□ 葉盛楠

“壓力型體制”的概念是由榮敬本、崔之元等學(xué)者在研究中國縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革的過程中提出的。所謂“壓力型體制”指的是“一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！保?](P28)具體來說，就是為了完成經(jīng)濟趕超任務(wù)和各項指標(biāo)，各級政治組織(以黨委和政府為核心)把這些任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，下派給下級組織和個人，責(zé)令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。當(dāng)前，中國各級政府組織實際上就是在這種評價體系的壓力下運行的。為了詳細了解“壓力型體制”到底是如何運行的，本文選擇以內(nèi)蒙古S縣為研究對象，通過個案研究來揭示“壓力型體制”運行的奧秘。①本文關(guān)于S縣的一手資料來自未公開出版的S縣委文件匯編，即參考文獻［3]－［6]。

一、個案縣的基本情況

S縣位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，全縣總轄面積為4353平方公里，總?cè)丝诩s34萬人。當(dāng)?shù)刈匀粭l件惡劣，自然災(zāi)害一年四季均有發(fā)生，其中干旱最為嚴重。

S縣是一個典型的農(nóng)業(yè)縣，當(dāng)?shù)卮蟛糠指囟际呛档?，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災(zāi)害的能力很差。S縣礦藏資源比較豐富，但目前開發(fā)利用的還較少。S縣經(jīng)濟發(fā)展水平并不高，2010年全縣財政總收入剛剛過億。

與中國北方絕大多數(shù)的縣城相比，S縣并無任何特殊之處。首先，雖然S縣地處內(nèi)蒙古自治區(qū)，但是它并不是自治縣，人口以漢族為主。其次，S縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，畜牧業(yè)在當(dāng)?shù)靥幱诖我匚弧．?dāng)?shù)亍笆昃藕怠?，基本上都是靠天吃飯。再次，作為國家行政管理體制中的一級行政組織，S縣在行政地位、行政結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力配置、行政職能上與全國其他縣級政府并無二致。S縣的典型性就在于它反映了西北地區(qū)普通縣城所具有的共同現(xiàn)象或共同特征。因此，選擇以S縣為個案，從微觀視角進行深入研究，可以客觀地反映西北地區(qū)縣域政治運行的真實圖景。

二、“壓力型體制”在S縣的運行過程

(一)行政目標(biāo)的確定

行政目標(biāo)是行政組織在一定時期內(nèi)必須達到或期望達到的行政管理目的和指標(biāo)，它是行政管理活動的出發(fā)點和歸宿。所謂“上邊千條線，下面一根針”。每年都有許多行政任務(wù)下達到S縣，這些任務(wù)涉及到經(jīng)濟、政治、社會生活的方方面面，并且大都是以指標(biāo)的形式出現(xiàn)的。由于這些任務(wù)、指標(biāo)是衡量一定時期內(nèi)縣級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要內(nèi)容，所以S縣政府在制定本年度的行政目標(biāo)時，往往不是按照本縣域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要和情況確定，而是將上級下達的任務(wù)作為自己的主要工作目標(biāo)。

無論是短期目標(biāo)還是長期目標(biāo)，都表現(xiàn)出一種超常規(guī)、加速度、理想化的狀態(tài)。從年度目標(biāo)來看，總是要實現(xiàn)“年年有增長、歲歲有進步”。一般來說還要比上級下達的任務(wù)、指標(biāo)更高一些，以表示自己完成任務(wù)的決心和能力。

(二)行政目標(biāo)的完成

行政目標(biāo)確定之后，下一步需要考慮的就是如何按時、保質(zhì)、保量地完成這些目標(biāo)。因此，需要有一系列的制度來保證行政目標(biāo)的順利完成。

