特約撰稿/吳同

社工介入信訪有何作為

特約撰稿/吳同

社工介入信訪——領(lǐng)域的拓展

社工，即社會(huì)工作者，在十幾年前對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)還是個(gè)陌生的職業(yè)。從上海浦東新區(qū)將社工引入作為社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)以來(lái)，十幾年間社工從無(wú)到有，規(guī)模從小到大，服務(wù)領(lǐng)域由窄至寬，社工工作已經(jīng)滲透到日常百姓生活的方方面面?？梢哉f(shuō)時(shí)至今日，社工工作已經(jīng)滲透到百姓日常生活的方方面面，基層政府的社會(huì)服務(wù)以及基層治理也越來(lái)越離不開(kāi)他們的參與，從兒童、青少年到老年人，從無(wú)業(yè)者、傷殘者到農(nóng)民工，從學(xué)校、醫(yī)院到企業(yè)，社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高。

目前，在上海和廣東的深圳、中山、佛山等社工工作發(fā)展較為迅速的城市，在嘗試將社工納入信訪工作中，相關(guān)部門(mén)或者聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)社工以崗位派駐的方式進(jìn)駐社區(qū)服務(wù)中心化解矛盾，或者以項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)方式有針對(duì)性地介入。前者社工介入方式運(yùn)用在初步形成的矛盾上，后者則是針對(duì)已經(jīng)升級(jí)的信訪矛盾，有的甚至是到了信訪部門(mén)不可化解的地步時(shí)，社工受委托以

項(xiàng)目制方式進(jìn)入。社工在化解矛盾過(guò)程中運(yùn)用個(gè)案、小組、社區(qū)實(shí)務(wù)方法幫助弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益、緩解對(duì)立沖突的情緒、加快爭(zhēng)議解決。從已有的實(shí)踐來(lái)看，社工介入信訪已經(jīng)在這幾個(gè)城市取得初步的成效。

社工介入信訪的由來(lái)——上海的實(shí)踐

據(jù)上海市社工協(xié)會(huì)的資料記載，上海社工最早介入信訪的實(shí)踐始于2008年，市民政局邀請(qǐng)高校社工專(zhuān)家對(duì)一例信訪個(gè)案進(jìn)行服務(wù)，這標(biāo)志著上海探索社工介入信訪的第一步。

2009年，上海公益社工師事務(wù)所受浦東新區(qū)婦聯(lián)委托在浦東川沙開(kāi)展一項(xiàng)為期兩年針對(duì)因動(dòng)遷安置引發(fā)群訪的家庭服務(wù)項(xiàng)目，這是上海第一次以社會(huì)組織項(xiàng)目承接方式介入信訪矛盾，該項(xiàng)目獲得初步成功后更加堅(jiān)定了上海各級(jí)政府加強(qiáng)社工參與信訪領(lǐng)域的信心。

2011年，市民政局委托上海市社工協(xié)會(huì)派出社工先后開(kāi)展了對(duì)企業(yè)退休復(fù)員干部群體、對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)參戰(zhàn)人員及安徽下放戶(hù)家庭的信訪介入工作，社工服務(wù)的重點(diǎn)從家庭服務(wù)轉(zhuǎn)向針對(duì)特定人群的服務(wù)。

2011年底至2012年，市婦聯(lián)牽頭在上海三個(gè)區(qū)試點(diǎn)開(kāi)展“白玉蘭開(kāi)心家園” 項(xiàng)目，5家專(zhuān)業(yè)社工機(jī)構(gòu)承接了25個(gè)信訪個(gè)案，進(jìn)一步加大社工專(zhuān)業(yè)化介入信訪工作的探索步伐。

至此，上海社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)力量不但嘗試了針對(duì)個(gè)體、家庭和群體的專(zhuān)業(yè)干預(yù)技術(shù)，更是在社工與政府之間政社合作開(kāi)展信訪工作的模式中進(jìn)行了摸索，可以說(shuō)上海專(zhuān)業(yè)社工介入信訪已經(jīng)形成了初步的格局。

