王珂

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

當(dāng)代中國(guó)專區(qū)制度研究綜述

王珂

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

新中國(guó)成立后，由于長(zhǎng)期受到政治環(huán)境的影響，很少有學(xué)者問津行政區(qū)劃制度。直至20世紀(jì)80年代后，關(guān)于行政區(qū)劃制度的研究開始逐漸萌生；90年代后，關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的專區(qū)制度的研究才開始嶄露頭角；21世紀(jì)后的專區(qū)研究，突破了個(gè)別時(shí)段專區(qū)研究的局限，更為全面化、系統(tǒng)化和深入化?？偟膩?lái)看，目前當(dāng)代專區(qū)制度的研究還存有一定的局限。

當(dāng)代；中國(guó)；專區(qū)制度

1954年 《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定：省人民委員會(huì)在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干專員公署，作為它的派出機(jī)關(guān)。1979年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)此做了修改：省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干行政公署，作為它的派出機(jī)關(guān)。將兩個(gè)《組織法》進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，雖然個(gè)別詞語(yǔ)表述不同，但設(shè)立派出機(jī)關(guān)的決定是相同的。這說(shuō)明，在現(xiàn)實(shí)生活中，存在設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的客觀因素：在經(jīng)濟(jì)尚不夠發(fā)達(dá)、交通信息條件差，現(xiàn)代工商業(yè)區(qū)域中心城市尚未形成的地區(qū)，有必要設(shè)立派出機(jī)關(guān)。地區(qū)行政公署作為省、自治區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，直接管理縣，有效地發(fā)揮了一個(gè)行政層級(jí)的作用。這一管理方式曾經(jīng)是中國(guó)對(duì)縣一級(jí)的行政建制進(jìn)行管理的主要方式。至今，這一行政層級(jí)在部分地區(qū)仍然存在。

一、中國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃層級(jí)

中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃可分為以下類型：

第一，多級(jí)建制并存。?。ㄗ灾螀^(qū)）、縣（自治縣）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級(jí)建制是我國(guó)基本的行政區(qū)劃建制。但直轄市、地級(jí)市和自治州的存在，打破了三級(jí)建制的模式。1982年，我國(guó)《憲法》規(guī)定，直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。即直轄市下轄區(qū)，如北京市——海淀區(qū)，上海市——黃浦區(qū)，實(shí)行兩級(jí)建制。而地級(jí)市（自治州）下轄縣（自治縣）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)），如四川省——甘孜藏族自治州——雅江縣——河口鄉(xiāng)，形成了省、自治州、縣、鄉(xiāng)四級(jí)建制。

第二，虛實(shí)結(jié)合體制。2004年10月27日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過的 《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。縣、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！边@些派出機(jī)關(guān)不是一級(jí)正式行政建制。因此，中國(guó)目前的行政建制是“三實(shí)二虛”或“四實(shí)一虛”的格局，即所謂的虛實(shí)結(jié)合體制。

二、由“省直管縣”而引發(fā)的對(duì)專區(qū)的思考

在中國(guó)地方政府體制的歷史發(fā)展中，省、縣兩級(jí)是較為穩(wěn)定的地方建制，但由于中國(guó)地域廣大，省縣二級(jí)制并不能滿足地方管理的需要。從東漢開始，地方行政建制的運(yùn)行就是在地方最高和基層建制與其他行政層級(jí)合作的框架下進(jìn)行的，如東漢、魏、西晉的州、郡、縣三級(jí)制；元朝省、路、府、州、縣多層級(jí)混合制；明代的省、府、州（縣）三級(jí)制；清代的省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級(jí)制等。這些在省縣之間設(shè)立一至兩個(gè)甚至多個(gè)中間層級(jí)的區(qū)劃建制，在中國(guó)的地方治理結(jié)構(gòu)中形成了形式多樣、數(shù)量眾多、運(yùn)行靈活的補(bǔ)充性制度體系。