1.目標(biāo)責(zé)任制

已經(jīng)確定的行政任務(wù)通過逐級簽訂責(zé)任狀的方式向下派發(fā)。第一層次是縣委、縣政府與上級黨委、政府簽訂的責(zé)任狀，責(zé)任人是縣委書記和縣長。第二層次是縣委、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、各職能部門簽訂的責(zé)任狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和各職能部門的一把手是本地區(qū)、本單位工作的第一負責(zé)人，對本地區(qū)、本單位的各項工作負總責(zé)。第三層次是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門內(nèi)部進行的任務(wù)分解，將任務(wù)分解到各個科室，將責(zé)任落實到個人。任務(wù)經(jīng)過這三個層次的逐級下發(fā)，最終得以貫徹執(zhí)行。這是一個從上向下下達任務(wù)，從下向上承擔(dān)責(zé)任的過程。在這個過程中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是縣直單位，每年都有相關(guān)的工作目標(biāo)，詳細規(guī)定了在一定時間內(nèi)他們必須完成的任務(wù)和要求達到的指標(biāo)。

2.崗位責(zé)任制

崗位責(zé)任制是指對行政工作人員個人的工作目標(biāo)管理。也可以將其視為在個人目標(biāo)層次上的責(zé)任制。通常的做法是，對每個職位進行工作定位，使每個人都能明白自己處于這個職位該干些什么工作、承擔(dān)什么樣的責(zé)任。如“S縣政府信息化工作辦公室崗位職責(zé)”中明確規(guī)定了主任的職責(zé)是主持信息中心全面工作，副主任的職責(zé)是參與領(lǐng)導(dǎo)班子的集體領(lǐng)導(dǎo)工作，協(xié)助主任做好分管工作。內(nèi)設(shè)的“綜合辦”和“信息采編辦”兩個辦公室也都有明確的職責(zé)分工。

3.承包責(zé)任制

(1)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包企業(yè)、包項目

這主要是針對縣級領(lǐng)導(dǎo)而言的。包鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指縣六大班子領(lǐng)導(dǎo)一個人或者是幾個人承包一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展與穩(wěn)定、黨的建設(shè)和精神文明建設(shè)工作全面負責(zé)，監(jiān)督、支持、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、幫助、指導(dǎo)好所包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項中心工作。包企業(yè)主要是搞好企業(yè)的扶持、規(guī)范和服務(wù)工作，為企業(yè)排憂解難，逐步使企業(yè)在市場競爭中做強做大。包項目包括兩部分，一是積極去爭取和引進項目，二是解決好項目建設(shè)過程中遇到的困難和問題，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，確保所包項目能夠順利引進落地、開工生產(chǎn)。無論是包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包企業(yè)、還是包項目，都是責(zé)任到人，一包到底，并且作為縣委、政府考核縣級班子成員工作實績的一項重要內(nèi)容，與年終上級黨委的考核相銜接。

(2)成立領(lǐng)導(dǎo)小組

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立是為了完成某項具體的事務(wù)，具有很強的針對性。而且無論是大事還是小情，也無論是什么性質(zhì)的問題，都可以通過建立領(lǐng)導(dǎo)小組的方式來解決，具有很強的靈活性。

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立首先要明確組成人員。一般都是由三部分組成，即組長、副組長和成員。根據(jù)事件的大小、性質(zhì)不同，組成人員的配置也不相同。如果所針對的是全局性的事情，則領(lǐng)導(dǎo)小組的組長一般為縣委書記，第一副組長為縣長，還有其他縣委領(lǐng)導(dǎo)作為副組長，成員則由相關(guān)部門的負責(zé)人組成。其次是明確領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)和具體辦事機構(gòu)以及辦事機構(gòu)之間的分工。如遇人事變動，領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員則隨之進行調(diào)整，并且以政府發(fā)文的形式正式通知。

建立領(lǐng)導(dǎo)小組除了是一項責(zé)任制外，還有一個重要的原因是有明確的領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)相關(guān)事宜，可以避免科層制運行過程中的低效率，避免各部門之間的相互推諉，有利于信息的集中，便于問題的快速解決和任務(wù)的順利完成。