社工介入信訪的方式——傳統(tǒng)的突破

從目前上海專(zhuān)業(yè)社工團(tuán)體已經(jīng)介入的信訪案件來(lái)看，主要采用的是項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)的方式，以一年到兩年的時(shí)間為期限，社工團(tuán)體派出社工根據(jù)不同信訪案例的情況有針對(duì)性制定介入途徑、服務(wù)方式以及提供必要的資源和支持。社工所采用的專(zhuān)業(yè)方法與政府信訪部門(mén)相比，有許多不同，這表現(xiàn)在：

（一）深入調(diào)查，對(duì)案主進(jìn)行預(yù)估

上訪者一旦成為社工的服務(wù)對(duì)象，就被稱(chēng)為“案主”。由于國(guó)內(nèi)社工參與信訪工作還沒(méi)有被廣泛采納與熟悉，因此上訪者不會(huì)主動(dòng)求助于社工的幫助，這樣的案主被稱(chēng)為“非自愿案主”，也就是說(shuō)社工介入其上訪并沒(méi)有征得對(duì)方的同意，這對(duì)于社工來(lái)說(shuō)很難了解案主的真實(shí)想法。單方面從政府信訪部門(mén)了解案主的信息也是缺乏客觀性和全面性，在實(shí)踐中信訪部門(mén)對(duì)案主往往有過(guò)多的負(fù)面評(píng)價(jià)，并且過(guò)多關(guān)注上訪者的訴求，而并不關(guān)心他們的個(gè)人系統(tǒng)、家庭關(guān)系以及所處環(huán)境，這對(duì)于想要從根本上解決上訪矛盾是沒(méi)有任何幫助的。社工要在正式與案主接觸之前，彌補(bǔ)這方面不足，盡可能地去搜集個(gè)人與家庭歷史、目前和先前的困難、個(gè)人的能力與優(yōu)勢(shì)、生理狀況、情感狀況、認(rèn)知狀況、精神狀況、交流方式、情感表達(dá)、環(huán)境的壓力和支持、經(jīng)濟(jì)狀況、住房和交通等等，這些都是社工要搜集的信息，并且在介入過(guò)程中不斷補(bǔ)充和完善。

（二）主動(dòng)上門(mén)，獲得案主的信任

政府部門(mén)信訪處理原則是不能主動(dòng)接觸上訪者，而社工不會(huì)坐在辦公場(chǎng)所等待上訪者來(lái)求助，相反社工需要主動(dòng)接觸服務(wù)對(duì)象。社工能否為案主提供高質(zhì)量的服務(wù)，前提是能否夠獲得案主的信任。由于上訪者特殊的利益訴求，往往遭受來(lái)自各方的不理解甚至是打壓，他們對(duì)外界也抱以不信任的態(tài)度，因此與案主建立信任關(guān)系是社工最具挑戰(zhàn)的工作環(huán)節(jié)，社工往往要不厭其煩進(jìn)入案主的家庭以及經(jīng)常出沒(méi)的場(chǎng)所，因人而異采用適宜的方法逐步取得案主的信任。有的可以通過(guò)熟人或者居委會(huì)干部介紹，有的可以先為案主提供社區(qū)服務(wù)再慢慢熟悉，有的可以在前期需求調(diào)研基礎(chǔ)上為案主解決燃眉之急，有的直接開(kāi)門(mén)見(jiàn)山說(shuō)明來(lái)意。不同的案主，社工與他們建立聯(lián)系的方式也各不相同，但是社工懷著一顆真誠(chéng)為案主服務(wù)的心以及鍥而不舍的精神是必不可少的。

