劉瑞芬

摘 要：經(jīng)過(guò)幾年的審計(jì)探索，領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)已成為人民銀行內(nèi)審部門(mén)最主要的工作形式之一，并已逐漸成為人民銀行內(nèi)部監(jiān)督體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。隨著內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的深入推進(jìn)，如何進(jìn)一步深化中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)便成為亟待解決的課題。文章對(duì)基層央行履職審計(jì)中存在的問(wèn)題及完善建議進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞:人民銀行 履職審計(jì) 轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F839.65文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）07-171-02

2005年，中國(guó)人民銀行經(jīng)過(guò)試點(diǎn)后，推出了一種新的審計(jì)形式——領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)。經(jīng)過(guò)這幾年的審計(jì)探索，領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)已成為人民銀行內(nèi)審部門(mén)最主要的工作形式之一，并已逐漸成為人民銀行內(nèi)部監(jiān)督體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。隨著內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的深入推進(jìn)，如何進(jìn)一步深化中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)便成為亟待解決的課題。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)的必要性

根據(jù)《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法（試行）》規(guī)定，中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在一定時(shí)期內(nèi)履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)的活動(dòng)。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)有助于促進(jìn)各級(jí)人民銀行更好地履行中央銀行職責(zé)。隨著改革和發(fā)展的深入，人民銀行在實(shí)施維護(hù)金融體系穩(wěn)定、金融宏觀調(diào)控、提升金融服務(wù)水平、構(gòu)建和諧金融生態(tài)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展方面的地位和作用更加突出、職能更加重要，得到的關(guān)注也越來(lái)越多。因此，有效維護(hù)人民銀行自身的信譽(yù)和形象，就顯得越來(lái)越重要。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)對(duì)象，以業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)為審計(jì)內(nèi)容，基本涵蓋了體現(xiàn)人民銀行主要職能的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，通過(guò)審計(jì)活動(dòng)可以更好地促進(jìn)人民銀行各級(jí)行依法、充分、有效地履行職責(zé)，促進(jìn)央行各項(xiàng)工作水平的提高。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)豐富了干部監(jiān)督的內(nèi)容，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)自律、拓寬了干部監(jiān)督渠道，提高決策和管理能力。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)可以發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位在管理決策、內(nèi)部控制、工作運(yùn)行、業(yè)務(wù)操作等方面存在的問(wèn)題，既發(fā)現(xiàn)問(wèn)題又肯定成績(jī)，在查處和糾正問(wèn)題的同時(shí)發(fā)揮正向引導(dǎo)作用。特別是履職審計(jì)將發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)工作人員的職責(zé)掛鉤，全面落實(shí)問(wèn)題責(zé)任，履職審計(jì)得出的結(jié)論可以為干部考核和使用提供重要的參考依據(jù)，對(duì)完善干部監(jiān)督考核機(jī)制具有重要的作用。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)符合內(nèi)部審計(jì)工作的發(fā)展方向，有助于更好地發(fā)揮內(nèi)審作用，提高內(nèi)審工作的水平和層次。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)體現(xiàn)了“人與事結(jié)合”、“權(quán)利義務(wù)與責(zé)任結(jié)合”，拓展了審計(jì)領(lǐng)域和空間，較之以單純業(yè)務(wù)活動(dòng)為重點(diǎn)的其他審計(jì)，將審計(jì)內(nèi)容拓展到了復(fù)合的管理活動(dòng)，與國(guó)際上通行的“績(jī)效審計(jì)”更為貼近，具有管理審計(jì)的特點(diǎn)，有利于內(nèi)審部門(mén)強(qiáng)化自身特色，促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展。同時(shí)履職審計(jì)突出審計(jì)時(shí)效，監(jiān)督關(guān)口前移，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足，促進(jìn)問(wèn)題及時(shí)得到整改，既有利于被審計(jì)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范、價(jià)值提升，有利于被審領(lǐng)導(dǎo)干部總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提升履職能力，也有利于發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)督作用。

