張巨勇

一、征收環(huán)境稅的意義

環(huán)境稅是按其對環(huán)境資源的開發(fā)、利用強(qiáng)度和對環(huán)境的污染破壞程度，對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源（包括自然資源、環(huán)境容量資源）的單位和個人，進(jìn)行征收或減免的一種稅收，主要包括對環(huán)境污染和破壞較嚴(yán)重的產(chǎn)品征的消費稅、資源稅、污染稅和準(zhǔn)環(huán)境稅，如保護(hù)環(huán)境排污費、補(bǔ)償費（生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費、育林費）開發(fā)使用費（水資源費、土地使用費）等。征收環(huán)境稅的意義如下:

1.環(huán)境稅是外部性內(nèi)部化的重要途徑

環(huán)境污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，即私人邊際成本小于社會邊際成本。在市場經(jīng)濟(jì)的運行中，由于在市場中環(huán)境提供的服務(wù)無法進(jìn)行交易，所以市場機(jī)制無法對經(jīng)濟(jì)運行主體在生產(chǎn)和消費過程中可能產(chǎn)生的副產(chǎn)品——環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)揮作用。企業(yè)為了追求利潤最大化而確定的產(chǎn)量必定會大于資源最優(yōu)配置所要求的產(chǎn)量，這樣環(huán)境污染過多。而環(huán)境稅的征收可以抑制外部性，由于企業(yè)造成了污染需要繳稅，這樣其污染成本便會體現(xiàn)出來，追求利潤最大化的企業(yè)便會減少污染造成的成本。

2.環(huán)境稅能夠有效的避免公地的悲劇現(xiàn)象

公共物品是可以供社會成員共同使用的物品，它具有非競爭性和非排他性。由于環(huán)境資源具有公共性、不可分割性，而且很難界定產(chǎn)權(quán)的或具有很高的界定成本，所以它們在性質(zhì)上屬于公共物品。“免費搭車者”——只想享受而不希望提供資金或只是不承擔(dān)任何成本的利用，其結(jié)果必然導(dǎo)致環(huán)境退化。環(huán)境稅可以有效避免“公地的悲劇”現(xiàn)象出現(xiàn)，對造成環(huán)境污染的生產(chǎn)者或消費者征稅使其成本上升，“免費搭乘”現(xiàn)象也就不會存在。

3.環(huán)境稅是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障

企業(yè)是一個以營利為目的的經(jīng)營單位，其目標(biāo)是利潤最大化。在缺乏規(guī)范的情況下，企業(yè)在生產(chǎn)活動中只考慮自己的利益，而不考慮環(huán)境代價或環(huán)境成本。通過征收環(huán)境稅，政府一方面可以使環(huán)境污染行為的外部成本內(nèi)部化，控制自然資源的過度利用；另一方面可以增加財政收入，使得政府有更多的資金投入到環(huán)境綠化中去，從而促使環(huán)境資源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.環(huán)境稅符合“誰污染、誰付費”原則

對于公共品資源配置，產(chǎn)權(quán)交易理論提倡有效的財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即公眾由政府作為代理人向污染者征收一定量的排污稅，因此，環(huán)境稅的繳納實際上是經(jīng)濟(jì)活動者對污染排放權(quán)購買，或者說是交易污染排放權(quán)利的行為，符合了“誰污染、誰付費”原則。

5.環(huán)境稅具有經(jīng)濟(jì)效率

環(huán)境稅是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的保護(hù)環(huán)境的理想經(jīng)濟(jì)手段，首先稅收政策比直接管制有更強(qiáng)的彈性和效率；其次與征收排污費的政策相比，環(huán)境稅比排污費的征收更規(guī)范、更強(qiáng)制，能更好地體現(xiàn)公平、效率原則；再次，對污染者征收稅收迫使企業(yè)提高資源的利用效率，并由此提高了整個社會的經(jīng)濟(jì)效率。