(三)任務(wù)評價機制

任務(wù)完成之后，需要有任務(wù)評價機制來對各級政府的任務(wù)完成情況進行評估。由于行政任務(wù)是自上而下下達的，所以，對行政任務(wù)的評估也是自上而下進行的。上級政府評估下級政府的主要手段有兩種，一是年度考核，二是檢查。

1.年度考核

每年在進行年度考核前都要下發(fā)一個實績考核驗收通知。一般是以《關(guān)于對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各單位××年度黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核驗收的通知》的形式下發(fā)，在通知中對考核驗收的內(nèi)容、時間、程序、評價標(biāo)準(zhǔn)等等都做出具體說明。

(1)年度考核對象

年度考核對象分為三個層次:第一層次是全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、黨政群機關(guān)、事業(yè)單位科級領(lǐng)導(dǎo)班子。第二層次是領(lǐng)導(dǎo)班子的正職官員，即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、人大主任和各職能部門的一把手。第三層次是領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員(含享受待遇的科級干部)。

(2)年度考核內(nèi)容

考核的具體內(nèi)容根據(jù)不同年度國家的政策方針、上級下達的指標(biāo)任務(wù)以及縣域內(nèi)經(jīng)濟、政治、社會各個方面工作的不同而不同。綜合來看，領(lǐng)導(dǎo)班子考核主要由工作實績和自身建設(shè)兩部分構(gòu)成，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核按德、能、勤、績、廉五個方面進行，注重考核工作業(yè)績。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作實績主要考核經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)三個方面。黨群部門主要考核本單位職能作用發(fā)揮情況和綜合協(xié)調(diào)服務(wù)、推進改革、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定以及縣委下達的創(chuàng)新工作、業(yè)務(wù)工作完成情況。政府部門主要考核本單位職能作用發(fā)揮情況和爭取資金、招商引資、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、城市建設(shè)、行政執(zhí)法、社會管理、公共服務(wù)和社會保障等方面的情況，以及縣委、政府下達的業(yè)務(wù)工作、重點工作、重點工程和公共任務(wù)完成情況。事業(yè)單位主要考核業(yè)務(wù)工作目標(biāo)任務(wù)完成情況、事業(yè)發(fā)展情況。

自身建設(shè)的考核主要包括領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、干部隊伍、人才隊伍、黨員隊伍建設(shè)、組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)以及社會穩(wěn)定、精神文明建設(shè)、勞動和社會保障、計劃生育、安全生產(chǎn)、信訪、教育、科技、文化、衛(wèi)生等工作。

(3)年度考核評價、評分標(biāo)準(zhǔn)

年度考核評價、評分標(biāo)準(zhǔn)每年也并不相同，從總體情況來看，隨著時間的推移，考核評價、評分標(biāo)準(zhǔn)越來越詳細，越來越具體。以S縣2010年的考核評價、評分標(biāo)準(zhǔn)為例:鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價總分為1000分，其中考核目標(biāo)分為800分(經(jīng)濟建設(shè)500分，和諧社會建設(shè)200分，黨的建設(shè)100分)，由各有關(guān)監(jiān)控部門提供，縣委組織部考核辦審定，并由各監(jiān)控部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的表現(xiàn)打分。

綜合評價分為200分。由下列評價主體作出評價:第一，縣領(lǐng)導(dǎo)民主評價占60分，由縣委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員依據(jù)平時了解到的情況和考核內(nèi)容的完成情況分別進行評價。第二，民主測評分80分，由參加測評會議的人員進行評價。第三，考核組評價分60分，由考核組根據(jù)聽取班子整體述職報告、個別談話、查看資料、調(diào)查核實情況進行評價。最后的測評總得分=(突出票數(shù)×100+比較突出票數(shù)×80+一般票數(shù)×60+較差票數(shù)×30)÷參加測評的人數(shù)。

