劉保華

（西南科技大學(xué) 政治學(xué)院，四川 綿陽 621010）

鄉(xiāng)村民主政治參與主體的被動性問題研究

劉保華

（西南科技大學(xué) 政治學(xué)院，四川 綿陽 621010）

如何有效地推進(jìn)民主政治，特別是如何實現(xiàn)民主，實現(xiàn)何種民主，與國家的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、不同地區(qū)政治發(fā)展的歷史軌跡、國家的統(tǒng)轄面積和國民的整體素質(zhì)密切相關(guān)。在中國，政治發(fā)展的特殊軌跡和鄉(xiāng)村群眾的民主素養(yǎng)成為鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)推進(jìn)的核心掣肘。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和基層民主政治建設(shè)的不斷探索，鄉(xiāng)村民主主體在參與民主化進(jìn)程中的被動性問題逐漸暴露出來。筆者試圖從民主意識和我國的政治體制層面對其進(jìn)行分析并尋求解決辦法。

鄉(xiāng)村民主政治；參與主體；被動性；原因；措施

鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)是當(dāng)前我國政治生活中的一件大事，推進(jìn)整個國家政治民主化的關(guān)鍵一環(huán)，就是做好基層民主政治建設(shè)。特別是鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)更是重中之重，而且也迫在眉睫。鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)作為學(xué)術(shù)課題研究早已不是新鮮話題，也取得了很多很有實際意義的研究成果，然而，筆者一直認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)依然處于萌芽狀態(tài)，特別是經(jīng)濟水平發(fā)展不高的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)中的主體——村民在推進(jìn)民主化的過程中具有很強的被動性，如何化被動為主動，將成為推動鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的重要路徑。

一、中國鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的歷程

辛亥革命之前，我國經(jīng)歷了兩千多年漫長的封建社會。在經(jīng)濟上，最重農(nóng)桑而輕工商；在政治上，鄉(xiāng)村治理主要依靠的是家族和地方勢力。辛亥革命后，中國淪為半殖民地半封建社會。軍閥割據(jù)，群雄混戰(zhàn)，加上日本帝國主義的侵略以及各地分建偽政權(quán)，導(dǎo)致各地農(nóng)村的管理模式各不相同。相伴而生，政權(quán)力量開始延伸到農(nóng)村，新式的民主自治理念也開始進(jìn)入農(nóng)村。在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村治理的模式進(jìn)行了有益的探索。各解放區(qū)、根據(jù)地實行“三三制”等民主治理模式，使政權(quán)力量一直延伸到村一級，實現(xiàn)了政權(quán)下鄉(xiāng)，從而徹底改變了農(nóng)村政治的邊緣化狀態(tài)和分散狀態(tài)，并“經(jīng)過長期的政治實踐，逐漸探索出一條以基層民主政治建設(shè)實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主建設(shè)之路?！雹?/p>

新中國成立后，社會主義制度的確立和人民民主專政政權(quán)的建立，為民主政治建設(shè)的有效發(fā)展提供了制度保障和穩(wěn)定的環(huán)境。在建國初期，我國的鄉(xiāng)村建制規(guī)模都比較小，為適應(yīng)形勢的需要，建立起了縣（區(qū)）、鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村管理機構(gòu)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的合并，現(xiàn)有結(jié)構(gòu)日漸不適應(yīng)形勢的發(fā)展，加之，全國范圍內(nèi)又掀起了進(jìn)行社會主義改造的熱潮，各地農(nóng)村響應(yīng)號召，紛紛成立了合作社。鄉(xiāng)一級改為人民公社，同時不斷擴大人民公社的權(quán)限，形成了縣、人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊的組織機構(gòu)。直到改革開放，這種結(jié)構(gòu)才開始被新的機構(gòu)所代替。

改革開放后，在農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域，從1980年開始推廣安徽農(nóng)村改革經(jīng)驗，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為農(nóng)村經(jīng)濟改革的顯著性標(biāo)志。在基層政治領(lǐng)域，則恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，撤銷了人民公社建制，鄉(xiāng)村基層政權(quán)機構(gòu)逐步演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的兩級管理模式，在村社區(qū)以下，仍然保留了村（居）民小組的構(gòu)成。同時，在廣大農(nóng)村地區(qū)實行村民自治，村（社區(qū)）及其以下的組織都由村民民主選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政機構(gòu)對其進(jìn)行指導(dǎo)、幫助，即“鄉(xiāng)政村治”模式。

