王世猛 馮海波 李志勇 萬寶春 王 蓓

（1.河北省環(huán)境科學(xué)研究院，石家莊 050037；2.河北省主要污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心，石家莊 050055）

積極構(gòu)建排污權(quán)交易市場是深化環(huán)境資源價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的重要舉措之一?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》都把建立、健全排污權(quán)交易市場、建立減排市場化機(jī)制列為重要內(nèi)容[1，2，3]。排污權(quán)交易的核心是排污指標(biāo)的交易，理清排污權(quán)交易指標(biāo)管理存在的問題，對于優(yōu)化排污權(quán)交易工作具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1．排污權(quán)指標(biāo)基本內(nèi)涵

排污權(quán)是污染物排放權(quán)的簡稱，是指在年度許可排放量內(nèi)，排污單位按照國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，向環(huán)境直接或者間接排放主要污染物的權(quán)力[4]。排污權(quán)是個(gè)抽象概念，表征其大小是由排污權(quán)指標(biāo)量化體現(xiàn)的，一般以質(zhì)量（千克或噸）為計(jì)量單位。排污權(quán)交易實(shí)質(zhì)上是排污指標(biāo)的交易，實(shí)際工作中，各項(xiàng)業(yè)務(wù)也均圍繞指標(biāo)交易開展。

2．交易指標(biāo)關(guān)聯(lián)要素分析

（1）交易指標(biāo)來源。排污權(quán)交易工作的核心是指標(biāo)交易，指標(biāo)來源決定了交易工作的走向。從指標(biāo)來源形式分析，交易指標(biāo)有三個(gè)潛在來源，即指標(biāo)預(yù)留量、初始分配指標(biāo)量和二級市場交易指標(biāo)量。預(yù)留指標(biāo)量指國家“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案對COD等四項(xiàng)主要污染物的規(guī)定預(yù)留量；初始分配指標(biāo)量主要指新老企業(yè)從政府手中購得的排污權(quán)指標(biāo)；二級市場交易指標(biāo)量主要指企業(yè)之間的指標(biāo)交易量。從指標(biāo)來源本質(zhì)上分析，政府指標(biāo)預(yù)留量和企業(yè)初始分配量與政府環(huán)境政策密切相關(guān)，指標(biāo)預(yù)留量的大小取決于政府的決策，初始分配指標(biāo)量的界定往往也與政府環(huán)境政策傾向相關(guān)，二級市場交易指標(biāo)量的來源是基于初始分配基礎(chǔ)上的市場交易行為，因此，交易指標(biāo)來源歸根到底取決于政府的政策制度設(shè)計(jì)。

（2）交易指標(biāo)使用年限。排污指標(biāo)是企業(yè)污染物合法排放的重要依據(jù)，以排污許可證的形式體現(xiàn)。以河北省為例，排污許可證分為《排放污染物許可證》和《臨時(shí)排放污染物許可證》兩種，《排污許可證》的有效期限為3年，主要發(fā)放給污染物排放濃度和主要污染物排放總量達(dá)到相關(guān)規(guī)定的排污單位；《臨時(shí)排污許可證》的有效期限為限期治理期限，最長不超過1年，主要發(fā)放給排放污染物超過國家或地方相關(guān)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制指標(biāo)，以及未達(dá)到環(huán)境保護(hù)其他相關(guān)規(guī)定而被責(zé)令限期治理或整改的排污單位[5]。排污權(quán)交易指標(biāo)如何與排污許可證銜接，是否應(yīng)設(shè)置使用年限，年限多長才是合適的，這些問題應(yīng)給予明確。此外，指標(biāo)期限直接會(huì)涉及交易指標(biāo)的價(jià)值和市場價(jià)格，以COD為例，各地成交價(jià)格從幾千元到幾萬元不等，其中固然有市場競爭導(dǎo)致價(jià)格差別的問題，但是使用期限在交易成交價(jià)格中潛在的影響是需要認(rèn)真研究的。目前，從各試點(diǎn)的情況來看，排污權(quán)指標(biāo)年限分為1年、5年和20年不等，但大多數(shù)試點(diǎn)省、市對排污指標(biāo)期限暫做模糊處理，未作明確規(guī)定。交易指標(biāo)年限是排污權(quán)交易工作中不容忽視的問題。

（3）與污染減排的關(guān)系。經(jīng)過“十一五”強(qiáng)力推進(jìn)，目前，污染減排已經(jīng)形成了相對完善的工作體系，全國各地開展排污權(quán)交易工作的目的仍是為推動(dòng)污染減排，減排指標(biāo)涉及的統(tǒng)計(jì)口徑和范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各地交易的行業(yè)和范圍，排污權(quán)交易指標(biāo)如何與減排量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確銜接，避免兩套數(shù)據(jù)、工作“兩張皮”是將排污權(quán)指標(biāo)落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。深化與總量減排指標(biāo)的銜接是將交易指標(biāo)落到實(shí)處的重要工作內(nèi)容之一。