2010年，縣直單位考核評價總分也為1000分，由職能職責(zé)750分和機關(guān)建設(shè)與管理250分兩部分構(gòu)成。職能職責(zé)主要由縣領(lǐng)導(dǎo)、本單位參加測評會議的人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以及和該單位所需完成目標(biāo)任務(wù)相關(guān)的縣直單位的主要領(lǐng)導(dǎo)進行評價。最后的測評總得分=(突出票數(shù)×100+比較突出票數(shù)×80+一般票數(shù)×60+較差票數(shù)×30)÷參加測評的人數(shù)。

領(lǐng)導(dǎo)干部考核總分為100分，其中工作實績占70分，干部群眾滿意程度占30分。工作實績考核的內(nèi)容包括德、能、勤、績、廉五個方面，重點考核工作業(yè)績。領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實績是建立在整個領(lǐng)導(dǎo)班子工作實績的基礎(chǔ)之上的。黨委、人大、政府正職工作實績的評分方法為:領(lǐng)導(dǎo)班子考核得分×70%。領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員工作實績的評分辦法是:(領(lǐng)導(dǎo)班子考核得分×60%+本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本部門黨政正職對班子其他成員履行崗位職責(zé)評估得分×40%)×70%。干部群眾滿意程度采取民主測評的方式進行。年終由縣委組織部牽頭，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門干部職工對科級領(lǐng)導(dǎo)干部一年來的工作情況、德才表現(xiàn)統(tǒng)一進行民主測評。

各個年度都有特殊的加分項目。這些加分項目基本集中在經(jīng)濟建設(shè)和完成上級下達的任務(wù)方面。比如2010年，S縣年度考核目標(biāo)將招商引資和受上級獎勵情況作為加分項目。規(guī)定年內(nèi)引進1個超50萬元的項目加10分;2個以上的加15分，100—300萬元以上的項目加20分，500萬元以上的項目加50分。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門2008年度綜合工作獲中央、國務(wù)院獎勵的加50分，獲自治區(qū)和部級獎勵的加30分，獲市委、市政府獎勵的加10分。

(4)年度考核等次的評定

領(lǐng)導(dǎo)班子考核結(jié)果分為突出、比較突出、一般、較差四個等次。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子得分情況，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、黨群部門、經(jīng)濟綜合部門、社會管理服務(wù)部門等幾個類別進行排序，每一類突出班子評定比例為30%。

領(lǐng)導(dǎo)干部考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。優(yōu)秀等次人數(shù)一般占同職務(wù)層次考核人員總數(shù)的15%。凡年度考核被評為實績突出的領(lǐng)導(dǎo)班子，班子成員評定優(yōu)秀等次比例可占到20%;凡被確定為一般化班子和較差班子者，班子成員不能評定為優(yōu)秀等次。

計劃生育、社會治安、廉政建設(shè)、安全生產(chǎn)四方面實行“一票否決”，只要其中某一方面出現(xiàn)重大失誤和重大問題，領(lǐng)導(dǎo)班子取消評優(yōu)資格，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人和直接分管領(lǐng)導(dǎo)取消評優(yōu)資格。

(5)年度考核過程

每年年底由縣委組織部牽頭，成立數(shù)個考核組，分頭進入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各縣直單位。考核組先通過查閱資料、采集核實有關(guān)數(shù)據(jù)、實地考察、專項調(diào)查、征求意見等方式調(diào)查被考核班子或領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)情況，然后召開考核大會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加會議的主要有領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員和機關(guān)干部、駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所負責(zé)人、村黨支部書記、村委會主任、部分黨員代表、村民代表、人大代表及其他需要參加會議的人員。縣直各部門參加會議的主要有領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員和機關(guān)干部、二級單位負責(zé)人、部分職工代表、服務(wù)對象及其他需要參加會議的人員。在大會上考核組進行考核動員，被考核的領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負責(zé)人做述職報告，并代表領(lǐng)導(dǎo)班子在會上進行工作總結(jié)。