二、制約領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)深入發(fā)展的因素

1.配套制度滯后，審計(jì)內(nèi)容不全面。為了加強(qiáng)對(duì)人民銀行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)監(jiān)督，總行制定出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法》(試行)，下發(fā)了《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)指南》，就履職審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法和程序、責(zé)任認(rèn)定與處理進(jìn)行了明確，但對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)的審計(jì)周期等有關(guān)規(guī)定比較模糊，配套制度和程序也不完善，尤其是對(duì)于同級(jí)監(jiān)督方式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，各單位往往都是根據(jù)自身實(shí)際自主實(shí)施，同級(jí)監(jiān)督工作缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔勤政和黨風(fēng)廉政建設(shè)情況在審計(jì)內(nèi)容中沒(méi)有涉及，缺乏對(duì)上述重要內(nèi)容的審計(jì)，內(nèi)審部門(mén)做出的評(píng)價(jià)結(jié)論是不全面的。

2.審計(jì)評(píng)價(jià)難以準(zhǔn)確把握。目前仍然缺乏一套科學(xué)、完整的履職審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、用語(yǔ)規(guī)范等做出明確規(guī)定。履職審計(jì)報(bào)告中對(duì)審計(jì)對(duì)象在履行職責(zé)過(guò)程中所取得的實(shí)際成績(jī)，多使用鑒定性或結(jié)論性的語(yǔ)言，而采用客觀事實(shí)和具體數(shù)據(jù)說(shuō)話較少，甚至存在超越審計(jì)權(quán)限和范圍、狹隘片面、只涉及事不涉及人的簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)。同時(shí)，由于內(nèi)審人員對(duì)審計(jì)對(duì)象如何評(píng)價(jià)無(wú)據(jù)可依，缺少定量評(píng)價(jià)，主要取決于自己的主觀判斷作出定性評(píng)價(jià)，存在一定的主觀隨意性，不同的被審計(jì)對(duì)象之間也缺乏可比性，不僅影響審計(jì)評(píng)價(jià)的有效性，還易帶來(lái)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.責(zé)任界定存在困難。履職審計(jì)中，直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的界限難以劃清，集體決策與個(gè)人決策的界限難以劃清。特別是在對(duì)行長(zhǎng)履職審計(jì)時(shí)，行長(zhǎng)在承擔(dān)具體分工的同時(shí)，還身兼國(guó)庫(kù)主任、發(fā)行庫(kù)主任、外匯管理局局長(zhǎng)等職務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》規(guī)定的單位負(fù)責(zé)人是本單位會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)的直接責(zé)任人、以及其他一些工作的第一責(zé)任人責(zé)任，在履職審計(jì)中發(fā)現(xiàn)上述業(yè)務(wù)中的問(wèn)題，很難對(duì)行長(zhǎng)劃清、確定直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時(shí)，在實(shí)際決策過(guò)程中，易出現(xiàn)行長(zhǎng)或部門(mén)主要負(fù)責(zé)人一人說(shuō)了算的現(xiàn)象，是否經(jīng)過(guò)集體討論形成集體決策，作為審計(jì)人員只能通過(guò)審閱當(dāng)時(shí)的會(huì)議紀(jì)要來(lái)確定，而由于有些會(huì)議記錄不全面或不細(xì)致，特別是對(duì)決策失誤形成的損失發(fā)生的決策風(fēng)險(xiǎn)，僅通過(guò)查閱會(huì)議紀(jì)要來(lái)確定是集體決策造成的失誤，還是個(gè)人決策造成的失誤顯得過(guò)于簡(jiǎn)單，同時(shí)，決策風(fēng)險(xiǎn)往往要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間才能逐漸暴露出來(lái)，如果會(huì)議記錄不細(xì)致、不全面很難確定相應(yīng)的責(zé)任人員。

4.審計(jì)結(jié)論難以全面執(zhí)行。一是審計(jì)處理不到位?！掇k法》中要求針對(duì)履職審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，并至少給予誡勉談話的審計(jì)處理。但實(shí)際工作中，部分基層行領(lǐng)導(dǎo)以保護(hù)干部工作積極性為由，并不認(rèn)真執(zhí)行責(zé)任追究。因此，內(nèi)審部門(mén)做出的審計(jì)結(jié)論多限于對(duì)查出問(wèn)題的整改建議，而很少涉及對(duì)責(zé)任人的處罰意見(jiàn)，監(jiān)督的威懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是審計(jì)問(wèn)題整改困難。由于內(nèi)審部門(mén)對(duì)被審計(jì)部門(mén)只有建議權(quán)，沒(méi)有處理權(quán)，同級(jí)審計(jì)監(jiān)督權(quán)威性不強(qiáng)，加之督查力度不大，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及其整改要求，職能部門(mén)往往重視不夠，執(zhí)行不力，即使整改，也往往是就事論事，整改不徹底、不到位，致使屢查屢犯、前查后犯的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，對(duì)此內(nèi)審部門(mén)也缺乏有效的制約手段。三是履職審計(jì)評(píng)價(jià)與結(jié)論未能與干部管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，兩者脫節(jié)，審計(jì)成果沒(méi)有得到較好的轉(zhuǎn)化，履職審計(jì)作用發(fā)揮有限。同時(shí)，因?yàn)闆](méi)有建立一個(gè)有效的內(nèi)審聯(lián)系機(jī)制和資源信息網(wǎng)絡(luò)，人事、紀(jì)檢監(jiān)察、業(yè)務(wù)主管科室等部門(mén)日常檢查考核所掌握的被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的一些情況，內(nèi)審部門(mén)無(wú)法有效利用，影響到整個(gè)履職審計(jì)的綜合效果。

