王連偉 劉賽楠

雖然在地方政府的制度中，參與原則和才能原則同樣都發(fā)揮作用，[1]但是前者比后者所占的比重要大，因為越主動參與的機(jī)會愈大，并且對高級才能的需求也不如中央政府中那樣緊迫。地方政府通過選舉或輪流制度使公民有許多擔(dān)任公職的機(jī)會，[2]在這里政治性的考慮不會全部由代理人來完成。地方行政官員不能像英格蘭那樣被全部地方公民的議會所監(jiān)督；那個制度只有在特殊的條件下才能發(fā)揮作用，例如高度的繁榮使得每個人都有強(qiáng)烈的興趣參與地方政府。密爾堅稱，通常地方行政人員應(yīng)該被地方代議議會所控制，地方議會提供財政支持，任命最高行政長官并使其對其他地方當(dāng)局的行為負(fù)責(zé)。正如當(dāng)代的一些批評家所反對的，密爾也將因此反對地方市政委員會像現(xiàn)在的普遍做法，即地方議會委員會的最高行政長官對各個部門負(fù)責(zé)。同樣的議員選舉程序適用于地方議會和國民議會，并且“同樣的原因發(fā)揮作用……但伴隨著依然強(qiáng)大的力量，這些程序給予了他們廣泛的民主基礎(chǔ)……”然而，只有那些繳納財產(chǎn)稅的人才能參與選舉這項規(guī)定似乎使一些有資格參與國民選舉的人在地方選舉中喪失選舉權(quán)。

才能原則在地方政府中，以區(qū)別于在中央政府的兩種方式來展示自己。密爾再次轉(zhuǎn)向了復(fù)試投票，并且這次他甚至允許“僅僅依靠金錢資格證書”來判定附加投票，因為“誠實和節(jié)儉的分配金錢，相比地方政府的重要性，遠(yuǎn)大于中央政府……”。[3]此外，通過許可的和平法官在類似未來基金委員會這樣更小的地方機(jī)關(guān)任職，密爾相信一個良好的教育課堂將反應(yīng)農(nóng)民和小商人的階級利益。特殊的代表制在規(guī)模更大的縣議會是不必要的，因為單就事務(wù)的重要性而言就足夠激勵去吸引有才能的個人任職。研習(xí)地方政府的學(xué)生已經(jīng)開始要求廢止這種特殊代表制的痕跡（例如，由選舉產(chǎn)生的國會議員任命那些市議員到地方議會），因為這些市議員要求廣泛的權(quán)力，抗拒必要的變遷。[4]

那么，地方政府和中央政府之間的權(quán)限該如何劃分呢？穆勒認(rèn)為，答案已經(jīng)顯而易見了，在“純屬地方事務(wù)”的案例中（例如鋪路、照明、供水、排水和市場管理），這些事務(wù)在別的地方只有間接利益，不需要全國統(tǒng)一管理。其他事務(wù)（如法律的實施）是“如此普遍被關(guān)注，如此接近普遍科學(xué)”以至于他們應(yīng)當(dāng)被國家當(dāng)局來管理。正如密爾所指出的，這些標(biāo)準(zhǔn)并未覆蓋政府的許多重要問題，例如那些被全國關(guān)注的但必須直接被地方政府當(dāng)局管理的事務(wù)。實際上，密爾所舉的地方事務(wù)例子中的某些在今天可能會歸進(jìn)這個類別。由此，問題變成不是那些活動屬于地方政府的層次，而是各級政府在每個活動上參與程度的深淺。[5]應(yīng)該注意的問題是，這個問題區(qū)別于政府行為之正當(dāng)范圍的一般問題，它并未涉及究竟由地方當(dāng)局或中央當(dāng)局行為的問題。在《代議制政體》中密爾并沒討論這個普遍問題因為它不是“代議制政體所獨(dú)有的”。