考核的一個重要環(huán)節(jié)是民主測評。民主測評以劃票的形式進行，將領(lǐng)導(dǎo)班子的每一項工作都分為突出、比較突出、一般、較差四個等級，然后分別由以下兩個群體評價:一是由列入考核評價主體的縣領(lǐng)導(dǎo)、縣直部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃票評價;二是由本單位全體職工在考核大會上根據(jù)民主測評內(nèi)容以劃票的方式進行評價。最后的測評總得分=(突出票數(shù)×100+比較突出票數(shù)×80+一般票數(shù)×60+較差票數(shù)×30)÷參加測評的人數(shù)。

召開考核大會之后，考核組根據(jù)組織部門平時掌握的情況、領(lǐng)導(dǎo)班子的述職情況和考核前群眾反映的有關(guān)問題有針對性地進行個別談話，以便全面準(zhǔn)確地了解掌握被考核對象的有關(guān)情況。談話的范圍主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子、人大班子成員以及環(huán)節(jié)干部、村(社區(qū))黨支部書記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))直單位負責(zé)人、縣直單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、股室負責(zé)人、所屬二級單位負責(zé)人以及主動要求談話的人。

考核組將通過查看資料、調(diào)查核實、個別談話、民主測評、聽取述職報告和工作總結(jié)所得出的結(jié)果進行綜合分析，對被考核對象予以評價評分?？h委組織部考核辦將各個考核組的考核評價評分情況進行匯總，并按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)系統(tǒng)、黨群部門系統(tǒng)、政府部門系統(tǒng)分別排序，提出對被考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價等次初評意見，然后依次提交書記辦公會議、常委會會議審定，最后將年度考核結(jié)果以通報形式進行反饋，并兌現(xiàn)相關(guān)的獎懲制度。

2.檢查

每年S縣政府的很多精力都用在了迎檢上。農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)各項工作的檢查、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研視察、制度落實檢查、安全生產(chǎn)檢查、社會治安綜合治理檢查、計劃生育檢查、退耕還林草工作檢查……，有什么樣的工作就會有什么樣的檢查。

檢查工作不是微服私訪、更不是偷襲。每次檢查前，被檢查的單位和地區(qū)都會接到通知，檢查方會在通知中明確告知被檢查方與檢查有關(guān)的一系列內(nèi)容，如什么時間、要對什么單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行什么內(nèi)容的檢查或驗收，去幾個人，誰帶隊等等。提前通知使得基層政府有時間做好相關(guān)的迎檢工作。事實上，工作能否得到上級各位領(lǐng)導(dǎo)的認可，迎檢工作做得怎么樣起到非常重要的作用。

迎檢是門大學(xué)問。無論是什么樣的檢查，其準(zhǔn)備工作都有一定的可遵循程序。那就是提前確定被檢查對象、設(shè)計檢查線路、確定陪同人員、確定接待標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)備相關(guān)統(tǒng)計資料以備查閱、準(zhǔn)備匯報材料進行工作匯報，如果必要的話還會購買一些禮物作為對檢查團光臨指導(dǎo)工作不勝辛苦的回饋。

從基層的角度講，無論是什么檢查其實都很重要，但是，和領(lǐng)導(dǎo)個人職位晉升掛鉤的檢查、從某一項檢查當(dāng)中去考核一個人的政績的檢查、以及涉及到排名問題的檢查往往更會受到被檢查方的重視，因而，迎檢的準(zhǔn)備工作就會做得更加充分，盡量在上級領(lǐng)導(dǎo)面前展現(xiàn)出一幅上級正確領(lǐng)導(dǎo)、下級奮力拼搏這樣一個上下同心，齊抓共管，生動活潑的局面。

