鄭敬高 范菲菲

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100）

海洋行政管理體制改革是當(dāng)今我國(guó)學(xué)界、政界的一個(gè)熱門話題，以什么立場(chǎng)思考這一問(wèn)題，特別是以怎樣的理論和邏輯去分析海洋行政管理中的體制問(wèn)題及其改革方向，關(guān)系到這一討論的思想深度和信度，當(dāng)然也直接關(guān)系到海洋行政管理體制改革的成敗。海洋行政管理體制的改革，最關(guān)鍵的是明晰海洋管理中的政府職能，在一定意義上，海洋行政管理體制的改革問(wèn)題就是國(guó)家海洋管理的職能在政府部門重新配置的問(wèn)題。

一、討論政府海洋管理職能的思維方式

梳理關(guān)于我國(guó)政府海洋管理職能定位的論述，可以概括為以下三個(gè)角度：一是從涉海部門的既有職能出發(fā)論述這些職能的重新配置；二是從海洋事業(yè)的發(fā)展視角出發(fā)呼吁強(qiáng)化國(guó)家海洋管理的職能；三是用諸如“綜合管理”、“區(qū)域管理”之類的理念以及管理分工等技術(shù)層面的考量來(lái)規(guī)范我國(guó)海洋管理的政府職能。這些討論的共同特征是局限于海洋管理的具體事務(wù)來(lái)討論海洋管理的體制改革。討論既有海洋行政管理職能如何配置、如何強(qiáng)化當(dāng)然重要，但更為重要的，是要有從一般公共管理學(xué)層面對(duì)為何要有這樣的職能以及不同職能的相互關(guān)聯(lián)出發(fā)的思考。

政府的職能本質(zhì)上就是進(jìn)行公共管理，從公共管理學(xué)的角度來(lái)理解政府職能應(yīng)該是一種基本的思路。公共管理就是“對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理”［1］（P34），但什么是公共事務(wù)，卻不容易說(shuō)得很清楚。下面的文字企圖從學(xué)理上對(duì)“公共事務(wù)”的內(nèi)涵加以界定，1這一段文字出自豆丁網(wǎng)。之所以有這樣的引用，是因?yàn)槎鄶?shù)討論海洋管理的論著在公共管理學(xué)的理論儲(chǔ)備上沒(méi)有超出豆丁網(wǎng)的水平。但也可能把我們引向歧途：

由于社會(huì)生活的領(lǐng)域十分廣泛，因此，公共事務(wù)的內(nèi)容亦十分廣泛，它幾乎涉及和包括社會(huì)生活的所有方面。根據(jù)公共事務(wù)性質(zhì)不同，可以將其歸屬為四種不同的類別，即管制性公共事務(wù)、基礎(chǔ)性公共事務(wù)、服務(wù)性公共事務(wù)和和保障性公共事務(wù)。［2］

管制性的公共事務(wù)是指包括憲法和法律的完善、國(guó)家安全的保障、社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及社會(huì)治安、社區(qū)治安的改善等等，是一些以和諧的社會(huì)秩序?yàn)槟繕?biāo)，以權(quán)威性的強(qiáng)制規(guī)則為后盾，需要擁有強(qiáng)制性公共權(quán)力的管理主體加以處理的社會(huì)事務(wù)?；A(chǔ)性公共事務(wù)則包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)造發(fā)明與推廣應(yīng)用、全國(guó)性或地方性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社區(qū)性公共福利的增進(jìn)等，它們構(gòu)成了社會(huì)發(fā)展最基本的層面，而管理這些基礎(chǔ)性公共事務(wù)往往被視為不同層級(jí)政府的傳統(tǒng)公共責(zé)任。服務(wù)性公共事務(wù)包括教育、文化娛樂(lè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等等，這類以公眾為直接服務(wù)對(duì)象，以公眾現(xiàn)實(shí)利益要求是否得到回應(yīng)和實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的公共事務(wù)，具有明顯的服務(wù)性特征。保障性公共事務(wù)，除了一般所說(shuō)的社會(huì)保障事務(wù)之外，通常為人們所關(guān)心的還有生態(tài)和環(huán)境、人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、能源等方面的問(wèn)題，其嚴(yán)重程度及解決與否，都構(gòu)成了社會(huì)發(fā)展的“外部”條件，會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展和其他類型公共事務(wù)的有效管理產(chǎn)生極大的影響，此類事務(wù)無(wú)疑具有保障社會(huì)發(fā)展的功能。

