熊春茂，陳 敏，朱白丹

（湖北省水利廳，430071，武漢）

一、湖北開展水生態(tài)保護與修復(fù)的必要性

湖北地處長江中游，境內(nèi)江河縱橫，湖泊眾多，有“洪水走廊”“千湖之省”之稱，是三峽工程所在地、南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)。區(qū)位、地貌與氣侯的特殊性決定了湖北水生態(tài)問題突出，水生態(tài)環(huán)境在全國極具代表性，并占有非常重要的地位，不僅對自身經(jīng)濟社會發(fā)展有著極其重要的意義，而且關(guān)系全國水生態(tài)安全和長遠發(fā)展。

1.特殊的省情水情決定湖北水生態(tài)保護與修復(fù)任務(wù)重

一是“水多”問題尚未能徹底解決。長江、漢江防洪保護圈沒有完全形成，中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)低，湖泊堤防基礎(chǔ)差，分蓄洪區(qū)建設(shè)和山洪災(zāi)害防治滯后，水庫涵閘泵站病險多，加之三峽工程蓄水運用后，長江中下游河道的水沙條件、河勢及江湖關(guān)系等發(fā)生了新的變化，給防洪保安提出了新的課題。二是 “水少”問題日漸顯現(xiàn)。全省降水時空分布不均，各地年平均降水值800～1600mm，南北相差近3倍。全省“水多”“水少”現(xiàn)象并存，除少數(shù)地區(qū)存在資源性缺水外，主要是工程性、水質(zhì)性缺水，2010—2011年發(fā)生了秋冬春夏四季連旱。三是“水臟”問題日益嚴峻。長江、漢江沿江城市近岸污染帶越來越長，漢江干流及部分支流多次發(fā)生 “水華”現(xiàn)象；全省水質(zhì)劣于Ⅲ類河長占總評價河長的22.8%；湖泊污染較嚴重，少數(shù)水庫富營養(yǎng)化嚴重,部分飲用水水源水質(zhì)達不到使用功能要求，全省水功能區(qū)現(xiàn)狀達標(biāo)率僅為52.4%。同時，河流斷流、湖泊萎縮現(xiàn)象較為嚴重。四是水管理較為粗放。全省2009年萬元工業(yè)增加值用水量為196 m3，是全國平均水平106 m3的近2倍；農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)現(xiàn)狀為0.47,用水效率不高。

2.兩大工程的投入運行給湖北省帶來新的水生態(tài)問題

隨著三峽水利樞紐與南水北調(diào)中線工程的建成和運行，將進一步加劇湖北省水生態(tài)的壓力。隨著全球氣候變暖，漢江上游來水明顯偏少，影響將更加嚴重，漢江水生態(tài)環(huán)境將更加嚴峻。

3.湖泊水生態(tài)問題較為嚴重

湖泊曾是湖北自然地理的一張靚麗名片，由于歷史上治理開發(fā)理念的制約，經(jīng)濟社會發(fā)展擴張影響，以及體制不順多頭管理等原因，導(dǎo)致湖泊開發(fā)利用過度，管理保護滯后。一是數(shù)量減少。新中國成立初期，全省面積大于0.1 km2的湖泊有1106個，現(xiàn)有大于0.1km2的湖泊僅900多個。二是面積萎縮。新中國成立初期，全省0.1 km2以上湖泊總面積7141.9 km2，現(xiàn)總面積已銳減到2438.6 km2，只有原來的34.1%。三是水質(zhì)惡化。湖泊水質(zhì)普遍下降，不少水質(zhì)惡化。洪湖、梁子湖、長湖為中狀態(tài)，東湖為富營養(yǎng)。四是功能衰減。湖泊具有重要的調(diào)蓄、供水、濕地生態(tài)、維持生物多樣性等多重功能。隨著湖泊數(shù)量、面積的不斷減少和水質(zhì)的日益惡化，湖泊功能不斷衰減，尤其是調(diào)蓄能力下降，加劇了洪澇旱災(zāi)的發(fā)生概率，帶來了生物多樣性減少等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

二、湖北水生態(tài)保護與修復(fù)的思路和主要措施

1.科學(xué)編制規(guī)劃，指導(dǎo)水生態(tài)保護與修復(fù)