（三）個(gè)案工作，釋放案主負(fù)面情緒

個(gè)案工作、小組工作以及社區(qū)工作是社會(huì)工作三大工作方法，三種方法適合的對(duì)象各有不同。個(gè)案工作方法是社工介入的首選，這一方法最適宜以個(gè)體或者家庭為單位的上訪者。這一類(lèi)信訪者在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的上訪挫折后，內(nèi)心積聚了不少的憤懣與不滿(mǎn)，外界的不理解也讓他們?nèi)鄙倭苏５男骨?，精神上和身體上承受了巨大的壓力，這時(shí)候就需要有人能夠聆聽(tīng)他們的訴說(shuō)，即使不能解決問(wèn)題，對(duì)他們精神上也是壓力的釋放。不管案主的上訪訴求是否合理，社工對(duì)他們首先要做到理解和接納，通過(guò)聆聽(tīng)他們上訪艱辛的歷程，釋放內(nèi)心的負(fù)面情緒，等到他們心平氣和之時(shí)，再引導(dǎo)他們理性地看待整個(gè)信訪的過(guò)程，思考其中個(gè)人的得失，調(diào)整心態(tài)后讓他們自己重新設(shè)計(jì)維權(quán)的方式，改變其窘迫的境地。

（四）整合資源，聯(lián)系社區(qū)

除了個(gè)案工作方法以外，小組與社區(qū)方法也在社工介入信訪的案例中得到較多運(yùn)用，其目的就在于為案主建立社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)、整合社會(huì)資源，提高他們的社會(huì)參與度，得到社會(huì)的接納和認(rèn)可。

上訪者不依不饒的抗?fàn)幮袨槌３１唤忉尀榈髾M、不通人情世故，他們?cè)谧约荷畹纳鐓^(qū)中也會(huì)因此遭受“污名化”的風(fēng)險(xiǎn)。這使得他們會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地與外界隔絕，有的獨(dú)來(lái)獨(dú)往不愿與人打交道，有的退縮回自己的家庭，還有人會(huì)和遭遇相似的人們走在一起尋找安全感。前兩類(lèi)上訪者在不能夠獲得外界支持，走投無(wú)路境地的情況下，會(huì)選擇極端的方式進(jìn)行抗?fàn)?，第三種則會(huì)形成信訪部門(mén)最頭疼的群訪、集訪。著名的社會(huì)學(xué)家應(yīng)星通過(guò)對(duì)各類(lèi)維權(quán)行動(dòng)的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)上訪者人格的不尊重以及底線的不承認(rèn)往往是上訪的重要原因，而“氣”的聚集往往是行動(dòng)者最終爆發(fā)的關(guān)鍵。就好像影片《秋菊打官司》里的秋菊就是為了討一個(gè)說(shuō)法，而走上了一次次打官司的道路，所不同的是在現(xiàn)實(shí)生活中上訪者失去了對(duì)法律的信心，而選擇上訪這種施壓的方式來(lái)解決問(wèn)題，而一旦擇了這種維權(quán)方式，上訪者就好像被擱在爐灶上的壓力鍋，不斷受挫的上訪歷程使得內(nèi)心的壓力越來(lái)越大，如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)臏p壓裝置，就有爆炸的危險(xiǎn)。在現(xiàn)實(shí)中，有的信訪干部卻不懂得這個(gè)道理，為了讓上訪者感到孤立無(wú)援而放棄上訪，對(duì)他們用各種方式隔離和打壓，這樣只會(huì)使得事情一步步走向不可收拾的地步。

在實(shí)踐中，我們也發(fā)現(xiàn)上訪者是希望參加社區(qū)的活動(dòng)得到周邊的認(rèn)可，特別是對(duì)于那些剛剛開(kāi)始上訪的案主，一旦被邊緣化和排斥，他們要么是家庭成員抱成團(tuán)，要么就是和自己遭遇相似的人打成一片。人作為社會(huì)性動(dòng)物本身就具有社會(huì)交往的需要，如果切斷了正常的社會(huì)交往，只能逼迫上訪者慢慢退到“灰色”的交往地帶，甚至不與人交往。社工要做的就是幫助他們重新建立與社區(qū)的聯(lián)系，讓他們能夠參加各類(lèi)社會(huì)活動(dòng)。在浦東川沙的項(xiàng)目中，社工通過(guò)組織社區(qū)健康講座、手工制作、職業(yè)技能培訓(xùn)、歌舞表演等活動(dòng)，讓原本聚集在一起的群訪者重新找回生活的樂(lè)趣，并在活動(dòng)中得到了應(yīng)有的認(rèn)可和尊重，有些人也慢慢放棄了上訪回歸原本的生活。在其他的項(xiàng)目中也是如此，社工盡可能地為案主創(chuàng)造機(jī)會(huì)參加社會(huì)活動(dòng)，如社區(qū)旅游、社區(qū)文體以及各類(lèi)自愿者活動(dòng)，甚至讓他們成為主要的參與者，案主在這個(gè)過(guò)程中得到了尊重，釋放了心情，獲得了快樂(lè)，身心得到極大的放松。