這種思路對(duì)分析政府行為是有價(jià)值的，但不適宜用來(lái)討論公共事務(wù)的內(nèi)涵。因?yàn)橥瑯右患鐣?huì)事務(wù)，由于價(jià)值觀念和技術(shù)手段的不同，在是否由政府去做和怎樣去做的問(wèn)題上，可能會(huì)有完全不同的回答。比如海鹽的生產(chǎn)，可以界定為公共事務(wù)，也可以界定為非公共事務(wù)；可以通過(guò)對(duì)海洋生產(chǎn)資料的控制來(lái)對(duì)這種活動(dòng)實(shí)行最嚴(yán)厲的管制，也可以通過(guò)制定鹽品的標(biāo)準(zhǔn)、限定海鹽生產(chǎn)活動(dòng)的外部影響——如環(huán)境影響——等進(jìn)行管制，還可以僅僅把政府的活動(dòng)局限在為鹽民提供生產(chǎn)、交換以及社會(huì)保障等服務(wù)的領(lǐng)域。值得注意的是，一些被稱為政府提供服務(wù)的行為，換一個(gè)角度看也許就成了管制行為甚至尋租行為。由此看來(lái)，政府管制或放松管制只是處理公共事務(wù)的方式，不適合用來(lái)做劃分公共事務(wù)類型的依據(jù)。同樣，關(guān)于基礎(chǔ)性事務(wù)和非基礎(chǔ)性事務(wù)、服務(wù)性事務(wù)和非服務(wù)性事務(wù)等，就政府的行為而言，通常也不能劃分得很清楚。

作為政府職能配置基礎(chǔ)的公共事務(wù)可以按這樣的邏輯去定位：第一是有社會(huì)價(jià)值的事務(wù)；第二是交由政府做比非政府的主體去做更有效率的事務(wù)。如果一定要對(duì)公共事務(wù)（或政府職能）進(jìn)行分類，可以按照下面的邏輯去思考：1、維護(hù)公民權(quán)益（這里的公民權(quán)益主要指消極權(quán)利或不受侵害的權(quán)利，對(duì)內(nèi)表現(xiàn)為維護(hù)公民權(quán)利，對(duì)外轉(zhuǎn)化為國(guó)家主權(quán)）；2、提供公共服務(wù)（獲得公共服務(wù)也是公民的權(quán)益，但相對(duì)前一條而言，這里指向公民的積極權(quán)利或合理要求）；3、增進(jìn)公共福利，發(fā)展保障事業(yè)（前者如組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，后者如保護(hù)生態(tài)環(huán)境，兩者的關(guān)系容后文再議）。三者的先后次序也是一種邏輯遞進(jìn)關(guān)系，體現(xiàn)出現(xiàn)代政府各種職能的重要性程度。由此出發(fā)思考海洋管理中的政府職能問(wèn)題，可以確信，按照涉海的管理對(duì)象設(shè)置政府機(jī)構(gòu)并劃分職權(quán)范圍的傳統(tǒng)的確需要改變，維護(hù)公民權(quán)益、提供公共服務(wù)是指導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則，也是現(xiàn)代政府發(fā)揮海洋行政管理職能所應(yīng)追求的目標(biāo)。另一個(gè)需要明確的觀點(diǎn)是：并不是所有的人類海洋實(shí)踐活動(dòng)都需要政府去組織和管理，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，海洋資源的配置在很多方面由市場(chǎng)完成，毋庸政府的干預(yù)。這就意味著政府對(duì)海洋事務(wù)的管理要有一個(gè)邊界，亦即面對(duì)各色各樣的海洋實(shí)踐活動(dòng)，政府的管理應(yīng)當(dāng)是有所為有所不為。