在補(bǔ)充性制度體系中存在非正式層級(jí)，例如專區(qū)，雖然這一體制從它誕生之日起，就更多地帶有過渡性制度選擇的色彩，但是這一地方政府和行政體制在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活，以及在上下級(jí)政府間關(guān)系的價(jià)值方面具有重要意義。翁有為教授認(rèn)為：專員制度是近代中國(guó)中央政府利用制度和法律實(shí)行區(qū)域控制、區(qū)域管理的一種新的實(shí)驗(yàn)。在一個(gè)省區(qū)廣袤、轄縣眾多的地方區(qū)域范圍內(nèi)，行政督察專員區(qū)公署——地區(qū)專員公署，上承省政府，下監(jiān)臨縣政府，在國(guó)家政治整合和社會(huì)事業(yè)建設(shè)中，是一個(gè)重要的中間環(huán)節(jié)。而且，專區(qū)制度深刻地影響著中國(guó)當(dāng)今，乃至影響到中國(guó)以后的政治制度選擇和行政層次的基本格局?？梢哉f(shuō)，對(duì)專區(qū)的研究不僅是一個(gè)學(xué)術(shù)問題，也是一個(gè)備受關(guān)注的政治問題。

中國(guó)共產(chǎn)黨在20世紀(jì)30年代初就設(shè)立了相當(dāng)于專區(qū)的組織，此后，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，專區(qū)得到了不斷的發(fā)展，直到現(xiàn)在這一層級(jí)和相當(dāng)于這一層級(jí)的地方建制仍然存在。例如：西藏自治區(qū)的昌都地區(qū)、林芝地區(qū)行署、山南地區(qū)行署、那曲地區(qū)行署、阿里地區(qū)行署、日喀則地區(qū)；新疆維吾爾自治區(qū)的吐魯番地區(qū)、哈密地區(qū)、和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)、塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)；黑龍江省的大興安嶺地區(qū)；貴州省的銅仁地區(qū)、畢節(jié)地區(qū)；云南省的思茅地區(qū)、臨滄地區(qū)、麗江地區(qū)；海南省的瓊北地區(qū)、瓊南地區(qū)；甘肅省的隴南地區(qū)行署；青海省的海東地區(qū)行署；內(nèi)蒙古自治區(qū)包括錫林郭勒盟、興安盟、阿拉善盟等。那么這一易變性和復(fù)雜性的非正式層級(jí)為何至今存在，它是如何形成的，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能怎樣，它是如何運(yùn)行的，專區(qū)怎樣體現(xiàn)中央和地方權(quán)力的分配，專區(qū)在整個(gè)行政區(qū)劃中究竟占有怎樣的地位、發(fā)揮著何種作用、有何局限性，其發(fā)展前景怎樣，等等，這些問題都值得做細(xì)致深入的探討。

馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)決定政治，政治對(duì)經(jīng)濟(jì)具有反作用。中國(guó)是一個(gè)地域遼闊、人口眾多、民族構(gòu)成復(fù)雜、社會(huì)發(fā)展很不平衡的社會(huì)主義大國(guó)，正當(dāng)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)臨近之時(shí)，中央作出了加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的決策。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的不斷加快，行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的內(nèi)在矛盾愈益突顯，客觀上要求對(duì)現(xiàn)行行政區(qū)域治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行適度的調(diào)整和改革，以達(dá)到中央政府和各層級(jí)地方政府適度分權(quán)、協(xié)調(diào)運(yùn)作的契合狀態(tài)。

三、專區(qū)制度研究情況概述

（一）研究成果

就本人所掌握的當(dāng)代專區(qū)制度的研究成果來(lái)看，基本情況是：

1.寥寥無(wú)幾的專著。其中最具代表性的是河南大學(xué)翁有為教授所著的 《專區(qū)與地區(qū)政府法制研究》（人民出版社，2007年版）；其次是侯桂紅的博士論文《人民政府時(shí)期專區(qū)專署制度研究（1949－1966）》（首都師范大學(xué)，2009年）。