一種對地方和中央政府權(quán)限劃分的簡單的指導(dǎo)是“就原則性的事務(wù)應(yīng)該由中央當(dāng)局給出命令，由地方當(dāng)局來具體執(zhí)行。權(quán)力應(yīng)該地方化，但知識……只是必須集于中央。”1834年的“濟(jì)貧法”，密爾一直辯護(hù)的法律（哲學(xué)激進(jìn)派批評甚力），是他最得意的中央集權(quán)與地方分權(quán)的正當(dāng)平衡之例。[6]中央當(dāng)局為救濟(jì)貧窮人，制定了一般政策并保證違犯者應(yīng)移交至法庭、地方當(dāng)局或地方代議機(jī)關(guān)。地方當(dāng)局保留大量的自由裁量權(quán)，密爾始終堅持貧窮救濟(jì)是一項基本的地方事務(wù)。他對《濟(jì)貧法》的運(yùn)行所作的解釋似乎是正確的。盡管，法律確立了這樣的一個程序作為政府?dāng)U大福利的責(zé)任觀念，最后確立了大量的社會福利機(jī)構(gòu)并處于中央部門的監(jiān)管之下。

密爾主張一種介于中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的平衡，以服務(wù)于參與原則和才能原則為目的。中央政府擁有獲得更多信息和更優(yōu)秀思想的渠道并因此在實現(xiàn)更多才能方面占據(jù)優(yōu)勢地位。地方居民擁有與大量決議更直接的利益關(guān)系，并且更有可能發(fā)現(xiàn)和懲罰地方政府濫用職權(quán)的行為。正如我們在第一章所看到的，一些證據(jù)支持了密爾所主張的，公民在地方治理中的行為更好地實現(xiàn)了保障和教育等參與目的。不過，中央政府沒有對才能方面的完全壟斷，地方政府也沒有對參與方面的壟斷。中央政府對地方的人和事的詳細(xì)了解方面是不足的，而當(dāng)?shù)鼐用駥Υ藚s擁有較高的才能。地方政府往往受“世俗偏見所奴役”，可能會壓迫當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)，少數(shù)的利益若由中央政府較公正的權(quán)力來保障，可能更理想。[7]密爾關(guān)于少數(shù)的利益將在更大的群體單位里得到更好保護(hù)的信念得到了一項最近研究的支持。此研究顯示，隨著政治單位規(guī)模的增大，“持續(xù)和公開地反對多數(shù)群體這種觀點(diǎn)的可能性也相應(yīng)增加?！敝醒胝踔烈虼烁嚓P(guān)注細(xì)節(jié)的管理，依照參與原則在保護(hù)利益方面發(fā)揮作用。最后，密爾認(rèn)為參與的教育職能，總體上普遍需要更有才能的中央當(dāng)局支持，因為公民教育，尤其是地方層次的教育需要有能力的“教師”，這些教師正是地方政府所稀缺的。密爾對地方政治中領(lǐng)導(dǎo)者才能平庸的抱怨今天依然重復(fù)上演著。

由于才能原則和參與原則，都能在地方政府和中央政府不同程度地得到實現(xiàn)，各級政府之間的權(quán)限劃分不應(yīng)太過僵化，必須要實現(xiàn)中央集權(quán)和地方分權(quán)的平衡，需依照政策和歷史環(huán)境分別進(jìn)行調(diào)整。如果密爾的結(jié)論看起來是模棱兩可，那是因為這個問題的性質(zhì)不可以簡單地概論。最近，關(guān)于英國地方政府和中央當(dāng)局關(guān)系的最徹底的研究得出的結(jié)論，與密爾的結(jié)論驚人地相似。