二、現(xiàn)代海洋管理的職責(zé)

海洋管理的任務(wù)是什么？《海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究動(dòng)態(tài)》有文認(rèn)為：

所謂現(xiàn)代海洋管理，一般是指海洋管理是國(guó)家對(duì)海洋權(quán)益、海洋資源、海洋環(huán)境的行政管理活動(dòng)。作為國(guó)家行政管理的一個(gè)領(lǐng)域，海洋管理任務(wù)可以分為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境、海洋資源管理三類；另外，為了保證海岸帶區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)際上和我國(guó)都把海岸帶作為特殊區(qū)域進(jìn)行綜合管理，這也是海洋管理的一個(gè)重要方面。［2］

這種說(shuō)法頗具代表性，但從公共管理的邏輯來(lái)看，其觀點(diǎn)需要進(jìn)一步討論。

首先，將海洋管理的中心放在“管”上，忽視了政府公共服務(wù)的職能。沒(méi)有“服務(wù)型政府”的觀念，很難稱得上是現(xiàn)代海洋管理思想。海洋管理的一個(gè)重要目標(biāo)是為各種海洋資源的開(kāi)發(fā)利用和傳統(tǒng)以海謀生的人們提供公共服務(wù)，比如信息服務(wù)、科技服務(wù)、安全服務(wù)等等?，F(xiàn)在我們呼喚服務(wù)型政府的建設(shè)，在討論國(guó)家海洋管理任務(wù)時(shí)不能不提海洋管理中政府部門的服務(wù)職能。當(dāng)我們思考海洋行政管理體制改革的時(shí)候，忽視政府職能部門的這一方面的責(zé)任，委實(shí)不應(yīng)該。

其次，上面提到的海洋管理任務(wù)的三個(gè)主要方面，前兩者都可以明確稱之為“任務(wù)”，因?yàn)橛忻鞔_的“維護(hù)”、“保護(hù)”的目標(biāo)；但“海洋資源管理”卻不知道究竟是一種什么樣的任務(wù)。正是這里的任務(wù)不明確，才導(dǎo)致海洋資源管理主體不明確、管理目標(biāo)不一致等混亂現(xiàn)象的產(chǎn)生。一般來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代管理的管理任務(wù)不根據(jù)管理對(duì)象來(lái)劃分，而是根據(jù)管理的目標(biāo)來(lái)確定。例如同樣是對(duì)城市街道的管理，交通部門管街道通行是否暢通，市政部門管街道的硬化、綠化、排水、清潔等基礎(chǔ)服務(wù)，工商部門負(fù)責(zé)維護(hù)附著于街道的工商經(jīng)營(yíng)活動(dòng)秩序，而“街道辦”的管理任務(wù)是街道社區(qū)居民的生活服務(wù)，等等。不能明確管理主體和管理目標(biāo)的管理話語(yǔ)，大多是沒(méi)有實(shí)際意義的空洞詞匯。

其三，海岸帶管理在這里也是一個(gè)含義極不清楚的概念。海岸帶管理的確非常非常的重要，但這種管理是不是與權(quán)益管理、環(huán)境管理、資源管理有清楚的界別？如果沒(méi)有，我們?nèi)绾稳ダ迩鍖?shí)施海洋管理的邏輯？現(xiàn)代社會(huì)的許多大城市分布在海岸帶，如果把這些大城市的管理也納入海洋管理的范疇，顯然近乎荒誕。事實(shí)上國(guó)家海洋行政管理部門參與海岸帶的管理，大多是從海洋生態(tài)環(huán)境學(xué)的視角進(jìn)入，這其實(shí)可以歸入“保護(hù)海洋環(huán)境”的任務(wù)范疇；有些從海岸帶資源的開(kāi)發(fā)利用角度參與海岸帶管理，有明顯的為職能部門爭(zhēng)奪公共權(quán)力的嫌疑，因而常常顯得底氣不足，不免鬧出許多尷尬；若是海洋行政主管部門企圖主導(dǎo)海岸帶的綜合管理，則多是一廂情愿之論，除非我們對(duì)這里“綜合”一詞的含義給予主觀限定。