檢查是上級了解下級工作情況的一個重要通道。上級可以通過檢查來監(jiān)督和督促下級的行政活動沿著既定的軌跡進行，并對下級工作中所存在的問題做出指示，指導(dǎo)下級改進工作。但是，當(dāng)檢查成為一種程序化、模式化的東西之后，其作用就大為降低。而且在上級與下級信息嚴重不對稱的情況下，下級政府有足夠的能力和行動空間將迎檢工作做得圓滿妥貼。

檢查的督導(dǎo)作用和形式化傾向同時存在，這一方面與上下級之間信息不對稱有關(guān)，另一方面和整個行政體系運行的“潛規(guī)則”有關(guān)。要想真正了解被檢查對象的工作完成情況很簡單，只要放棄基層政府制定的檢查路線，自行選擇檢查路線、自行選擇村莊、農(nóng)民去實地檢查就好?？墒呛苌儆袡z查組會這么做。因為同處于一個行政系統(tǒng)中，大家對很多潛規(guī)則往往能夠達成默契，能夠相互理解。檢查組在這個場景中是檢查者，在另一個場景中則成為被檢查者，迎檢與被檢的工作在整個行政體系中存在著、運行著，大家彼此都心照不宣，沒有人愿意非要查出點什么。而且各級領(lǐng)導(dǎo)干部之間都有著千絲萬縷的聯(lián)系，特別是帶隊領(lǐng)導(dǎo)和被檢查單位或地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)之間的私人關(guān)系，使得這種不按套路出牌的行為基本不會發(fā)生。

(四)“壓力型體制”的減壓機制

從“壓力型體制”的運行過程可以看出，壓力是從上到下層層加碼的，越到底層，行政壓力也就越大。但不可否認的是，“壓力型體制”的運行中存在著“減壓機制”，這類減壓機制事實上是一種非正式制度，它為“壓力型體制”下的組織和個人提供了逃避責(zé)任的合理途徑。

1.訴苦

每年的行政任務(wù)、指標(biāo)都是從上往下下達的，這些任務(wù)、指標(biāo)的完成情況是衡量縣政府以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部政績的最主要標(biāo)準(zhǔn)?？墒侨蝿?wù)能否圓滿完成取決于很多因素，比如縣級政府的財政能力、自然環(huán)境、民眾的配合度等等都將成為任務(wù)能否完成的重要前提條件。如果由于各種主客觀原因無法順利完成任務(wù)，那么通過訴苦，向上級政府解釋完不成任務(wù)的理由，從而將責(zé)任界限劃分開來也就不失為一種減壓途徑。但是訴苦是有限度、有條件的，它不能作為一種常規(guī)手段來使用。訴苦要達到的目的是既能給自己完不成任務(wù)找到理由，獲得上級政府的同情和支持，從而避免受到各種各樣的行政懲罰，同時還不會讓上級政府覺得自己能力欠缺。因此，在實際的政治過程中，面對上級政府下達的各種任務(wù)，不管是否符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，下級政府也總是會盡量完成。在向上級訴苦的時候，大多數(shù)是傾向于經(jīng)濟方面，從而尋求上級政府在財政上的支持。

2.造假

當(dāng)縣級政府無法按時、足額完成上級政府規(guī)定的任務(wù)時，為了逃避責(zé)任、免受相應(yīng)的處罰，縣級政府則趨向于以造假、謊報的辦法來應(yīng)付上級政府的考核和檢查。造假分為兩種:一種是數(shù)據(jù)造假;一種是實物造假。無論是何種造假，既可以是一個從下到上應(yīng)付上級的過程，也可能是從上到下要求造假的過程。這主要是因為在壓力型體制下，上下級之間的政績具有同構(gòu)性，因此，上級政府為了在上上級政府的考核中獲得較高評價，有時也會要求下級政府將數(shù)據(jù)“粉飾”一遍。在這種情況下，市和縣之間就不再是一種欺瞞關(guān)系了，而是一種共謀關(guān)系。