二、我國環(huán)境稅的設(shè)計難點

1.稅基、稅率難以確定

對什么物品征稅，是對污染產(chǎn)品征稅還是污染源征稅，這都成為了難題。稅種的設(shè)立是在原來已經(jīng)存在的城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、車船使用稅、消費稅、資源稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅的基礎(chǔ)上設(shè)立稅種，還是設(shè)立新的獨立的稅種，都難以解決。還有中央和地方的關(guān)系，關(guān)于征收標(biāo)準(zhǔn)是由中央統(tǒng)一控制，還是由地方自治。稅率的確定也是難題，如果稅率過高，會挫傷企業(yè)發(fā)展的積極性，甚至影響整個行業(yè)；但如果稅率過低，不會起到引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)的目的。另外，各地發(fā)展不均等，稅率是否要統(tǒng)一，以及是否要與國際接軌也是需要考慮的問題。

2.相關(guān)稅種對環(huán)保重視程度不同且缺乏配合

過窄的征收范圍、過于粗糙的條款、不合理的稅額設(shè)置、不突出的環(huán)保意義等是現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)的稅種存在的問題。目前資源收費政策著眼于微觀環(huán)境，國有大中型企業(yè)是主要征稅主體；收費標(biāo)準(zhǔn)低，征收面較窄，渠道單一；主管部門職能交叉，部門利益沖突嚴(yán)重，征收管理十分混亂。許多重要的自然資源，如海洋、草原、淡水資源、森林、名貴中藥材等，并未在征稅范圍之列，自然資源的全面保護(hù)十分不利。

3.稅收優(yōu)惠措施不夠完善

現(xiàn)行稅制中為貫徹環(huán)保政策而采取的稅收優(yōu)惠措施形式單一，沒有形成統(tǒng)一的體系，相互之間缺乏協(xié)調(diào)合作。主要局限于減稅、免稅等直接優(yōu)惠政策，沒有充分利用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等國際上通行的間接優(yōu)惠措施。甚至客觀上某些稅收優(yōu)惠政策不利于環(huán)保的目標(biāo)，對其他稅種的環(huán)保功能有所抵消。如對生產(chǎn)黃金、白銀制品的銷售收入免稅的規(guī)定，在一定程度上反而支持了過度開采金、銀礦，造成了資源破壞與環(huán)境污染的加劇。

4.環(huán)保資金使用隨意，缺乏有效監(jiān)管

環(huán)保資金缺乏有效的監(jiān)控，可以自由使用，沒有做到專款專用?；靵y的稅費項目，污染控制治理力不足，致使環(huán)境資金流向不明，從而降低了人們對環(huán)保收費的積極性和對政府的信任。在過去的三十年中，中國的排污費共征收了1480億元，其中一部分回報給企業(yè)，用于技術(shù)創(chuàng)新和污染治理，而有一部分用于了環(huán)保新建部門的建設(shè)，包括超標(biāo)辦公大樓的建設(shè)、豪華汽車的購買、編外人員的工資，等等。

5.排污收費制度先天不足

主要表現(xiàn)在:（1）征收范圍有限。我國現(xiàn)在實行的排污收費所依據(jù)的法律、法規(guī)的適用范圍并沒有包括污染環(huán)境的一切行為，如無法對居民生活用水污染、流動污染源、城市生活垃圾、油井廢氣、印刷等重要的污染源征收排污費。（2）《排污費征收使用管理條例》的懲罰力度過輕。（3）排污費計征依據(jù)不科學(xué)。目前我國的排污費征收是按照單一指標(biāo)征收的，而實踐中污染往往具有多樣性，這造成當(dāng)兩種以上有害物質(zhì)出現(xiàn)在同一排污口時僅對污染含量最高的一種進(jìn)行計征。（4）收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且多年未變，造成企業(yè)并未對其污染行為付出相應(yīng)的代價。（5）征收管理不夠規(guī)范，征收成本較高。隨意性征收和擠占、挪用情況普遍存在。（6）排污費計入企業(yè)生產(chǎn)成本不合理。從承擔(dān)者來看:排污費計入企業(yè)的生產(chǎn)成本，企業(yè)可以將支付的排污費作為商品價格的一部分由消費者負(fù)擔(dān)，以至于誰越不處置污染誰受益越大，而誰治理污染越多誰成本越大。