湖北省明確要按照“控污優(yōu)先，生態(tài)修復(fù)，水網(wǎng)連通，綜合治理，協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，以構(gòu)筑江湖相通、水質(zhì)達標(biāo)、水清岸綠、生物多樣、人水和諧的河湖生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，全力推進河湖水生態(tài)保護與修復(fù)。按照上述目標(biāo)和原則，湖北啟動了重點區(qū)域、重大項目水生態(tài)修復(fù)規(guī)劃?！逗敝攸c河（湖）水生態(tài)保護與修復(fù)規(guī)劃》正在編制；《湖北省水功能區(qū)劃》《湖北省水資源保護規(guī)劃》《武漢城市圈生態(tài)水系工程建設(shè)規(guī)劃》《全省城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》等編制完成；《武漢大東湖生態(tài)水網(wǎng)構(gòu)建規(guī)劃》《四湖流域綜合整治規(guī)劃》正在實施。

2.實施重點工程，推動水生態(tài)保護與修復(fù)

武漢市被水利部確定為國家首批水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)試點后，做大做強水文章，在湖泊生態(tài)水系修復(fù)過程中堅持做到“一湖一策、一湖一景”。2011年國慶節(jié)前夕，大東湖生態(tài)水網(wǎng)構(gòu)建工程中連接?xùn)|湖、沙湖兩大水系的楚河開通，加之與楚河配套的漢街正式營運，呈現(xiàn)了一幅現(xiàn)代“清明上河圖”。對江漢平原核心腹地四湖流域?qū)嵤┚C合治理，洪湖在截污治污、拆除圍網(wǎng)的基礎(chǔ)上，充分利用水利工程生態(tài)調(diào)水作用，引長江水置換水體6000萬m3，目前水質(zhì)由過去的Ⅳ類、局部劣Ⅴ類轉(zhuǎn)變?yōu)棰箢?、局部Ⅱ類。目前，咸寧淦河、黃石磁湖、鄂州洋瀾湖、黃岡長河、孝感澴東等一批重點項目正有序推進，生態(tài)成效已經(jīng)顯現(xiàn)。與此同時，全省各地還結(jié)合水利工程建設(shè)，積極開展水生態(tài)修復(fù)，平原地區(qū)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)開展水生態(tài)修復(fù)，疏挖堰塘溝渠，采取林渠結(jié)合的方式建立水生態(tài)修復(fù)長效機制，打造“水清、岸綠、河暢、景美”的田園風(fēng)光。山區(qū)結(jié)合水土保持開展生態(tài)小流域治理，控制面源污染，修復(fù)流域生態(tài)。通過重點工程典型引路，全省河湖水生態(tài)修復(fù)項目相繼啟動，形成氣候。

3.加強水資源管理，促進水生態(tài)保護與修復(fù)

一是推進了水資源嚴格管理。為探索用水總量控制措施，開展了計劃用水管理，通過對全省近9000個取水單位實行計劃用水，有效對取用水總規(guī)模的80%以上實行了用水總量控制。為探索用水效率控制措施，開展“節(jié)水型企業(yè)”“節(jié)水型灌區(qū)”創(chuàng)建活動，擬對節(jié)水成績突出的企業(yè)和灌區(qū)授予 “節(jié)水型企業(yè)”“節(jié)水型灌區(qū)”稱號。為探索水功能區(qū)限制納污控制措施，從2011年起，對全省各市州水功能區(qū)達標(biāo)進行考核和評估，考核結(jié)果將作為全省各市州水利綜合評先表彰的依據(jù)之一，促進水功能區(qū)達標(biāo)。

二是開展了節(jié)水型社會建設(shè)。開展節(jié)約用水，可控制用水總量，有效減少污水排放。湖北省大力推進節(jié)水型社會建設(shè)，編制了《武漢城市圈節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》《“十二五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》，省政府成立了分管副省長任組長，省直有關(guān)部門為成員的 “節(jié)水型社會建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”。襄陽、荊門、武漢、宜昌、鄂州被確定為全國節(jié)水型社會建設(shè)試點；孝昌、隨州、天門、十堰茅箭區(qū)確定為省級試點。