在當(dāng)下中國(guó)有關(guān)海洋管理的論述中，出現(xiàn)頻率頗高的一個(gè)詞匯是“海洋事業(yè)”。［4］（P49）討論國(guó)家海洋管理問(wèn)題，往往習(xí)慣于一種“發(fā)展海洋事業(yè)”的思維。但是政府部門或準(zhǔn)政府機(jī)關(guān)關(guān)注的海洋事業(yè)，一般不指向老百姓的海洋生計(jì)，比如許多地方海洋事業(yè)的突飛猛進(jìn)，失海漁民的生計(jì)就往往成為一個(gè)令發(fā)展海洋事業(yè)的職能部門討厭的問(wèn)題。

其實(shí)，從政府部門的角度看問(wèn)題，管理活動(dòng)不是一種任務(wù)，而是一種職責(zé)。從責(zé)任政府的視角思考國(guó)家海洋管理的內(nèi)容，就不應(yīng)該有“資源管理”、“環(huán)境管理”之類的分類邏輯。因?yàn)橛嘘P(guān)職能部門不能把海洋資源當(dāng)做自己的專有資產(chǎn)進(jìn)而去做經(jīng)營(yíng)規(guī)劃運(yùn)作管理，政府部門對(duì)海洋資源的關(guān)注和管理僅僅在于促進(jìn)海洋資源利用的優(yōu)化或資源價(jià)值分配的公正；通常所謂的海洋環(huán)境管理絕大多數(shù)情況下正是針對(duì)海洋資源利用的規(guī)制，本質(zhì)上也屬于海洋資源利用的管理范疇。在海洋利用價(jià)值多樣化、海洋開(kāi)發(fā)利用主體多元化的今天，政府的海洋管理應(yīng)該強(qiáng)化的不是對(duì)海洋資源的計(jì)劃開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)組織等職能，而是服務(wù)和監(jiān)管（協(xié)調(diào)、指導(dǎo)也在其中了）。比如海洋石油的開(kāi)采，由海洋行政部門直接去進(jìn)行利益的分配和開(kāi)發(fā)技術(shù)的指導(dǎo)顯然是不恰當(dāng)?shù)?，而海洋環(huán)境影響的評(píng)估和環(huán)境監(jiān)測(cè)管制等，則是海洋行政部門義不容辭的責(zé)任?？傊瑢①Y源利用和環(huán)境保護(hù)割裂開(kāi)來(lái)當(dāng)做政府海洋管理的兩種職能是不正確的觀念。

海洋行政管理體制的改革，最關(guān)鍵的內(nèi)容是政府涉海機(jī)構(gòu)的調(diào)整及其職能配置。確定政府海洋管理的職責(zé)，一與政府管理海洋的目的有關(guān)，二與政府管理海洋的能力相關(guān)，三與政府管理的效率有關(guān)。當(dāng)代學(xué)術(shù)體系中最能體現(xiàn)這一理論邏輯的是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)“公共物品”的討論。判斷政府當(dāng)為和不當(dāng)為的基本依據(jù)是：值得去做；只能政府去做或更適宜政府去做。符合這兩條的，就是學(xué)理意義上的“公共物品”和“準(zhǔn)公共物品”，政府的職責(zé)就是提供這種公共物品和準(zhǔn)公共物品。由此出發(fā)，下列基本事項(xiàng)可以劃入海洋公共物品的范疇，依據(jù)其重要性排序如下：