2.相關(guān)著作。周振鶴著《中國(guó)地方行政制度史》（上海人民出版社，2005年版），韋慶遠(yuǎn)主編《中國(guó)政治制度史》（中國(guó)人民大學(xué)出版社，1989年版），陳小京、伏寧、黃福高著《中國(guó)地方政府體制結(jié)構(gòu)》（中國(guó)廣播電視出版社，2001年版），張皓著《中國(guó)現(xiàn)代政治制度史》（北京師范大學(xué)出版社，2004年版），史遠(yuǎn)芹、曹貴民、李玲玉著《中國(guó)近代政治體制的演變》（中共黨史資料出版社，1990年版），蒲興祖主編《當(dāng)代中國(guó)政治制度》（復(fù)旦大學(xué)出版社，1999年版），江榮海、劉奇等著 《行署管理》（中國(guó)廣播電視出版社，1995年版），陳明顯主編《中華人民共和國(guó)政治制度史》（南開大學(xué)出版社1998年版），施九青著《當(dāng)代中國(guó)政治運(yùn)行機(jī)制》（山東人民出版社，2008年版），龍朝雙、謝昕著 《地方政府學(xué)》（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2001年版），史衛(wèi)東的博士論文《省制以來(lái)統(tǒng)縣政區(qū)發(fā)展研究》（華東師范大學(xué)2006年），李金龍的博士論文《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的地方政權(quán)行政制度研究》（湖南師范大學(xué)2003年）及在此基礎(chǔ)上出版的專著《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建的地方行政制度研究》（上海人民出版社，2009年版），曲明秋的碩士論文《晉察冀抗日根據(jù)地行政督察專員制度述論》（吉林大學(xué)2007年），楊芹的碩士論文《我國(guó)地方政府級(jí)次改革的財(cái)政研究》（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2006年）。以上這些著作多數(shù)只是部分章節(jié)與當(dāng)代專區(qū)制度相關(guān)，且其篇幅一般較短。

3.相關(guān)學(xué)術(shù)論文。毛壽龍《中國(guó)地級(jí)政府的過去與未來(lái)》（《安徽教育學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第2期），華偉《地級(jí)行政建制的演變與改革構(gòu)想》（《戰(zhàn)略與管理》1998年），華小勇《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員制度初探》（《延安大學(xué)學(xué)報(bào) 〈社會(huì)科學(xué)版〉》2005年第27卷第5期），王續(xù)添、劉良《省縣之間的治理空間與制度連接現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)的專區(qū)與地區(qū)政制——兼評(píng) 〈專區(qū)與地區(qū)政府法制研究〉》（《教學(xué)與研究》2008年第11期）。

（二）主要觀點(diǎn)

1.專區(qū)的設(shè)立背景及沿革。周振鶴認(rèn)為，“地方政府組織表面上可變性較強(qiáng)，但實(shí)質(zhì)上與歷史上的制度也有承繼性的關(guān)系，無(wú)論是層級(jí)的劃分或機(jī)構(gòu)的設(shè)置都不能與前代無(wú)關(guān)”［1］；江榮海、劉奇等認(rèn)為，“行署的設(shè)置有著一定的歷史淵源”［2］，并簡(jiǎn)述了其產(chǎn)生的過程；蒲興祖等簡(jiǎn)述了專區(qū)的設(shè)立背景及歷史沿革，認(rèn)為“新中國(guó)成立后，基本上仍然繼續(xù)沿用了”國(guó)民政府的行政專員公署制［3］；翁有為教授認(rèn)為，“專員制度在中國(guó)地方政制史上，具有承前啟后的歷史地位?！瓕T制度可以說(shuō)上承歷史上之府、州、道制，……而其下啟之制，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各敵后抗日根據(jù)地民主政府，均采用了專員區(qū)公署這一層級(jí)制度。中華人民共和國(guó)成立后直到“文化大革命”前，也將專員制推行全國(guó)，文化大革命期間將專區(qū)改稱‘地區(qū)’，……其專員區(qū)及地區(qū)的區(qū)劃、位置、幅度、公署駐地多與國(guó)民政府的情況基本類似。今之市制，又是直接從地區(qū)行政制度演變而來(lái)。”［4］基于此觀點(diǎn)，翁教授從法制角度，對(duì)南京國(guó)民政府的行政督察專員制度、抗戰(zhàn)時(shí)期的行政督察專員制度和當(dāng)代中國(guó)專員公署制的演變進(jìn)行了全面、系統(tǒng)和深入的闡析；陳小京等分析了建國(guó)后準(zhǔn)層級(jí)出現(xiàn)的原因，認(rèn)為是“共和國(guó)誕生初期為建立革命秩序和穩(wěn)定發(fā)展生產(chǎn)而采取的臨時(shí)性政治需要”和“方便各級(jí)地方政府產(chǎn)生的行政管理需要”［5］。