三是落實了水資源保護制度。開展了新、改、擴排污口的審批，一批建設(shè)項目排污口進行了排污口設(shè)置論證。完成了《全省重要飲用水水源地安全保障規(guī)劃》，印發(fā)了全省重要飲用水水源地名錄，正對列入國家級名錄、省級名錄的重要飲用水水源地開展安全保障達標(biāo)建設(shè)，努力實現(xiàn)“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”的目標(biāo)。

4.強化組織領(lǐng)導(dǎo)，保障水生態(tài)保護與修復(fù)

一是建立保障體制。全省有武漢、荊門等 32個市、縣（市、區(qū)）成立了水務(wù)局，實行了供水、節(jié)水、排水、污水處理等涉水事務(wù)統(tǒng)一管理，建立了有利于開展城市水生態(tài)修復(fù)的水行政管理體制。在新一輪機構(gòu)改革中，省政府明確在省水利廳加掛湖泊局的牌子，“千湖之省”有了湖泊管理主體。二是明確責(zé)任主體。很多城市明確了河湖管理行政責(zé)任人，對“湖長”“河長”進行立牌公示，接受群眾監(jiān)督，保證河湖不受侵害。三是創(chuàng)新投入機制。建立“政府引導(dǎo)、地方為主、社會參與”的多元化水生態(tài)修復(fù)投融資機制，加強投入市場化運作。武漢市成立了水資源發(fā)展投資有限責(zé)任公司，負責(zé)大東湖生態(tài)水網(wǎng)構(gòu)建工程運營，在建立多元化水生態(tài)修復(fù)投融資機制方面進行有益探索。同時，通過小型水利設(shè)施使用權(quán)改革，建立農(nóng)民用水者協(xié)會，湖北省初步建立起以政府為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體的農(nóng)村水生態(tài)修復(fù)運行機制。四是出臺相關(guān)法規(guī)?！逗笔『幢Ｗo條例》正在抓緊協(xié)調(diào)，《武漢市湖泊保護條例》《武漢市水資源保護條例》先后出臺。

三、存在的主要問題

一是投入不足。“十二五”時期全省重點水生態(tài)修復(fù)項目規(guī)劃投資224億元。目前，國家尚未開辟水生態(tài)保護與修復(fù)項目專項資金渠道，水生態(tài)保護項目面臨立項難、資金難的問題。二是體制不順。水生態(tài)保護與修復(fù)需要統(tǒng)籌考慮取水、排水、治污等涉水事務(wù)，但湖北省水務(wù)管理體制改革尚不全面、不深入，難以從體制上保障水生態(tài)保護與修復(fù)。三是法規(guī)不完備。湖泊保護是水生態(tài)保護的重點，目前湖北省湖泊管理法規(guī)缺位，有關(guān)部門都強調(diào)各自的職權(quán)，回避責(zé)任，水利部門保護湖泊面臨重重困難。四是統(tǒng)籌不夠。湖北省有的水生態(tài)保護項目僅考慮城市河湖，有的只考慮農(nóng)村局部河段，上下游、左右岸、農(nóng)村和城市統(tǒng)籌不夠，缺乏系統(tǒng)性。五是行業(yè)管理不強。由于水生態(tài)保護與修復(fù)工作較新，目前缺少相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作指導(dǎo)。

四、對策措施

1.把人水和諧作為水生態(tài)保護和修復(fù)的指導(dǎo)思想

一個地區(qū)、一個流域客觀存在一定的水資源和水環(huán)境承載能力。合理開發(fā)水資源，將促進生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，開發(fā)不當(dāng)，就會造成生態(tài)系統(tǒng)惡化。為此，水生態(tài)保護與修復(fù)既要防止水對人的傷害，又要防止人對水的傷害。一方面，要認真修訂全省水資源綜合規(guī)劃，編制全省中長期水供求規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃、節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，科學(xué)確定全省水資源和水環(huán)境承載能力；另一方面，要按“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的原則，抓緊編制全省重點河（湖）水生態(tài)保護與修復(fù)專項規(guī)劃，以科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)水生態(tài)保護與修復(fù)的順利推進。