1、保護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，維護(hù)國(guó)家海洋安全。海洋安全的重要性不待論述，作為公共物品一般也是沒(méi)有爭(zhēng)議的，政府理所當(dāng)然的是國(guó)家海洋安全職責(zé)的承擔(dān)者。

2、維持海洋活動(dòng)秩序，保護(hù)所有海洋活動(dòng)主體的正當(dāng)權(quán)利。這類管理活動(dòng)本質(zhì)上是政府在陸地管理活動(dòng)向海上活動(dòng)的自然延伸。

3、提供海洋活動(dòng)的公共服務(wù)品，如水文、氣象、地理等信息，海上交通與通訊服務(wù)，海上搜救及防災(zāi)減災(zāi)等。這些內(nèi)容之所以界定為公共服務(wù)品，是因?yàn)榉钦氖袌?chǎng)主體提供不了或不愿意提供，或效率不高。

4、推動(dòng)海洋資源的開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)對(duì)海洋資源環(huán)境給予有效的保護(hù)。這里的內(nèi)容看上去是兩種不同的政府職能，其實(shí)針對(duì)的都是海洋資源的利用活動(dòng)，管理的目的都是保護(hù)和開(kāi)發(fā)海洋資源利用的公共福利。如果社會(huì)缺少開(kāi)發(fā)利用海洋資源的能力和動(dòng)力，就需要政府去積極推動(dòng)，以拓展和深化海洋資源的利用以增進(jìn)社會(huì)的福利，這給政府介入海洋資源的開(kāi)發(fā)利用提供了正當(dāng)性的依據(jù)，當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的渴望，顯示了對(duì)這一職能的重視。但是，如果開(kāi)發(fā)海洋資源的社會(huì)能力和動(dòng)力已經(jīng)很強(qiáng)——比如海洋漁業(yè)資源的開(kāi)發(fā)利用、海底石油資源的勘探開(kāi)采活動(dòng)，政府活動(dòng)的重心就理應(yīng)落實(shí)在后一個(gè)方面，即從保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持資源利用的效率和可持續(xù)等職責(zé)出發(fā)對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，海洋實(shí)踐活動(dòng)中市場(chǎng)主體主要的價(jià)值訴求是資源的開(kāi)發(fā)利用，因此政府的責(zé)任就更多地偏向資源利用中的公共價(jià)值及其規(guī)制管理。

三、我國(guó)政府海洋管理的職能配置

以上面的分析為基礎(chǔ)，下面結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況提出關(guān)于我國(guó)政府海洋管理職能配置及踐行相關(guān)理念的基本觀點(diǎn)。

（一）關(guān)于國(guó)家海洋權(quán)益的維護(hù)

海洋權(quán)益這個(gè)概念已經(jīng)進(jìn)入到海洋法領(lǐng)域的基本法規(guī)，在基本層面上有了確定的定義、內(nèi)涵，這對(duì)于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、正確理解國(guó)家有關(guān)海洋法律政策、規(guī)范執(zhí)法管理行為都有積極而長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。國(guó)家的海洋權(quán)益屬于國(guó)家主權(quán)的范疇，是國(guó)家的領(lǐng)土向海洋延伸形成的一些權(quán)利。國(guó)家在領(lǐng)海區(qū)域享有完全的主權(quán)，這與陸地領(lǐng)土主權(quán)是一樣的。在毗連區(qū)享有安全、海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生幾項(xiàng)管制權(quán)，這是由領(lǐng)海主權(quán)延伸或衍生的權(quán)利。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有勘探開(kāi)發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利，這是一種專屬權(quán)利，也可以說(shuō)是僅次于主權(quán)的“準(zhǔn)主權(quán)”；另外還有對(duì)海洋污染、海洋科學(xué)研究、海上人工設(shè)施建設(shè)的管轄權(quán)，這可以說(shuō)是上述“準(zhǔn)主權(quán)”的延伸，因?yàn)檠睾?guó)家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有專屬權(quán)利，才有這些管轄權(quán)。