作為一種外在的政治管理形式，“鄉(xiāng)政村治”體制“主要由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的行政管理權(quán)和村民委員會的社會自治權(quán)兩部分組成，二者共同擔(dān)負(fù)保障農(nóng)民從事經(jīng)濟和社會事務(wù)的自主權(quán)、重建國家對農(nóng)村有效管理的重任。”②它雖然順應(yīng)了政治改革的形勢，滿足了廣大基層群眾的參政需要，但這種改革從下往上推行，基層的改革又由其上一級行政機構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)推動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)改革成效便毫無疑問的成為左右鄉(xiāng)村治理發(fā)展的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革比較滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制逐步異化為“鄉(xiāng)官本位”體制，日漸成為阻礙村民自治發(fā)展的障礙，削弱了村民在鄉(xiāng)村事務(wù)管理中的主體地位。與此同時，受傳統(tǒng)觀念的影響，村民對于民主政治參與意義的認(rèn)識尤為模糊，特別是一部分鄉(xiāng)村精英崛起后，很多弱勢人群的參政地位進(jìn)一步被削弱。體制機制改革的落后和不完善，思想上的禁錮，極大地制約了鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的有效推進(jìn)，致使鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)陷入新一輪困境。

二、鄉(xiāng)村民主政治參與主體處于被動地位的原因

1、民主選舉中處于被動地位

在鄉(xiāng)村，最大的政治參與就是換屆選舉。當(dāng)前，各個地方也采取了很多規(guī)范性的選舉流程，創(chuàng)新了不少選舉方式。例如，“公推直選”、“兩推一選”等，甚至有的直接面向社會“海選”，但是，在實際操作中，卻困難重重，問題不斷，最終還是走上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級委任或擬定候選人的軌道。一方面，群眾的民主參政的能力不夠。筆者是一位基層工作人員，深刻的認(rèn)識到當(dāng)前農(nóng)村的黨員隊伍構(gòu)成方面存在的問題：一是老齡化嚴(yán)重，年齡層次分布嚴(yán)重失衡。四川某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個村，黨員共有五十幾人，大部分年齡都在五十到七十歲之間，這些黨員年齡過大而且又基本上沒有離開過鄉(xiāng)村，他們大都難以及時有效地接受新思想。二是文化程度普遍較低，無法接受理論層次較高的知識，文化層次稍高的就屬退伍軍人。農(nóng)村黨員干部往往最注重實干，解決實際問題很有辦法，但往往難以滿足民主政治的需求，同時，也為政權(quán)機構(gòu)根據(jù)意愿管理鄉(xiāng)村提供了充分的理由。另一方面，中國地域遼闊，地貌復(fù)雜，各地經(jīng)濟發(fā)展的情況大不相同。在農(nóng)村，參與政治的目的很明確，就是為了既有利益的合理分配，使利益群體都能滿意。經(jīng)濟利益少的地方就不存在太多的糾葛，政治參與的意識也就淡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)性作用就大于指導(dǎo)性作用，民主的實現(xiàn)程度就低；而發(fā)展快、項目多、經(jīng)濟利益多的地方糾紛就多，通過政治參與維護自己利益的人就多，要求民主決策的呼聲就高，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的指導(dǎo)性作用就大于領(lǐng)導(dǎo)性作用，民主的實現(xiàn)程度相對較高。

2、中國傳統(tǒng)政治文化發(fā)展的歷史軌跡，極大地影響了基層民主政治的進(jìn)程

民主的萌芽概念在我國古代就有，但是一直未給予足夠的重視，對民主的深切感受，還主要是西方國家的資本主義民主政治觀念。我國封建時代經(jīng)歷了兩千多年，官僚政治也就存在了兩千多年，官本位的觀念可謂根深蒂固。在廣大的落后農(nóng)村，這種觀念更是“深入人心”。例如，現(xiàn)在上大學(xué)很普遍，讀大學(xué)其本意是為了學(xué)知識，提高國民素質(zhì)，可是農(nóng)村群眾卻總以為這是“跳龍門”，以后就是官，就是干部。一些基層政府的干部，群眾往往是以尊敬的態(tài)度對待，根本沒有輩分、年齡的考慮。還有的簡直見到機關(guān)干部就手足無措，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。而一些地方的干部，自己也自覺高高在上，頤指氣使，認(rèn)為群眾來辦事，是來求他，他有威懾的權(quán)利。在這種封建官僚意識的嚴(yán)重影響下，等級森嚴(yán)，倡導(dǎo)民主可謂任重道遠(yuǎn)。