（五）專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)，為一線提供支持

在社工介入信訪案例，為案主提供有針對(duì)性服務(wù)時(shí)，他們并不是一個(gè)人在工作，背后是有一個(gè)團(tuán)隊(duì)的支持。這與信訪部門(mén)的工作方式不同，社工的團(tuán)隊(duì)以及團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人——督導(dǎo)會(huì)為社工提供精神、情緒、方法、物質(zhì)和資源的支持，并且在重要時(shí)刻為社工扭轉(zhuǎn)不利的工作局面。

首先社工會(huì)根據(jù)自己所屬的機(jī)構(gòu)以及工作便利形成工作的團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)會(huì)有一名經(jīng)驗(yàn)豐富的督導(dǎo)，一周或者兩周召集社工聚集在一起分享自己工作中的成功與失敗，督導(dǎo)會(huì)根據(jù)社工的反饋為他們提出建議以及下一步的方案，同時(shí)這個(gè)過(guò)程也是社工之間相互學(xué)習(xí)、相互鼓勵(lì)和支持的機(jī)會(huì)。

其次，社工根據(jù)案主的情況，每周會(huì)與其有一次到兩次的會(huì)面或者活動(dòng)，之后社工要撰寫(xiě)社工日志向督導(dǎo)匯報(bào)工作進(jìn)展、案主的基本情況、最新的信息以及下一次的安排和打算。即使督導(dǎo)與社工不見(jiàn)面，前者也能夠給予必要的支持。

再者，督導(dǎo)還會(huì)為社工提供精神和情緒上的支持。信訪案例中的案主大多有比較坎坷的維權(quán)歷程，有的人長(zhǎng)期得不到外界的理解，社工突然出現(xiàn)讓他們也無(wú)法立即接納，同時(shí)也會(huì)懷疑社工的立場(chǎng)，而對(duì)社工拒絕、冷漠。被一次次拒絕后，社工內(nèi)心也會(huì)遭遇挫折感和焦慮，有的人甚至產(chǎn)生了退縮。這時(shí)候就需要有督導(dǎo)為他們除了提供意見(jiàn)和建議外，還要幫助他們疏導(dǎo)情緒，緩解焦慮，給予必要的關(guān)心和支持，讓他們慢慢走出困境，更好地為案主提供幫助。

此外，督導(dǎo)還可以為社工鏈接重要的社會(huì)資源，如案主家庭困難的社會(huì)補(bǔ)助、就業(yè)信息或者醫(yī)療保健信息，有的資源往往是社工個(gè)人力所不能及的，督導(dǎo)以及社工所在的機(jī)構(gòu)可以通過(guò)資源鏈接為案主解決燃眉之急。

督導(dǎo)的職責(zé)就是為自己團(tuán)隊(duì)中的社工提供各種支持，指明方向，糾正工作中的瑕疵，在團(tuán)隊(duì)中營(yíng)造積極健康的心態(tài)以及飽滿(mǎn)的情緒，并將這種正面的情緒傳遞給案主，從整體上提升社工介入的服務(wù)效果和質(zhì)量。

