鄧啟俊，羅增強(qiáng)

(貴州省氣象局法規(guī)處，貴州 貴陽 550002)

淺析防雷行政執(zhí)法中的行政自由裁量權(quán)

鄧啟俊，羅增強(qiáng)

(貴州省氣象局法規(guī)處，貴州 貴陽 550002)

該文在對行政自由裁量權(quán)的定義和特征進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上，通過探尋氣象部門防雷執(zhí)法中自由裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)娜舾杀憩F(xiàn)，提出加強(qiáng)自我控制的手段和措施，以防止自由裁量權(quán)的濫用。

防雷執(zhí)法;自由裁量;控制

1 引言

自由裁量權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力。它主要的特征是法定性和選擇性。氣象部門作為對社會(huì)氣象監(jiān)督管理的職能部門，法律法規(guī)規(guī)章賦予了一定的自由裁量權(quán)。例如在我省防雷執(zhí)法領(lǐng)域，《貴州省氣象災(zāi)害防御條例》規(guī)定，“防雷裝置設(shè)計(jì)未經(jīng)縣級以上氣象主管機(jī)構(gòu)審核施工的”可處以“3 000元以上3萬元以下罰款”，其相差10倍，足見其自由裁量空間較大。對此，必須探尋合法、合理行使防雷行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的機(jī)制，進(jìn)一步提高氣象部門的行政執(zhí)法水平，以適應(yīng)氣象事業(yè)發(fā)展對執(zhí)法工作的要求。

2 防雷行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)存在的必要性

隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，氣象法律法規(guī)體系的逐步建立完善，氣象部門社會(huì)管理職能和范圍不斷擴(kuò)大，需要相應(yīng)的行政自由裁量權(quán)。一方面由于氣象立法不可能制定出完備的法律條款，面面俱到，為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須賦予氣象部門以自由裁量的權(quán)力，這樣才能審時(shí)度勢地及時(shí)處理防雷減災(zāi)工作中存在的問題，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。另一方面防雷行政執(zhí)法中行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率的必要，這樣才能促使氣象部門根據(jù)具體情況靈活果斷地做出具體決定，在適用的方式、范圍等方面享有一定的主觀自由選擇權(quán)，因此法律法規(guī)賦予氣象部門在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強(qiáng)行政的能動(dòng)性，提高行政效率。同時(shí)防雷行政自由裁量權(quán)的存在也是彌補(bǔ)防雷行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足的需要，有些防雷違法案件的查處情況復(fù)雜，沒有現(xiàn)成案例可循，氣象法律法規(guī)規(guī)章賦予氣象部門防雷行政自由裁量權(quán)，也是為氣象部門可以以自己的方法、方式行使防雷行政自由裁量權(quán)，更好地履行好社會(huì)管理職能。

3 防雷行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)濫用的具體表現(xiàn)

任何權(quán)力都可能濫用，行政自由裁量權(quán)也不例外。按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和現(xiàn)今學(xué)術(shù)界定，行政自由裁量權(quán)的濫用有客觀濫用和主觀濫用兩種?？陀^濫用表現(xiàn)在與有關(guān)的法律原則相背離，主觀濫用則是為了達(dá)到某種目的而實(shí)施的非法自由裁量，主觀濫用又包括實(shí)體上的濫用和程序上的濫用。主觀濫用具有一定的隱蔽性，不易被人們發(fā)覺，它包括目的不正確、違反比例性、適度性和必要性原則、受不相關(guān)因素及情勢所致的影響和偏差等情況。以防雷執(zhí)法為例，自由裁量權(quán)行使不當(dāng)有以下幾種表現(xiàn)。

3.1 防雷行政執(zhí)法人員對立法目的的理解有偏差

《中華人民共和國氣象法》、《貴州省氣象條例》雷電管理等法律法規(guī)中，其立法目的是加強(qiáng)防雷減災(zāi)管理工作，減少雷電災(zāi)害造成的損失。然而在防雷行政執(zhí)法實(shí)踐中，防雷行政執(zhí)法人員由于對立法目的的理解有偏差，經(jīng)常出現(xiàn)違背立法目的的行為，如：以收費(fèi)代替管理;以檢測代替行政審批;重罰款，輕教育;重個(gè)案處理，輕以點(diǎn)帶面等。