2.專區(qū)的政治組織系統(tǒng)及其職能。江榮海、劉奇等對(duì)行署的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能作了詳細(xì)歸類和闡析；施九青對(duì)專區(qū)的政治主體及其性質(zhì)及基本職能作了簡(jiǎn)要概述；蒲興祖主編《當(dāng)代中國(guó)政治制度》一書簡(jiǎn)單提到了行政公署的人員、機(jī)構(gòu)設(shè)置及任免；翁有為教授在其著作中對(duì)專員公署制的組織、職權(quán)作了詳盡的闡述。

3.專區(qū)的性質(zhì)和地位。陳明顯主編的《中華人民共和國(guó)政治制度史》一書認(rèn)為“地區(qū)行政公署是受?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府派遣而建立在地理相連的若干縣、市之上以執(zhí)行委托任務(wù)的一種地方行政組織，為?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府的派出機(jī)構(gòu)”，“實(shí)際上，地區(qū)行政公署起著一級(jí)政府的作用”。蒲興祖等簡(jiǎn)述了專區(qū)的性質(zhì)，認(rèn)為“行政公署是省、自治區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，而不是一級(jí)政府。它所轄的區(qū)域，同樣也不是一級(jí)行政區(qū)域”，“但是在實(shí)踐中，行政公署大多已擔(dān)負(fù)接近于一級(jí)政府的職責(zé)，并且設(shè)有一級(jí)政府的工作機(jī)構(gòu)，在省和縣及縣級(jí)市之間實(shí)際起著接近于一級(jí)政府的作用”。翁有為教授從歷史發(fā)展的大背景下，對(duì)專區(qū)的性質(zhì)及地位的演變過程進(jìn)行了更為詳細(xì)的分析。華偉對(duì)專區(qū)地位的虛實(shí)轉(zhuǎn)變過程進(jìn)行了歷史性分析。

4.專區(qū)的發(fā)展前景。華偉認(rèn)為，“把現(xiàn)在的地級(jí)行政單位改組成上級(jí)地方自治單位，讓省和縣逐漸虛化乃至消亡，是一個(gè)更好的選擇方案”［6］；周振鶴認(rèn)為，“地方行政制度改革的一個(gè)重要問題是簡(jiǎn)化管理層次，盡量采用二級(jí)制”［7］；陳小京等對(duì)層級(jí)設(shè)置的前景進(jìn)行了歷史性的探討分析，認(rèn)為“地方政府體制結(jié)構(gòu)改革便成為了一種不可逆趨勢(shì)”，“以期通過劃小省區(qū)來(lái)減少層次或調(diào)整地方政府的組合關(guān)系，值得認(rèn)真研究和慎重對(duì)待”［8］；毛壽龍認(rèn)為，中國(guó)地級(jí)政府“必將因城鄉(xiāng)分治、城市自治和鄉(xiāng)村自治的發(fā)展而走向衰落”［9］。由此可見，學(xué)者們關(guān)于專區(qū)發(fā)展前景的觀點(diǎn)迥異。因此，此問題更值得做深入細(xì)致的研究和分析。