國(guó)家在海洋權(quán)益的維護(hù)上主要有兩個(gè)方面的活動(dòng)：一是立法，即用法律的形式明確國(guó)家海洋權(quán)益的內(nèi)容及維權(quán)形式；二是執(zhí)法，即用國(guó)家的力量去保護(hù)海洋權(quán)益不受侵犯。就后一個(gè)方面的活動(dòng)而言，在我國(guó)“五龍鬧海”的現(xiàn)實(shí)體制下，任何單獨(dú)一支海上執(zhí)法力量均無(wú)法擔(dān)當(dāng)起維護(hù)國(guó)家海權(quán)的重任。從管理的有效性上看，政府維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的理想方案應(yīng)該是：戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的海權(quán)維護(hù)，軍隊(duì)是當(dāng)仁不讓的行動(dòng)主體；和平時(shí)期的海權(quán)維護(hù)，一般行動(dòng)適宜由武裝的警察力量去完成。

（二）關(guān)于海洋活動(dòng)秩序的維持

維持海洋活動(dòng)秩序，旨在保護(hù)所有海洋活動(dòng)主體的正當(dāng)權(quán)利。這里的海洋秩序除了通常所謂的治安秩序之外，比較復(fù)雜的情況是對(duì)海洋公共利益的維護(hù)。受海洋自然特性的制約，人們的海洋實(shí)踐活動(dòng)一般具有較強(qiáng)的外部性，特別是其中的負(fù)外部性，由于涉及的權(quán)利主體及其數(shù)量計(jì)算的不確定性，負(fù)外部性大多表現(xiàn)為一種公共福利的損失。避免或減少公共福利的損失，就是對(duì)多數(shù)海洋活動(dòng)主體正當(dāng)權(quán)利的保護(hù)。這種權(quán)利的保護(hù)，通常是通過(guò)政府對(duì)海洋活動(dòng)秩序的維持體現(xiàn)出來(lái)，如公共漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)、防止海洋污染等等。這種職能的行使，在我國(guó)通常稱為海上執(zhí)法。

可以從以下幾個(gè)方面思考海上執(zhí)法權(quán)的配置：第一，海上執(zhí)法維護(hù)的是表現(xiàn)為公共利益的公民權(quán)利，與國(guó)家海洋權(quán)益的維護(hù)具有一致性；第二，海上執(zhí)法不僅表現(xiàn)為對(duì)海洋活動(dòng)負(fù)外部性的監(jiān)督檢查，還需要有對(duì)海上事故、糾紛進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處置處罰的強(qiáng)制力；第三，為了強(qiáng)化國(guó)家法律法規(guī)的統(tǒng)一，減少海上執(zhí)法的成本，減少政府部門利益的追求——海上執(zhí)法這種對(duì)內(nèi)的維護(hù)海洋秩序職能完全可以與對(duì)外的海權(quán)保護(hù)職能統(tǒng)一起來(lái)，在多數(shù)情況下交由同一個(gè)執(zhí)法主體、按照相同的行政管理邏輯去實(shí)現(xiàn)。

（三）關(guān)于海洋環(huán)境管理

海洋環(huán)境管理主要包括污染防治和生態(tài)保護(hù)兩個(gè)方面，根據(jù)目前國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，仍應(yīng)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門牽頭（主管、統(tǒng)一監(jiān)督管理），有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)。按現(xiàn)行的《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家海洋主管部門的工作任務(wù)，是負(fù)責(zé)海洋環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、科研，同時(shí)還應(yīng)該有草擬海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的職責(zé)。至于海上傾廢管理之類的職責(zé)基本屬于海上執(zhí)法的范疇，可以交由海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)既有法律法規(guī)去監(jiān)督處置就可以了。當(dāng)前我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)，立法方面雖存在不完善等問(wèn)題，但這不是主要問(wèn)題，主要問(wèn)題在環(huán)境違法的監(jiān)督處罰機(jī)制不健全。就此而言，問(wèn)題顯然無(wú)法在旨在發(fā)展“國(guó)家海洋事業(yè)”的職能部門獲得解決。②位于渤海中南部海域的蓬萊19－3油田2011年6月4日開(kāi)始連續(xù)發(fā)生溢油事故，民眾對(duì)國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)管體制的不滿和批評(píng)，比較典型地反映了此以方面的問(wèn)題。