3.2 防雷行政執(zhí)法人員自由裁量意識(shí)較差

氣象部門是氣象專業(yè)服務(wù)的部門，大部分防雷行政執(zhí)法人員的專業(yè)都是氣象等相關(guān)專業(yè)，法律素養(yǎng)普遍較低，對行政自由裁量權(quán)的含義、特征等理解不透徹，在防雷行政執(zhí)法實(shí)踐中主動(dòng)適用行政自由裁量權(quán)的意識(shí)較差，存在按照執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和自身學(xué)習(xí)法律知識(shí)來行使行政自由裁量權(quán)的問題，即使做出的行政自由裁量行為合理合法，也只是一種偶然性，而更多的缺少了必然性和合理性。

3.3 錯(cuò)誤行使或者不行使以及疏忽行使自由裁量權(quán)

防雷行政執(zhí)法人員在執(zhí)法實(shí)踐中，由于對防雷法律法規(guī)規(guī)章的理解存在偏差，行政處罰條款沒有授予行政自由裁量權(quán)或者授予的行政自由裁量權(quán)設(shè)有限定條件，而執(zhí)法人員誤以為存在裁量權(quán)或者不按照限制條件行使，這就造成錯(cuò)誤行使自由裁量權(quán)。有的執(zhí)法人員未行使或疏忽行使自由裁量權(quán)，即出現(xiàn)權(quán)力未行使的結(jié)果或表現(xiàn)形式，例如在防雷管理中，對不便于管理或收費(fèi)少的事項(xiàng)不予管理，造成監(jiān)管缺失;對少數(shù)拒絕檢測的單位(如電力、鐵路等)不敢管理，不進(jìn)行處罰;對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的雷擊事故隱患，只下達(dá)整改意見，不對其是否按期整改、如何整改進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，或不進(jìn)行整改驗(yàn)收等，這些都屬于不行使或疏忽行使自由裁量權(quán)。3.4 防雷行政執(zhí)法易受外部壓力的影響

對于一些政府干預(yù)的項(xiàng)目如大型招商引資項(xiàng)目、重點(diǎn)建設(shè)工程、房地產(chǎn)開發(fā)等不能進(jìn)行防雷設(shè)施設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收就屬于此類情況。行政自由裁量權(quán)是法律授予執(zhí)法人員的權(quán)力，如果執(zhí)法人員在執(zhí)法中，屈從于行政機(jī)關(guān)的壓力，就違背了法律授權(quán)的初衷，長此以往，執(zhí)法的正義感與權(quán)威性將喪失殆盡。當(dāng)然，執(zhí)法者也可能為社會(huì)輿論所左右，不能合理合法地行使行政自由裁量權(quán)，而有時(shí)社會(huì)輿論與法的原則、法理也是不盡吻合的，從而導(dǎo)致防雷行政執(zhí)法行為出現(xiàn)偏差或錯(cuò)誤。

顯而易見，防雷行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使，所帶來的負(fù)面影響是廣泛的;既不利于防雷減災(zāi)管理工作的開展，也不利于經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。同時(shí)又容易助長特權(quán)思想，滋生腐敗，影響氣象部門的形象。因此，必須對其進(jìn)行控制，加以改進(jìn)。

4 防雷執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的自我控制

通過以上分析可以看出，濫用防雷行政自由裁量權(quán)將會(huì)造成嚴(yán)重的后果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的限制，防止濫用。這就要求，必須遵守行政合法性、合理性的原則，從立法上避免出現(xiàn)過多的行政自由裁量權(quán)，細(xì)化防雷行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，掌握自由裁量權(quán)量度，提高防雷行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德素質(zhì)，加強(qiáng)對他們專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的培訓(xùn)，注重和加強(qiáng)自身內(nèi)部控制。結(jié)合我省氣象部門防雷工作實(shí)際，筆者以為應(yīng)從以下方面加強(qiáng)自我控制。