四、研究的局限及進(jìn)一步研究的努力方向

（一）研究?jī)?nèi)容和研究范圍缺乏系統(tǒng)性、全面性

就目前的研究成果來(lái)看，對(duì)當(dāng)代專區(qū)制度的專題性研究較少，部分著作從政治制度史的角度，對(duì)專區(qū)發(fā)展歷程進(jìn)行了簡(jiǎn)要的、粗略的羅列和闡述；部分研究成果從專區(qū)發(fā)展時(shí)段的角度，就某一時(shí)期的專署制度進(jìn)行了研究（如：對(duì)國(guó)民政府的行政督察專員制度進(jìn)行了較為深入、系統(tǒng)的研究），而其他時(shí)段（如：抗戰(zhàn)時(shí)期、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、新中國(guó)成立后）的專區(qū)研究甚為貧乏；另外，目前研究成果只注重對(duì)內(nèi)地專區(qū)的研究，而忽略了邊疆少數(shù)民族聚居地區(qū)的專區(qū)研究。當(dāng)今，在大多數(shù)專區(qū)撤銷，而邊遠(yuǎn)省區(qū)仍有少數(shù)專區(qū)留存的情況下，加強(qiáng)對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)的專區(qū)研究，更足以說(shuō)明專區(qū)存在的必要性，并能客觀地了解其存在的問題及展望其發(fā)展趨向，更能為以后我國(guó)行政區(qū)劃的發(fā)展和改革提供資料依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。因此，專區(qū)研究的內(nèi)容和范圍有待拓展。

（二）研究方法貧乏

就研究方法來(lái)看，從史學(xué)、政治學(xué)的角度研究專區(qū)的較多，而從法學(xué)、地理學(xué)、行政管理學(xué)等角度研究的較少，研究方法和角度還有待探索。

（三）材料局限

經(jīng)過整理研究成果發(fā)現(xiàn)，要研究專區(qū)問題，“如果能對(duì)所有推行專員制度的省的有關(guān)資料進(jìn)行分析，那自然是最理想的設(shè)計(jì)了，然而，事實(shí)上，很多省份在這方面的資料相當(dāng)匱乏”［10］。這句話不但表明了翁有為先生對(duì)專員制度研究的期望，而且指出了研究的現(xiàn)實(shí)障礙和存在的問題。從理想狀態(tài)上來(lái)講，只有在對(duì)各地專區(qū)制度研究的基礎(chǔ)上，才能歸納出全面、真實(shí)、權(quán)威的專區(qū)研究理論，才能對(duì)專區(qū)有一個(gè)確切的認(rèn)識(shí)。

［1］周振鶴.中國(guó)地方行政制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005：3.

［2］江榮海，劉奇等.行署管理［M］.北京：中國(guó)廣播電視出版社，1995：81.

［3］蒲興祖.當(dāng)代中國(guó)政治制度［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1999：219.

［4］翁有為.專區(qū)與地區(qū)政府法制研究［M］.北京：人民出版社，2007：60－61.

［5］［7］陳小京，伏寧，黃福高.中國(guó)地方政府體制結(jié)構(gòu)［M］.北京：中國(guó)廣播電視出版社，2001：163，219，169.

［6］華偉.地級(jí)行政建制的演變與改革構(gòu)想［J］.戰(zhàn)略與管理，1998，（3）.

［8］周振鶴.中國(guó)地方行政制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005：415.

［9］毛壽龍.中國(guó)地級(jí)政府的過去與未來(lái)［J］.安徽教育學(xué)院學(xué)報(bào)，1995，（2）.

［10］翁有為.南京政府行政督察專員制度的法制考察［J］.史學(xué)月刊，2004，（12）.

責(zé)任編輯 侯 琦

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1672－2426（2012）05－0075－03

王珂（1981－），女，河南許昌人，中共河南省委黨?！秾W(xué)習(xí)論壇》編輯，法學(xué)博士，主要從事中國(guó)特色社會(huì)主義史研究、黨的建設(shè)研究。