海洋環(huán)境保護(hù)職能的理想配置方案是：日常海洋環(huán)境管理事務(wù)（如環(huán)境利用的許可、環(huán)境責(zé)任的確定等）由統(tǒng)一的國(guó)家環(huán)保部門負(fù)責(zé)；至于海洋環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的確立及環(huán)境影響的評(píng)估等，可由最熟悉“海洋事業(yè)”的海洋局負(fù)責(zé)；亟待加強(qiáng)的海洋環(huán)境監(jiān)督及應(yīng)急處置，由于受特殊的自然條件約束，應(yīng)交由海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

（四）關(guān)于海洋公共服務(wù)品的供給

公共服務(wù)品有廣義和狹義兩種理解。廣義的公共服務(wù)品也可以稱為政府產(chǎn)品，種類繁多，性質(zhì)差異也很大，不好一概而論。海洋管理中的政府公共服務(wù)職能配置，可以大致將海洋公共服務(wù)劃分為三個(gè)層次來(lái)考慮：權(quán)益和秩序保護(hù)的公共服務(wù)宜由海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)去承擔(dān)；海洋資源利益中的規(guī)劃、許可及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策制定等——如開(kāi)發(fā)權(quán)益的分配，其管理職責(zé)不應(yīng)該集中統(tǒng)一到一個(gè)政府職能部門，只能是在有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的前提下分散承擔(dān)，而且不應(yīng)該有陸海管理權(quán)限的分割；直接為各類海洋實(shí)踐活動(dòng)提供諸如海洋科技、海洋資訊之類公益服務(wù)的職能，應(yīng)該有專門的政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。上面提到的第三類公共服務(wù)屬于狹義的海洋公共服務(wù)品范疇，美國(guó)的海洋大氣局可以看作是一個(gè)專職海洋公共服務(wù)品供給的職能部門，我國(guó)政府序列中職能與此最為接近的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是國(guó)家海洋局。

（五）關(guān)于海岸帶管理

把海岸帶作為一個(gè)特殊區(qū)域，實(shí)行統(tǒng)籌管理，是保護(hù)沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要理念。根據(jù)1993年通過(guò)的《世界海岸大會(huì)宣言》，海岸帶管理的主要任務(wù)是“解決生境喪失、水質(zhì)下降、水文循環(huán)中的變化、海岸資源的枯竭、海平面上升、全球氣候變化等問(wèn)題”。［5］（P34）解決這些問(wèn)題需要許多部門的合作和沿海地區(qū)民眾的共同努力，因此，海岸帶管理不能是一個(gè)部門的集權(quán)管理，而是多部門合作的綜合管理。值得注意的是，這里提出的多部門合作管理和綜合管理，不是一種管理權(quán)力的多部門分享，不是若干政府職能部門聯(lián)合下達(dá)管理文件、聯(lián)合執(zhí)法，不是在具體行政管理環(huán)節(jié)的合作，而是指在規(guī)范海岸帶開(kāi)發(fā)利用上的立法、政策制定以及海洋功能區(qū)劃等基本公共事務(wù)的層面實(shí)現(xiàn)多部門參與（包括非政府主體的參與），是宏觀層面的合作。如果因?yàn)橛泻０稁ЬC合管理的需要而衍生出特定的政府職能乃至特設(shè)專門的政府機(jī)構(gòu)，將是海洋行政管理體制改革的悲哀。