3、當(dāng)前農(nóng)村基層組織機構(gòu)本身的不合理性

目前，在農(nóng)村有兩個大的組織——村黨支部和村民自治委員會。按照原則是黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治委員會，所以，村主任一般也是黨員，當(dāng)然，也有個別例外，但也必須接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。這種格局隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，實踐中的矛盾不斷凸顯，一方面是黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，所有的大事都要經(jīng)黨支部的審議，另一方面是村民自治，所有的大事都需要群眾同意，盡管其目的和作用效果是一致的。但在實踐中，黨支部書記不一定是群眾滿意接受的，而村主任卻是群眾支持的，不可能所有的事，這兩人意見都一致，而二者所具有的很強的獨立性必然導(dǎo)致權(quán)力紛爭。二是支部書記和村主任在管理內(nèi)容上必然有重疊，從而造成權(quán)責(zé)不清。三是按法律規(guī)定，村民自治委員會是獨立于行政機構(gòu)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委、政府對其只是指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)助其管理村級事務(wù)的功能。這種獨立性一方面強化了村民自治的效果，但另一方面卻削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級的控制力，降低了行政效率，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的有效快速落實。正是由于這種組織機制造成了農(nóng)村問題決策規(guī)劃的不統(tǒng)一性，形成“兩個組織，兩張皮”的局面，嚴(yán)重限制了農(nóng)村民主政治的有效推進(jìn)。

三、改變鄉(xiāng)村民主政治參與主體被動地位的措施

事實上，鄉(xiāng)村民主政治參與主體處于被動地位由來已久，改變這種局面是一項長期性的工作，筆者認(rèn)為，有效解決的途徑主要有以下幾點：

1、繼續(xù)堅持以發(fā)展經(jīng)濟為工作重心

通過不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，強化市場主體的獨立性和自主性，進(jìn)一步改善政府干涉經(jīng)濟運行的實際過程，堅持把宏觀調(diào)控和發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用有效結(jié)合起來，不斷建立健全相應(yīng)的體制機制和市場經(jīng)濟法律法規(guī)，從而為民主政治建設(shè)提供必要的經(jīng)濟環(huán)境。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，一個時期的政治形態(tài)必然受同時期經(jīng)濟形態(tài)的制約，當(dāng)然，由于政治的相對獨立性和人們政治意識的延續(xù)性，政治形態(tài)也必然受到歷史、經(jīng)濟、政治因素的影響和制約。新中國脫胎于半封建半殖民地的舊社會，舊有的政治因子必然對當(dāng)前的政治構(gòu)建產(chǎn)生諸多影響，我國社會主義市場經(jīng)濟的推進(jìn)，也必然要受到封建文化和自然經(jīng)濟的影響。從人類發(fā)展的歷史來看，自然經(jīng)濟產(chǎn)生專制和官僚體制，形成臣民文化，等級制度森嚴(yán)；市場經(jīng)濟產(chǎn)生民主政治，形成公民文化，國民的政治地位更平等，獨立性更強，自主意識更明顯。中國在自然經(jīng)濟狀態(tài)下發(fā)展兩千多年，已經(jīng)形成了根深蒂固的臣民文化，在這種官僚體制叢生的土壤里構(gòu)建民主政治，臣民文化的影響依然是極為深刻，可謂困難重重，根本途徑在于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，從根本上鏟除專制政治的生存條件，通過發(fā)展市場經(jīng)濟來推進(jìn)民主政治建設(shè)。

2、加強教育宣傳，不斷提高農(nóng)村黨員群眾的文化素養(yǎng)，增強他們參政議政的意識和能力

基層民主政治建設(shè)的有效推進(jìn)，首先需要鄉(xiāng)村民主政治參與主體的主動積極參與，而這就要求鄉(xiāng)村民主政治參與主體具有很強的參政意識、政治責(zé)任感和政治參與能力。由于當(dāng)前農(nóng)村基層民主政治還處于被動推進(jìn)狀態(tài)，所以，就要求我們黨不斷加強宣傳教育，逐步培養(yǎng)農(nóng)村群眾的民主意識和民主參政的責(zé)任感，不斷增強其政治參與能力，從而使農(nóng)村基層民主活動更具理性和可行性，根本改變家族勢力、地方群體實力對民主政治建設(shè)的負(fù)面影響。