4.1 立法控制

我省地方性立法工作主要是部門立法，程序是由具有相應(yīng)職責(zé)的部門提出立法草案，經(jīng)省人大、政府審議通過后頒布實(shí)施。因此在防雷減災(zāi)方面立法時(shí)，氣象部門提出的法律條款中盡量減少“彈性”規(guī)定，使法律條文在執(zhí)行實(shí)踐中盡量明確具體，從立法的角度去避免自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使。進(jìn)一步細(xì)化處罰種類和幅度，當(dāng)前許多防雷管理方面的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定行政處罰不僅種類廣而且幅度寬，致使自由裁量權(quán)范圍較大，給自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使留下了較大空間，有必要在法定范圍內(nèi)對裁量權(quán)限進(jìn)行區(qū)分，制定詳細(xì)明確的實(shí)施細(xì)則或內(nèi)部執(zhí)法規(guī)范，細(xì)化對各類防雷違法違規(guī)行為的處罰種類和幅度，為具體執(zhí)法提供操作依據(jù)，從源頭上控制自由裁量權(quán)。

4.2 加強(qiáng)防雷行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高防雷執(zhí)法水平

我省現(xiàn)有的防雷行政執(zhí)法人員普遍缺乏行政執(zhí)法和防雷方面的法律法規(guī)規(guī)章知識(shí)和執(zhí)法技巧，還有少數(shù)防雷行政執(zhí)法人員具有“占據(jù)一方，唯我獨(dú)尊”的思想，這一點(diǎn)在基層氣象臺(tái)站中尤為突出。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓(xùn)防雷行政執(zhí)法人員，提高法律素質(zhì)，另一方面要對那些不再適宜從事防雷行政執(zhí)法活動(dòng)的人員進(jìn)行崗位調(diào)整，使防雷行政執(zhí)法隊(duì)伍公正廉潔并富有效率。

4.3 嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究以及重大行政處罰審查備案制度

對于因?yàn)E用自由裁量權(quán)的防雷行政執(zhí)法人員，采用嚴(yán)格的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，使其不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量，通過對各級氣象主管機(jī)構(gòu)及其防雷行政執(zhí)法人員責(zé)任追究，促進(jìn)其更好的用好權(quán)力。同時(shí)對重大防雷行政處罰要報(bào)上一級氣象部門審查，確保重大行政處罰的合法、合理與有效實(shí)施。2006我省出臺(tái)了《貴州省氣象部門錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《貴州省氣象部門重大行政處罰審查備案制度》，對于控制防雷行政自由裁量權(quán)的控制起到了很好的效果。

4.4 對防雷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行執(zhí)法評議考核

《中華人民共和國氣象法》第四十條，《貴州省氣象條例》第三十三條，《貴州省防雷減災(zāi)管理辦法》第十五條等都明確規(guī)定了國家工作人員(防雷減災(zāi)機(jī)構(gòu)工作人員)在行政事務(wù)中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為致使國家利益和人民生命財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是由于以上規(guī)定也是自由裁量行為，對上述條款缺乏深入研究，致使我們在執(zhí)法中只注重對別人的處罰，卻沒有或很少有對自己的行為如濫用裁量權(quán)予以追究。因此，必須對執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的自由裁量行為實(shí)行執(zhí)法評議考核，即由上級氣象主管機(jī)構(gòu)對其下級氣象主管機(jī)構(gòu)和各級氣象主管機(jī)構(gòu)對其所屬的行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)得情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，其中主要內(nèi)容應(yīng)是對下級的自由裁量行為是否合法、是否合理和適度以及執(zhí)法者自身是否違法和違法程度進(jìn)行評議。

［1］ 朱新力.行政法學(xué)原理［M］.杭州：浙江出版社，1995.

［2］ 游振輝.論行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)［J］.中國法學(xué)，1990.

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1003-6598(2012)02-0061-03

2011-12-12

鄧啟俊(1980—)，男(侗族)，主任科員，主要從事氣象法規(guī)及防雷管理工作。