密爾致力于實現(xiàn)一種平衡，他強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)（在他的成熟作品里）更甚于邊沁和某些哲學(xué)激進(jìn)派，當(dāng)他被打上“中央集權(quán)的倡導(dǎo)者”的烙印時，他很吃驚，一些評論家將這個特征錯誤地應(yīng)用在他身上。這是受到托克維爾的影響，尤其是他強(qiáng)調(diào)小的政府機(jī)構(gòu)的教育潛力，讓密爾不致過度看重中央集權(quán)。由于一些同樣的原因，密爾開始贊同聯(lián)邦主義的觀點(diǎn)，至少贊同美國聯(lián)邦主義的多樣性，它給予中央政府處于個體公民之上的直接權(quán)限。與邊沁不同，密爾并不堅持“政府簡單”的普遍優(yōu)越性。相反，他認(rèn)為“部分不適合或不愿意生活在同一個中央政府之下的人”應(yīng)該在這種條件下選擇聯(lián)邦政府。密爾甚至贊揚(yáng)了卡爾霍恩的《政府論》，他不贊成各邦對聯(lián)邦政府的措施有否決權(quán)，但只要社會心理給予支持的話，也可以接受這種安排。[8]密爾預(yù)見到新的社會和經(jīng)濟(jì)條件、科技的進(jìn)步和現(xiàn)代社會行為規(guī)模的擴(kuò)大將產(chǎn)生對中央立法和政府管理的新需求。但他認(rèn)為如果中央當(dāng)局會將他們自身限制在一般的管制范圍內(nèi)而非直接進(jìn)行控制，這個中央集權(quán)的趨勢就可以被阻止。從而，避免破壞地方政府的積極性。在英國，地方當(dāng)局和中央當(dāng)局的官方關(guān)系自1888年法案和1894年法案以來幾乎沒有什么改變，這些法案是在人們認(rèn)為受到密爾思想的影響深遠(yuǎn)的情況下通過的。但是，也伴隨著中央政府更為嚴(yán)格的控制。現(xiàn)在對地方政府是最為重要的單一的收入來源許可。其他的趨勢，諸如國有化工業(yè)的崛起，加強(qiáng)了中央的權(quán)限。中央集權(quán)在幾乎所有的民主國家中都超過了密爾的期望，而地方政府自身的衰退已經(jīng)成為對社會科學(xué)家和社會批評家的一種常見的壓制。一些英國的改革家仿效密爾，力主加強(qiáng)地方政府并激勵有效參與地方政府事務(wù)。而且在19世紀(jì)的美國，由密爾和托克維爾提倡的一種有效的地方政府模式已建立起來，社會科學(xué)家和評論家現(xiàn)在要求城市強(qiáng)化社區(qū)管制，這種系統(tǒng)的論證與密爾的論證十分類似。

無論如何，如果目標(biāo)是加強(qiáng)參與，那么目前相關(guān)的小規(guī)模地方政府就必然不是最好的，或者唯一被關(guān)注的機(jī)構(gòu)。正如密爾指出，越小的地方單位越易于被少數(shù)的寡頭統(tǒng)治者控制并且越不能解決許多影響他們的問題，因為這些問題延伸到了他們的管轄范圍之外。密爾因此主張“不同類型的地方事務(wù)需要不同地區(qū)的代表”，因此，他很早地提出了一個關(guān)于社會規(guī)模和民主政治之間的關(guān)系是近來經(jīng)過重點(diǎn)研究才得出的結(jié)論。密爾的論證所具有的張力也出現(xiàn)在一系列學(xué)者的建議之中，他們主張擴(kuò)大地方政府或建立宗教性的政府機(jī)構(gòu)來更勝任地、更負(fù)責(zé)地處理現(xiàn)代問題。而英國皇家地方政府委員會所完成的報告-建議大幅削減地方政府的數(shù)目-最主要的理論基礎(chǔ)，能在密爾的理論中找到。[9]

密爾的政府理論在每一種民主制度里都同時包含了參與原則和才能原則，但就價值而言，卻沒有規(guī)定被這些原則所表達(dá)的更具價值的顯見平衡。然而，它的確建議制度應(yīng)該具有哪種特征以實現(xiàn)這些價值，并且它還指出了將這兩種價值在同一個制度中結(jié)合起來的途徑。相比在簡單多數(shù)體制下、代表委托的概念、制定法律的議會以及高度地方分權(quán)的政府等條件下的民主，他的制度給予有才能的少數(shù)發(fā)揮更大影響的機(jī)會。但是，他的制度設(shè)計也同樣通過各種公民參與確保了有才能的少數(shù)獲得重要影響，只有在大多數(shù)公民理性同意以及政治行為始終廣泛實施的前提下才能實現(xiàn)。盡管在特殊環(huán)境下，密爾在規(guī)劃參與原則和才能原則的最終產(chǎn)物的過程中，對于現(xiàn)實判斷和實際行動留下了許多東西，但是，他的理論的基本結(jié)構(gòu)卻是非常具有廣泛性和系統(tǒng)性。財產(chǎn)被納入代議制民主的每一個制度或進(jìn)程中，貫穿著參與原則和才能原則，這正形成了他政府理論的核心。

[1][2][3]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：271.

[4][5][6]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：272.

[7]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：273.

[8]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：274.

[9]應(yīng)奇編.代表理論與代議民主[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008：275.