4）交易指標(biāo)核算技術(shù)。有關(guān)試點(diǎn)省工作進(jìn)入深水區(qū)后，一些當(dāng)初沒有設(shè)想到的問題在不斷涌現(xiàn)，初始指標(biāo)技術(shù)分配、交易指標(biāo)量核定、制定交易基準(zhǔn)價(jià)格是面臨的共同的技術(shù)難點(diǎn)和困惑。例如，在排污權(quán)初始分配的問題上，采用哪種技術(shù)更為科學(xué)合理、更加貼近企業(yè)實(shí)際排污情況是重大技術(shù)難題，特別是當(dāng)同一個(gè)項(xiàng)目的排放量，有來自環(huán)評、驗(yàn)收、排污收費(fèi)、總量核查、污染源普查、日常監(jiān)測等多個(gè)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)基準(zhǔn)不統(tǒng)一增加了技術(shù)核算的難度。因此，做好交易指標(biāo)核算，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易需要強(qiáng)大的科學(xué)技術(shù)力量作為支撐。

（5）交易指標(biāo)后續(xù)監(jiān)管。企業(yè)通過排污權(quán)交易獲取了污染排放的權(quán)力后，實(shí)際生產(chǎn)中污染物的排放量與購買的排污權(quán)指標(biāo)量是否一致，是否存在超額排放或是有排污指標(biāo)節(jié)余量，需要做好排污權(quán)交易指標(biāo)的全過程控制，開展指標(biāo)后續(xù)監(jiān)管工作。通過與企業(yè)污染源在線監(jiān)控、環(huán)境執(zhí)法檢查以及常規(guī)環(huán)境監(jiān)測等工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將交易指標(biāo)后續(xù)監(jiān)管落到實(shí)處。從交易工作周期上看，交易指標(biāo)后續(xù)監(jiān)管是交易工作不可或缺的重要組成部分，大部分試點(diǎn)省、市交易指標(biāo)后續(xù)監(jiān)管工作仍存在缺位或缺失。

3．對策建議

（1）國家相關(guān)政策應(yīng)進(jìn)一步完善。目前，國家層面上排污權(quán)有償使用和交易工作中相關(guān)的法律、法規(guī)空白是最大的問題，全國各地對排污權(quán)理解不甚相同，即便是排污權(quán)交易以“試點(diǎn)”形式進(jìn)行，也存在“排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保貸款、違約責(zé)任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)，缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。建議國家盡快出臺《排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》和《排污許可證管理?xiàng)l例》，以有效促進(jìn)排污權(quán)交易，優(yōu)化新建項(xiàng)目總量前置審批工作。

（2）與污染減排應(yīng)進(jìn)一步緊密銜接。現(xiàn)行的總量控制政策在區(qū)域污染減排方面起到了明顯的效果，但在排污單位的管理上不夠精細(xì)。排污權(quán)交易指標(biāo)管理對排污單位的監(jiān)測管理水平要求很高，能夠成為污染減排政策的重要補(bǔ)充。排污權(quán)交易與污染減排的銜接，首先應(yīng)體現(xiàn)在污染物類型上，即交易的排污指標(biāo)應(yīng)與實(shí)施污染減排的主要污染物相匹配，以水污染物為例，在現(xiàn)階段可交易的排污指標(biāo)應(yīng)以COD與氨氮為主；其次在日常管理體系中，所有參與交易的買賣雙方及其交易的排污指標(biāo)必須能夠落實(shí)在排污許可證以及環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，交易的過程必須由環(huán)境保護(hù)主管部門的總量控制相關(guān)單位予以確認(rèn)。此外，排污權(quán)交易與污染減排的銜接，還體現(xiàn)在交易指標(biāo)使用年限上，污染減排的總考核周期為5年，從交易指標(biāo)與污染減排指標(biāo)銜接上考慮，交易指標(biāo)使用期限設(shè)定不宜過長，應(yīng)與減排考核周期相吻合，最長不應(yīng)超過5年，排污權(quán)指標(biāo)到期后，應(yīng)視污染減排新要求，對指標(biāo)量做出相應(yīng)的調(diào)整。

（3）指標(biāo)后期監(jiān)管應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，我國的污染減排工作已建立了一套嚴(yán)密的監(jiān)管體系，對污染源已擁有了日常監(jiān)測、在線監(jiān)測、監(jiān)察、暗訪等一系列管理手段。為將排污指標(biāo)切實(shí)落到實(shí)處，企業(yè)獲得的交易指標(biāo)應(yīng)納入到污染減排控制體系的監(jiān)管平臺上，作為買方的企業(yè)，不能因購買了大量排污指標(biāo)而超標(biāo)排污，企業(yè)必須先做到達(dá)標(biāo)排污，方能考慮購買排污權(quán)。此外，對參與交易的企業(yè)，應(yīng)在污染減排控制的管理范疇之內(nèi)，采取更為嚴(yán)格的監(jiān)管制度，確保企業(yè)在獲取污染排放權(quán)力的前提下，獲得了經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)并沒有為環(huán)境容量帶來負(fù)面的影響。

[1] 國務(wù)院．中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要，2011．

[2] 國務(wù)院．國家“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案，國發(fā)〔2011〕26號，2011．

[3] 國務(wù)院．國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見，國發(fā)〔2011〕35號，2011．

[4] 河北省人民政府．河北省主要污染物排放權(quán)交易管理辦法（試行），冀政〔2010〕158號，2010．

[5] 河北省法制辦．河北省排放污染物許可證管理辦法（試行），冀法審〔2007〕17號，2007．