門眾多的行政處罰依據(jù)中，經(jīng)常會出現(xiàn)諸如責令限期改正、責令停止出廠等類型的處罰，那么這些處罰究竟是一種行政處罰種類還是行政措施？

1.關(guān)于限期責令改正

《山西省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》第29條就產(chǎn)品沒有國家標準、行業(yè)標準和地方標準的，未制定相應(yīng)的企業(yè)標準，并按規(guī)定向技術(shù)監(jiān)督行政部門和有關(guān)部門備案的違法行為做出的處罰規(guī)定為“責令其限期改正，并可通報批評或給予責任者行政處分?！贝藯l中出現(xiàn)了“責令改正”之規(guī)定。另《產(chǎn)品質(zhì)量法》第53、54、56、57條均有責令改正的規(guī)定。那么出現(xiàn)在罰則中的責令改正是否是一種行政處罰種類呢？筆者認為上訴規(guī)定中的責令改正并非是行政處罰種類，而是行政處罰措施。首先，《行政處罰法》第8條規(guī)定了其中行政處罰的種類，而責令限期改正則沒有規(guī)定在處罰的種類中，且這些行政處罰種類都是涉及到損害行政相對人的利益的，而責令限期改正并不具備這一方面的功效。其次，《行政處罰法》第23條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責令當事人改正或者限期改正違法行為。由此可見，在立法者的眼中，責令改正或限期改正與行政處罰是并列的2個概念，前者并不屬于后者。再次，限期改正與行政處罰有明顯的區(qū)別。行政處罰是對違法行為人進行的一種制裁和懲戒，而責令改正或者限期改正僅僅是要求違法行為人停止違法行為、消除不良后果、恢復(fù)原狀，其本身不具有懲罰的性質(zhì)。行政處罰的目的大致有3個方面：一是要讓違法行為人為其違法行為及造成的不良后果付出代價，這個代價有的時候雖然與其通過違法行為所得的收益相當（如沒收違法所得），但通常是高出違法收益的（如在沒收違法所得的同時給予罰款）；二是要通過這種高出違法收益的代價，讓違法行為人由此得到教訓(xùn)，促使其以后不再從事類似的違法行為；三是要以行政處罰本身具有的警示、威懾作用，告誡其他公眾不得進行違法活動。而責令改正或者限期改正的目的，基本上限于使違法行為人即時停止違法狀態(tài)。第四，質(zhì)監(jiān)部門是單獨以文書下達“責令改正通知書”責令其改正，而不是以行政處罰決定書的形式書面下達的。綜上，筆者認為質(zhì)監(jiān)部門處罰依據(jù)中的責令限期改正不是行政處罰種類，而是行政措施。

2.關(guān)于責令停止出廠、責令停止檢驗、責令停止使用特定標志和撤銷資格

一些質(zhì)監(jiān)行政處罰依據(jù)中出現(xiàn)責令停止出廠、責令其停止檢驗、責令停止使用特定標志和撤銷資格等與《行政處罰法》中的行政處罰種類名稱不同的處罰，例如，《中華人民共和國計量法實施細則》第49條規(guī)定：制造、修理的計量器具未經(jīng)出廠檢定或者經(jīng)檢定不合格而出廠的，責令其停止出廠，沒收全部違法所得，情節(jié)嚴重的，可并處3000元以下的罰款；《中華人民共和國計量法實施細則》第55條規(guī)定：未取得計量認證合格證書的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，為社會提供公證數(shù)據(jù)的，責令其停止檢驗，可并處1000元以下的罰款；《計量違法行為處罰細則》第10條規(guī)定：被授權(quán)單位違反計量法律、法規(guī)的，按以下規(guī)定處罰：被授權(quán)項目經(jīng)檢查達不到原考核條件的，責令其停止檢定、測試，限期整改，經(jīng)整改仍達不到原考核條件的，由授權(quán)機關(guān)撤銷其計量授權(quán)；《計量器具新產(chǎn)品管理辦法》第17條規(guī)定：承擔型式評價的技術(shù)機構(gòu)出具虛假數(shù)據(jù)的，由國家質(zhì)檢總局或省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門撤銷其授權(quán)型式評價技術(shù)機構(gòu)資格；《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》第38條規(guī)定：獲得無公害農(nóng)產(chǎn)品認證并加貼標志的產(chǎn)品，經(jīng)檢查、檢測、鑒定，不符合無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準要求的，由縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門或者各地質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門責令停止使用無公害農(nóng)產(chǎn)品標志，由認證機構(gòu)暫?；蛘叱蜂N認證證書。

對于以上處罰辦法，筆者認為“責令停止出廠”和“責令停止使用特定標志”不是一種行政處罰種類，因為行政處罰的目的是對違法行為人進行的一種制裁和懲戒，而責令停止出廠只是一種暫時性、臨時性的保全或者說暫緩措施，并不具有對行政相對人的懲罰性，所以其不是行政處罰種類。

責令停止檢驗和撤銷資格則可歸類于責令停產(chǎn)、停業(yè)一項，因為二者的實質(zhì)是相同的。責令停產(chǎn)停業(yè)是令生產(chǎn)、銷售者無法生產(chǎn)、銷售，也即無法正常行使其職能的一種行政處罰類型，而責令停止檢驗和撤銷資格同樣是使得檢驗機構(gòu)無法正常檢驗的處罰，其法律效果也同樣是使這些檢驗機構(gòu)無權(quán)、無法正常開展其本職工作，因此責令停止檢驗和撤銷資格與責令停產(chǎn)停業(yè)雖然叫法不一，但實質(zhì)是一樣的。