3、要形成上下互動連動的機制，既要在基層層面上進(jìn)行體制改革，也要在整個國家的政治體制上進(jìn)行改革

經(jīng)過多年的探索，考慮綜合改革和保障穩(wěn)定的雙重因素，我們國家最終選擇了把農(nóng)村作為政治體制改革的起點，這保證了穩(wěn)定大局。通過有益的探索，我們黨對民主政治建設(shè)有了較為深刻全面的認(rèn)識。同時，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到：廣大的農(nóng)村地區(qū)在舊中國一直處于政治的邊緣地帶，通過新中國60多年的建設(shè)發(fā)展，農(nóng)村的政治參與程度有了一定的提高，然而，農(nóng)村依然是當(dāng)前中國政治的末梢地帶，而并非政治的核心區(qū)域，所以，改革的成效難以體現(xiàn)。從根本上講，雖然在基層開展了形式多樣的民主，但很多基層民主實踐中形成的優(yōu)秀成果沒有得到有效利用。因此，筆者認(rèn)為，中國民主政治建設(shè)的推進(jìn)源于基層，但深入開展還需要從上層政治體制著手，只有在上層形成能進(jìn)能出、能上能下、民主活躍的政治狀態(tài)，中國的民主政治建設(shè)才能進(jìn)入全面發(fā)展的階段。

4、建立健全法律法規(guī)，加大監(jiān)督監(jiān)管力度，從法制層面上保障鄉(xiāng)村民主政治參與主體的主體性地位

一直以來，鄉(xiāng)村民主政治參與主體一直處于被動狀態(tài)的一個重要原因，就是其主體地位難以保證，雖然我們制定了很多法律法規(guī)，但往往在實際操作上存在很大問題，一方面是法律法規(guī)本身的可操作性不強，另一方面則是監(jiān)督監(jiān)管力度不夠有力有效。行政權(quán)力的過分集中，造成了有法不依、違法無法可究的局面，極大的挫傷了鄉(xiāng)村民主政治參與主體政治參與的積極性，因此，需要更進(jìn)一步的完善相關(guān)法律法規(guī)和體制機制，完善監(jiān)督監(jiān)管措施，削弱權(quán)力過分集中的影響和制約，逐步推進(jìn)民主政治建設(shè)。

5、改革完善基層民主政治的組織結(jié)構(gòu)

筆者認(rèn)為，有必要將村上兩個組織組合為一個組織，可由黨支部書記兼任村主任，當(dāng)然，在確定人選時，要進(jìn)一步強化群眾意愿，這樣，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮村級組織這個國家行政機構(gòu)延伸觸角的積極作用，又能夠保證群眾意愿有效獲得行政支持，使群眾意愿得以實現(xiàn)。當(dāng)然，這個構(gòu)想還需要通過論證和實踐檢驗才能加以運用推廣。

總之，鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)既是大趨勢，更是現(xiàn)實的需要，但盲目的發(fā)展民主也會造成分裂和動亂。必須要承認(rèn)地域和歷史民族的差異性，在維護社會穩(wěn)定的前提下穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村政治的民主化。中國幅員廣闊，發(fā)展和穩(wěn)定是民主實現(xiàn)的先決條件。特別是在當(dāng)前城市發(fā)展水平根本無法完全接納如此眾多鄉(xiāng)村人口的情況下，發(fā)展鄉(xiāng)村民主政治，必須先解決鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展問題。通過發(fā)展經(jīng)濟為民主政治建設(shè)創(chuàng)造條件，而又通過穩(wěn)健的民主政治建設(shè)，增強發(fā)展鄉(xiāng)村的內(nèi)動力。

注釋：

①徐勇：《“政權(quán)下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》，2007年第8期。

②陳潭、羅曉俊：《中國鄉(xiāng)村公共治理研究報告（1998—2008）》，《公共管理學(xué)報》，2008 年第 4 期。

D638

A

1671-2994（2012）01-0174-03

2011-12-13

劉保華（1986- ），男，河南商城人，西南科技大學(xué)政治學(xué)院馬克思主義中國化研究專業(yè)研究生，四川省江油市紀(jì)委監(jiān)察局招監(jiān)室科員。研究方向：政治學(xué)。

責(zé)任編輯：劉建文