2.把水生態(tài)保護與修復(fù)貫穿于水利建設(shè)的各個方面

水利是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。水生態(tài)保護與修復(fù)決不是僅指單一的具體工程，水利建設(shè)的各環(huán)節(jié)都應(yīng)考慮水生態(tài)保護與修復(fù)。一是在水利規(guī)劃上，要在保證除害興利的同時，統(tǒng)籌考慮維護江河、湖泊水庫及地下水的合理水位或水量，留足生態(tài)用水，提高水體自然凈化能力。二是在水利工程規(guī)劃上，要科學(xué)論證水利工程對生態(tài)環(huán)境的正面作用和負面影響，興利避害。三是在水利工程設(shè)計上，不僅要考慮水利的興利功能，而且要在工程布局上兼顧水生態(tài)功能。四是在水利工程調(diào)度上，要變洪水調(diào)度為洪水和資源結(jié)合調(diào)度，變汛期調(diào)度為全年調(diào)度，變水量調(diào)度為水量水質(zhì)統(tǒng)一調(diào)度，充分發(fā)揮水利工程調(diào)度在水生態(tài)保護方面的作用，以動治靜、以豐補枯、以清釋污，加快河網(wǎng)水體循環(huán)，改善水體水質(zhì)。五是在水利工程的建設(shè)上，要結(jié)合中小河流治理、水土保持、農(nóng)村溝渠整治、城市防洪工程建設(shè)開展水生態(tài)保護與修復(fù)。

3.把水資源嚴格管理作為水生態(tài)保護與修復(fù)的重要手段

一是建立指標(biāo)體系。開展全省河湖水量分配和“三條紅線”指標(biāo)體系研究，建立省、市、縣三級行政區(qū)域用水總量、用水效率、水功能區(qū)納污控制指標(biāo)體系。二是建立監(jiān)控評價體系。抓緊建設(shè)水資源實時監(jiān)控與管理信息系統(tǒng)，對“三條紅線”指標(biāo)落實情況進行監(jiān)測、評價，為實施責(zé)任考核提供依據(jù)。三是建立責(zé)任考核體系。將“三條紅線”約束性指標(biāo)納入市州經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，會同有關(guān)部門加強考核，促進行政首長負責(zé)制的落實。四是建立服務(wù)體系。推進重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)，服務(wù)民生。開展河（湖）水生態(tài)保護與修復(fù)，服務(wù)生態(tài)文明。強化水資源應(yīng)急管理建設(shè)，服務(wù)社會穩(wěn)定。五是建立保障體系。積極探索水資源管理體制改革，建立水資源節(jié)約、管理、保護的投入機制，提高管理能力和服務(wù)水平。

4.把水資源統(tǒng)一管理作為水生態(tài)保護與修復(fù)的體制保障

生態(tài)系統(tǒng)中生物與生物、生物與環(huán)境資源間是一個相互依存、相互制約的有機整體，不能人為切割。水資源系統(tǒng)同樣是一個整體，這就決定了水資源管理體制要考慮水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)各種相互依存的關(guān)系。要進一步推進涉水事務(wù)統(tǒng)一管理，切實做好城市水務(wù)工作，鞏固全省水務(wù)改革成果，為水生態(tài)保護與修復(fù)提供堅實的體制保障。

5.建立市場化取向的水生態(tài)保護與修復(fù)運作機制

水生態(tài)保護與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)高、功能多、投資大，不能完全由政府包辦，必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的要求，創(chuàng)新湖北水利投融資體制。首先要根據(jù)水生態(tài)保護與修復(fù)項目的不同功能確定不同的投資渠道，對純公益性的防洪、水環(huán)境保護工程，以政府出資為主；對經(jīng)營性的水上娛樂、景觀項目，要鼓勵社會資本投資建設(shè)和管理，探索生態(tài)水利融資的新路子。其次要按水權(quán)水市場理論，著力推進水價改革，使水價真正成為水市場信號和水資源配置的重要手段。要認真落實《湖北省水利工程水價管理暫行辦法》，確保水費計收到位。水價要包括資源水價和環(huán)境水價，不斷提高完善湖北省水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)人們自覺調(diào)整用水，形成水資源保護與管理的良性運行機制。