三、我國設(shè)立環(huán)境稅的基本構(gòu)想

1.循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)環(huán)境稅改革

對于稅種引入，要注重順序:成本低稅收例如二氧化碳稅實施一段時間被市民廣泛接受之后再考慮條件比較高的稅種（例如碳稅）。對于稅率，可以采取逐步提高稅率的做法。如果稅率一步到位，可能會使公眾無法接受，同時可能使國內(nèi)企業(yè)的競爭力受到嚴(yán)重挫折，甚至影響整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我國環(huán)境稅改革起點較低、情況復(fù)雜的條件下，應(yīng)采取先融后立、先舊后新、先易后難的實施戰(zhàn)略。首先，取消不利于環(huán)保的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策；其次，對環(huán)境稅和環(huán)境收費進(jìn)行綜合考慮；再次，綠化現(xiàn)有稅制，實施融入型環(huán)境稅方案；最后，引進(jìn)獨立的環(huán)境稅。

2.明確環(huán)境稅改革的目標(biāo)

從我國目前稅制的環(huán)境角度來看，我國大部分稅種沒有從環(huán)境角度和可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮其稅目、稅基和稅率。新時期稅制設(shè)計的重要目標(biāo)是重新認(rèn)識當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)，調(diào)整稅收制設(shè)計，從可持續(xù)發(fā)展的高度來認(rèn)識環(huán)境稅，使設(shè)計出的環(huán)境稅種更為合理。

3.完善環(huán)境稅體系，適時推進(jìn)稅費改革

環(huán)境稅收體系由多個稅種構(gòu)成，它不僅包括對形成污染或可能形成污染的產(chǎn)品或直接對污染物征稅，而且對污染源、開采和使用資源進(jìn)行征稅。在我國稅制體系中，初步體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境、限制污染的政策導(dǎo)向，與環(huán)境資源有關(guān)的稅種主要有城建稅、消費稅、資源稅、耕地占用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和車船使用稅等，但我國目前主要的征稅對象是對資源、能源和機(jī)動車，而并未對污染物、廢棄物等直接危害環(huán)境的物品開征環(huán)境稅，也缺少專門性稅種，如針對污染、環(huán)境破壞的行為或產(chǎn)品征收的稅種。由于缺少環(huán)境污染稅，污染控制的資金主要通過征收排污費來籌集。改費為稅，對排污企業(yè)征收污染稅，可以避免現(xiàn)行的排污費征收困難、任意拖欠現(xiàn)象。

4.保持稅收中性

新稅種的實施往往會面臨很多的社會和政治阻力，因此許多國家推行環(huán)境稅時都注意采取一些稅收中性措施，使納稅人獲得的利益與其所支付環(huán)境稅相等，以確保在總體水平不變的情況下不增加納稅人稅收負(fù)擔(dān)。為了保持稅收中性，我國應(yīng)該在征收環(huán)境稅的同時，減少個人所得稅和企業(yè)所得稅，使總體的稅收總量基本保持不變，而且在征收環(huán)境稅的初期，可以給一些企業(yè)一定的免征額，這些免征額逐年減少，直至完全取消，這樣可以使企業(yè)順利的度過這一調(diào)整時期。

5.征稅要因地制宜，結(jié)合實際

環(huán)境稅有效發(fā)揮作用的前提是從實際出發(fā)，大多數(shù)國家的稅收規(guī)則不同，即使在同一個國家環(huán)境稅在不同地區(qū)也有區(qū)別。因此，要從實際出發(fā)，制定出切實可行的生態(tài)稅收政策，才能使效率原則與起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用相互一致。比如，中國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候、人口、環(huán)境狀況有巨大的差異，因此稅率不能統(tǒng)一，應(yīng)根據(jù)各地的實際情況來決定。同時，稅收也應(yīng)與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境政策相結(jié)合，稅收與管制手段和收費手段相結(jié)合。

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