三、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)轉(zhuǎn)型工作的建議

1.加強(qiáng)研究,逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)內(nèi)容在《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法（試行）》中的規(guī)定較為詳細(xì)，但其涉及面還應(yīng)更全面一些。雖然“思想品德、工作能力、干部任免管理”主要由人事部門(mén)考核監(jiān)督，“黨風(fēng)廉政建設(shè)”主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)考核監(jiān)督，但是內(nèi)審部門(mén)可以會(huì)同人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)一起進(jìn)行履職審計(jì)，這是可行的，也是必要的。同時(shí)，內(nèi)審部門(mén)可通過(guò)人事、紀(jì)檢、內(nèi)審聯(lián)系會(huì)制度，共同監(jiān)督。這樣既可以提高審計(jì)內(nèi)容的全面性，同時(shí)也可以適當(dāng)?shù)販p少全面審計(jì)或離任審計(jì)，節(jié)約審計(jì)資源，降低審計(jì)成本。

2.積極探索,切實(shí)做好審計(jì)評(píng)價(jià)。履職審計(jì)評(píng)價(jià)是一個(gè)內(nèi)涵豐富的課題，有待我們?cè)诠ぷ髦胁粩嗵接懀M(jìn)一步完善評(píng)價(jià)體系，以期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮履職審計(jì)在干部管理工作中的監(jiān)督作用，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力的提升。鑒于目前人民銀行還沒(méi)有建立統(tǒng)一的崗位責(zé)任評(píng)價(jià)體系，故在履職審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)上應(yīng)力求遵從以下原則：一是抓住與審計(jì)對(duì)象履職直接相關(guān)問(wèn)題的主要方面，突出重要性。二是堅(jiān)持客觀公正的原則，克服主觀片面性。三是事實(shí)認(rèn)定和把握要強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確性。四是對(duì)履職期間問(wèn)題的分析應(yīng)考慮到連續(xù)性。五是審計(jì)評(píng)價(jià)的形成應(yīng)經(jīng)過(guò)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，體現(xiàn)審慎性；六是做好量化評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合。同時(shí)，審計(jì)評(píng)價(jià)中應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)于有爭(zhēng)議或雙方持有保留意見(jiàn)的審計(jì)事項(xiàng)，應(yīng)在審計(jì)報(bào)告中采用“寫(xiě)實(shí)”的手法對(duì)審計(jì)事實(shí)進(jìn)行詳實(shí)描述，盡量不發(fā)表結(jié)論式的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。二是建議相關(guān)部門(mén)開(kāi)發(fā)定量評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)提取和計(jì)算的信息系統(tǒng)，同時(shí)對(duì)指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)考慮各基層行業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)量不盡相同的實(shí)際情況，使之具有真實(shí)的可比性。三是對(duì)履行職責(zé)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，需先明確問(wèn)題的性質(zhì)，按所承擔(dān)的責(zé)任準(zhǔn)確界定責(zé)任，劃分為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任和直接責(zé)任，分別落實(shí)到審計(jì)對(duì)象和當(dāng)事人。四是慎重評(píng)價(jià)被審計(jì)單位以及領(lǐng)導(dǎo)人的成績(jī)。堅(jiān)持依據(jù)事實(shí)、依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，不得超越審計(jì)權(quán)限、超出審計(jì)范圍、脫離審計(jì)事實(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，防范評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。