（六）政社合作，建立溝通機(jī)制

雖然社工擁有專(zhuān)業(yè)的方法以及團(tuán)隊(duì)的支持，但是社工介入信訪是對(duì)目前信訪制度的重要補(bǔ)充，不可能取代政府信訪部門(mén)的工作。這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)信訪案件的了結(jié)，最終還是需要政府部門(mén)的行政干預(yù)。在中國(guó)的“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”模式下，大部分資源仍然掌握在政府的手中，因此到目前為止社工介入信訪最多只能是參與，談不上嚴(yán)格意義的受政府委托或是代理信訪部門(mén)工作。社工在信訪協(xié)調(diào)工作中并不具有自主權(quán)，主要還是疏導(dǎo)案主情緒、收集案主的信息，并作為信訪部門(mén)與案主之間進(jìn)行溝通的橋梁和平臺(tái)，信訪矛盾最終的解決還是要依靠雙方心平氣和地協(xié)商最終達(dá)成一致。從這個(gè)方面來(lái)看，社工在信訪工作中的作用確實(shí)是有限的，但是這并不能否定社工介入信訪這種方式成為一種新型的政社合作模式，重建民間利益表達(dá)機(jī)制。近兩年的社工介入信訪項(xiàng)目全部都建立了社工、社團(tuán)與政府部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在遵循對(duì)案主信息保密原則的前提下，社工所在社團(tuán)每個(gè)月會(huì)將項(xiàng)目進(jìn)展情況上報(bào)到項(xiàng)目委托部門(mén)，幫助政府深入了解上訪者的真實(shí)需求，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)展到一定階段，或者案主有明確意思表達(dá)自己的訴求時(shí)，社團(tuán)向項(xiàng)目委托部門(mén)發(fā)出召開(kāi)工作會(huì)議的要求，相關(guān)部門(mén)再聚集在一起共同商討工作方案，這一做法加強(qiáng)了政府與上訪者之間的有效溝通，推進(jìn)信訪案件的解決進(jìn)程。

從目前已經(jīng)結(jié)束和正在進(jìn)行的各項(xiàng)目情況來(lái)看，以浦東川沙動(dòng)遷項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目共涉及96戶(hù)居民，社工采用個(gè)案輔導(dǎo)、小組工作和社區(qū)活動(dòng)等方式服務(wù)2286人次，三分之一的家庭上訪問(wèn)題得到改善。企業(yè)退休復(fù)員干部群體在社工介入后，從群訪轉(zhuǎn)變?yōu)樾∫?guī)模三五人上訪，上訪的頻次也大幅減少，目前大部分復(fù)員干部正在耐心等待政府部門(mén)提出的安置方案?！鞍子裉m開(kāi)心家園”項(xiàng)目，25個(gè)上訪個(gè)案中已有兩個(gè)案主經(jīng)過(guò)社工的協(xié)調(diào)，其訴求與政府部門(mén)達(dá)成一致得到基本的解決，相當(dāng)一部分案主的信訪頻次也在下降，經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的熟悉，他們對(duì)社工也產(chǎn)生了信任感，這對(duì)于下一步工作打下了良好的基礎(chǔ)。

盡管這些工作的成果并沒(méi)有想象的那么顯著，但是這些受委托項(xiàng)目中的上訪者都是政府信訪部門(mén)眼中的“疑難雜癥”，有的案主甚至有十幾年的信訪經(jīng)歷，正是在社工不懈的努力下，讓他們看到了問(wèn)題解決的希望，并且愿意心平氣和坐下來(lái)與信訪部門(mén)協(xié)商。另一方面，社工的工作也讓信訪部門(mén)看到了自己的不足，促進(jìn)其工作方式的轉(zhuǎn)變。信訪對(duì)政府與上訪者來(lái)說(shuō)就是一場(chǎng)博弈，社工的加入讓雙方之間減少對(duì)立，增進(jìn)理解，減少事后解決，增加事前預(yù)防，減少隨意處置，增強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，社工在信訪中的工作目標(biāo)不是為了加強(qiáng)信訪機(jī)制，而是為了讓政府和維權(quán)者逐步擺脫對(duì)信訪制度的依賴(lài)，重建國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，夯實(shí)現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)。

（作者系社會(huì)學(xué)博士，工作單位為華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)工作系）