質(zhì)監(jiān)行政處罰種類涉及的行政處罰程序

《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》于2011年7月起實施。根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第42條的規(guī)定，前述質(zhì)監(jiān)行政處罰種類中，對于警告和違法事實清楚、證據(jù)確鑿，依法對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，適用行政處罰簡易程序。對于上述金額以上的罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止生產(chǎn)、責令停止營業(yè)、責令停止銷售、吊銷許可證等行政處罰種類則一律適用行政處罰一般程序。其中根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第33條的規(guī)定，責令停產(chǎn)停業(yè)的、吊銷質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門核發(fā)的許可證和處以較大數(shù)額罰款的應(yīng)使用聽證程序。較大數(shù)額罰款的標準為3萬元以上(含3萬元)。

質(zhì)監(jiān)行政處罰種類的執(zhí)行

質(zhì)監(jiān)部門所涉及的行政處罰種類中，除警告外，主要可歸類為財產(chǎn)罰和行為罰，就財產(chǎn)罰而言，法律并沒有賦予質(zhì)監(jiān)部門直接有效的財產(chǎn)控制權(quán)；就行為罰來說，法律也沒有賦予質(zhì)監(jiān)部門直接有效的手段，因此質(zhì)監(jiān)行政處罰的執(zhí)行難問題一直是質(zhì)監(jiān)部門的一大難題，其突出表現(xiàn)在：

（1）在質(zhì)監(jiān)部門行政處罰依據(jù)中有許多處罰條款要求當事人停止生產(chǎn)銷售、責令停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)整頓甚至予以取締，例如《認證認可條例》規(guī)定“未經(jīng)批準擅自從事認證活動的，予以取締，處10萬元以上50萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”。在實踐中如何取締違法企業(yè)無法執(zhí)行，僅憑質(zhì)監(jiān)部門無法完成取締工作，需要供電、自來水、煤氣熱力公司等相關(guān)部門配合，但法律尚未賦予質(zhì)監(jiān)部門要求上述部門配合的權(quán)利。導(dǎo)致取締形同虛設(shè)，對于違法企業(yè)，執(zhí)法人員只能貼封條、下達查封扣押通知和責令改正通知、沒收相關(guān)設(shè)備，但當事人是否遵照執(zhí)行卻無法控制，大多數(shù)當事人在繳納罰款后繼續(xù)進行違法行為，并不能從根本上取締違法企業(yè)。法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定了多種處罰種類，卻沒有賦予質(zhì)監(jiān)部門多樣的執(zhí)法權(quán)和強有力的執(zhí)行手段，導(dǎo)致處罰難以依法徹底執(zhí)行。

（2）相對人法定期限內(nèi)不繳納罰款時，行政機關(guān)沒有直接劃撥或凍結(jié)相對人賬戶的權(quán)利，僅有向法院申請強制執(zhí)行的權(quán)利，而申請強制執(zhí)行需要繳納一定數(shù)額的強制執(zhí)行費用，對于罰款數(shù)額不大的案件，申請強制執(zhí)行扣除執(zhí)行費用后，罰款所剩無幾，而且執(zhí)行對于法院也有很大難度，強制執(zhí)行的效率和結(jié)果不盡如人意，由此導(dǎo)致行政處罰難以執(zhí)行到位。

（3）需要移送公安機關(guān)追究刑事責任的行政處罰案件一般都屬于違法情節(jié)嚴重、性質(zhì)惡劣的案件，相關(guān)的法律法規(guī)也給予了相對較重的處罰，相對人對高額的罰款并追究刑事責任非常抗拒，一般很不配合工作，同時行政處罰機關(guān)與公安機關(guān)工作銜接上存在不協(xié)調(diào)，許多處罰案件移交追究刑事責任時，公安機關(guān)不愿接收也不出具任何手續(xù)，導(dǎo)致移送難，但不移送又存在瀆職不作為，行政機關(guān)經(jīng)常陷于兩難境地。

針對現(xiàn)實中的質(zhì)監(jiān)行政處罰執(zhí)行難問題，寄希望于法律能賦予質(zhì)監(jiān)足夠大足夠強有力的權(quán)利、手段似乎是不太可能的。筆者認為，質(zhì)監(jiān)部門只能最大限度地與地方政府以及相關(guān)部門做好溝通，請求協(xié)助，本著合法、合理、合情的原則、態(tài)度，獲得支持、配合、幫助，集政府和多部門的力量來解決辦案手段不足，處罰難以執(zhí)行的問題，保證行政處罰的徹底實施。

質(zhì)監(jiān)行政處罰種類涉及的行政救濟問題

根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定，對于質(zhì)監(jiān)部門做出的上述質(zhì)監(jiān)行政處罰種類，若行政相對人不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，或者自由選擇向上級質(zhì)監(jiān)部門或與做出具體行政行為的質(zhì)監(jiān)部門同級的人民政府提起行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服的，也可以再次提起行政訴訟。符合行政賠償條件的，亦可申請行政賠償。