3.明確責(zé)任界定，嚴(yán)肅審計(jì)定性。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任認(rèn)定和評(píng)價(jià)結(jié)論是領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)的最終落腳點(diǎn)，必須做到責(zé)任界定清晰，評(píng)價(jià)客觀公正，語(yǔ)言精確，措辭恰當(dāng)，避免使用模棱兩可、易生歧意的語(yǔ)句。建議總行及時(shí)總結(jié)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)關(guān)于規(guī)范責(zé)任認(rèn)定和評(píng)價(jià)結(jié)論的指導(dǎo)意見(jiàn)。審計(jì)實(shí)踐中，內(nèi)審人員下結(jié)論、做評(píng)價(jià)要做到三“精確”。一是證據(jù)要精確，審計(jì)證據(jù)必須合法、有效，事實(shí)要確鑿，數(shù)字要核實(shí)，對(duì)不充分、未落實(shí)、不相關(guān)的事實(shí)數(shù)據(jù)不作評(píng)價(jià)。二是取舍要精確，依據(jù)重要性原則甄選事實(shí)，做到詳略得當(dāng)，突出重點(diǎn)，對(duì)能夠體現(xiàn)被審計(jì)對(duì)象履行職責(zé)特點(diǎn)的方面重點(diǎn)評(píng)價(jià)。三是責(zé)任界定要精確，嚴(yán)格按照規(guī)定認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，正確評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的功過(guò)是非、責(zé)任輕重，并注意劃分三個(gè)界限，即前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任，主觀責(zé)任與客觀責(zé)任，集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任。

4.建立機(jī)制，促進(jìn)審計(jì)結(jié)論有效執(zhí)行。一是建立審計(jì)過(guò)程溝通聯(lián)系機(jī)制。內(nèi)審部門(mén)定期向紀(jì)檢監(jiān)察和組織、人事等部門(mén)通報(bào)工作進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)重大違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題及時(shí)向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事部門(mén)匯報(bào)，取得支持和配合；二是建立定期通報(bào)機(jī)制。每年應(yīng)將同級(jí)履職審計(jì)和其他審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及其審計(jì)建議，在全行進(jìn)行通報(bào)，促進(jìn)被審計(jì)部門(mén)及時(shí)完善有關(guān)規(guī)章制度，從管理上堵塞漏洞，強(qiáng)化內(nèi)控，也可促使其他部門(mén)及時(shí)糾正自身存在的同類問(wèn)題；三是建立責(zé)任追究機(jī)制。根據(jù)審計(jì)問(wèn)題性質(zhì)和嚴(yán)重程度，對(duì)責(zé)任人分別采取誡勉談話、通報(bào)批評(píng)、經(jīng)濟(jì)處罰直至黨紀(jì)、政紀(jì)處分等方式予以處理,營(yíng)造有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究的監(jiān)督氛圍，維護(hù)內(nèi)審監(jiān)督的嚴(yán)肅性；四是建立整改督查機(jī)制。內(nèi)審部門(mén)要督促被審計(jì)部門(mén)認(rèn)真落實(shí)審計(jì)問(wèn)題整改責(zé)任，及時(shí)制定整改計(jì)劃和措施，限期進(jìn)行整改，并對(duì)整改過(guò)程及結(jié)果實(shí)施全面跟蹤監(jiān)督，必要時(shí)采取后續(xù)審計(jì)手段，對(duì)整改不力、整改不到位、屢查屢犯的部門(mén)和人員，按規(guī)定進(jìn)行處罰，確保內(nèi)審整改意見(jiàn)得到貫徹執(zhí)行，維護(hù)內(nèi)審的權(quán)威性；五是建立考核約束機(jī)制。一方面，基層行要將履職審計(jì)結(jié)論納入干部人事檔案和廉政檔案進(jìn)行管理，并在選拔、任用干部時(shí)要充分考慮履職審計(jì)做出的評(píng)價(jià)結(jié)論以及整改落實(shí)情況，必要時(shí)征求內(nèi)審部門(mén)意見(jiàn)；另一方面，要將同級(jí)履職審計(jì)結(jié)果及審計(jì)問(wèn)題整改情況納入全年工作綜合考核內(nèi)容，與職能部門(mén)及其負(fù)責(zé)人的績(jī)效考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)等直接掛鉤，促進(jìn)其增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，規(guī)范業(yè)務(wù)行為，提高履職水平。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：中國(guó)人民銀行太原中心支行 山西太原 030002）

（責(zé)編：芝榮）