（六）關(guān)于海洋綜合管理

經(jīng)過(guò)50多年的建設(shè)，我國(guó)利用豐富的海洋資源發(fā)展、建立了一系列的國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)，如海洋水產(chǎn)業(yè)、海洋鹽業(yè)、海運(yùn)業(yè)、海洋石油化工以及海洋旅游業(yè)等。在傳統(tǒng)的行政管理模式中，國(guó)家對(duì)這些海洋產(chǎn)業(yè)的管理，就是政府行使海洋行政管理職能的基本內(nèi)容。存在于這種管理體制中的突出問(wèn)題是，中央政府涉及海洋行政管理的機(jī)關(guān)并不是單一的，通常都在25個(gè)以上。雖然海洋實(shí)踐活動(dòng)的復(fù)雜性決定海洋行政管理不能由一個(gè)中央機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)，但在中央政府內(nèi)同時(shí)存在多個(gè)海洋管理機(jī)構(gòu)的條件下，沒(méi)有從政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上成立一個(gè)統(tǒng)管海洋事業(yè)的權(quán)威部門，也未能形成各涉海行政機(jī)構(gòu)協(xié)商、協(xié)調(diào)組織體制，因而經(jīng)常發(fā)生由于分散管理而造成海洋開(kāi)發(fā)秩序的混亂和國(guó)家權(quán)益的損失。經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家海洋資源和空間的開(kāi)發(fā)利用發(fā)展起來(lái)，政府綜合協(xié)調(diào)各類海洋活動(dòng)主體、平衡各種海洋利益的作用就越發(fā)顯得重要。當(dāng)前，在海洋行政管理體制改革中一個(gè)呼聲很強(qiáng)的觀點(diǎn)是：為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋綜合管理的職能，成立具有權(quán)威性的海洋綜合管理部門，或建立各涉海職能部門包括有影響的海洋企事業(yè)組織在內(nèi)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的工作平臺(tái)。比如成立綜合國(guó)家海洋管理事務(wù)的最高政府職能機(jī)構(gòu)，或者國(guó)務(wù)院海洋事務(wù)委員會(huì)，就是實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理的制度保障。［6］

需要特別指出的是，綜合協(xié)調(diào)，屬于管理方式方法的范疇，是怎樣做的問(wèn)題；而所謂政府職能，主要是從政府行政的目標(biāo)來(lái)說(shuō)的，即做什么的問(wèn)題。把海洋綜合管理當(dāng)做實(shí)施海洋行政管理的政府職能，是典型的用手段代替目的。要強(qiáng)調(diào)綜合協(xié)調(diào)意識(shí)以提高我國(guó)海洋行政管理的水平，但不是強(qiáng)化海洋行政管理的綜合協(xié)調(diào)職能。海洋管理中的綜合協(xié)調(diào)，是一種理念，包括海洋全局觀、生態(tài)保護(hù)的追求，多元價(jià)值的平衡，等等。強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)意識(shí)，實(shí)踐綜合協(xié)調(diào)的理念，主要在海洋立法、海洋政策制定、海洋戰(zhàn)略規(guī)劃等宏觀的層面體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)制定這些法律、政策、規(guī)劃過(guò)程中多元主體的參與體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)統(tǒng)一的執(zhí)法管理體現(xiàn)出來(lái)。訴諸于一個(gè)功能強(qiáng)大的全能的政府機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)海洋管理的綜合、協(xié)調(diào)，不是現(xiàn)代海洋管理的理性選擇。

［1］陳榮京．公共管理學(xué)前沿問(wèn)題研究［M］．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002．

［2］《公共管理學(xué)》第一章公共管理學(xué)導(dǎo)論［EB］．http://www．docin．com/p－223789642．html，2011－10－28．

［3］疏震婭．渤海立法的必要性及其可能模式研究［J］．海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究動(dòng)態(tài)，2008，（6）．

［4］鹿守本．海洋管理通論［M］．北京：海洋出版社，1997．

［5］海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組．中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告［M］．北京：海洋出版社，2007．

［6］楊金森．海洋事務(wù)面臨的重大問(wèn)題［A］．楊金森．中國(guó)海洋戰(zhàn)略研究文集［C］．北京：海洋出版社，2006．