3.關(guān)系

在中國，當(dāng)人們遇到什么事情需要解決的時候，第一個想到的就是“找找關(guān)系”。關(guān)系，對于中國人來說是非常重要的，它是中國社會生存的一個關(guān)鍵詞?！坝嘘P(guān)系”也就意味著具有擺平一些事情的能力。在壓力型體制下，“關(guān)系”同樣發(fā)揮著非常重要的作用。如果上級下達的任務(wù)沒有完成，也無法通過造假等方式很好地掩飾過去，那么關(guān)系也就成為解決問題的一個關(guān)鍵方式。

此外，上下級之間信息不對稱;上下級之間的政績同構(gòu)性、責(zé)任同擔(dān)性;上下級之間的其他共同利益等等，都會成為“壓力型體制”的“減壓閥”。

三、結(jié) 論

“壓力型體制”源于20世紀80年代以來的分權(quán)改革?！爸醒氩粩嗪喺艡?quán)，將權(quán)力下放到地方，調(diào)動地方政府的積極性，試圖以此重構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代化需要的動力機制，其結(jié)果導(dǎo)致中國的政治體制從集中的‘動員型體制’過渡到分權(quán)的‘壓力型體制’上。［2]在大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)初期“壓力型體制”確實起到了一定的積極作用，它動員和發(fā)揮了地方政府、各級組織和個人的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速增長。但是隨著社會政治經(jīng)濟的進一步發(fā)展，其弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。

第一，行政指標(biāo)和任務(wù)的計劃性、統(tǒng)一性與地方的多樣性、市場的不確定性之間存在著根本性的沖突。行政壓力以中央政府為圓心，源源不斷地向下擴散，通過省—市—縣—鄉(xiāng)四個層級，最終將中央政府的行政指標(biāo)和任務(wù)分解開來。在這一過程中，省、市兩級政府充當(dāng)?shù)氖欠纸馊蝿?wù)的角色，而真正完成任務(wù)的是縣、鄉(xiāng)兩級政府。我國的地區(qū)差距本來就非常大，這樣統(tǒng)一的、有計劃的行政任務(wù)下達下來，如果不符合縣、鄉(xiāng)的實際狀況，那么下級政府如何才能把這些任務(wù)完成?而且上級政府的計劃再完美，也無法抵御市場的風(fēng)云變幻，政府主導(dǎo)下的“富農(nóng)政策”屢屢成為“損農(nóng)政策”就是對此問題敲響的一次又一次警鐘。

第二，行政指標(biāo)的超常規(guī)、加速度、層層加碼加劇了指標(biāo)與實踐之間的張力，造成下級政府制度性說謊和欺瞞。在上級政府的行政壓力和同級政府的競爭壓力下，各級組織在制定行政目標(biāo)時總是要體現(xiàn)出“年年有增長、歲歲有進步”。在指標(biāo)層層下達的過程中，出于政績和安全的考慮，上級往往會要求下級提前、超額完成任務(wù)。這樣從省到市，從市到縣，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村，任務(wù)指標(biāo)被層層放大，最終變得不切實際，無法完成?？墒怯捎谙录壷饕I(lǐng)導(dǎo)的“烏紗帽”都掌握在上級政府的手中，為了應(yīng)付上級，下級往往會選擇弄虛作假，實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)字上的增長或者做一些面子工程來應(yīng)付上級的檢查驗收，于是導(dǎo)致虛報、浮夸、欺瞞現(xiàn)象比比皆是。

第三，在任務(wù)完成的過程中，容易為達目的，不擇手段。在壓力型體制下，上級最關(guān)心的是下級任務(wù)、指標(biāo)的完成結(jié)果，而對下級采用何種方法、何種途徑來完成這些任務(wù)和指標(biāo)卻疏于管理。為了完成上級所下達的任務(wù)、指標(biāo)，下級政府往往會盡量采取一切可行手段，其中也包括強制、暴力等手段。農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)村干部以強制、暴力手段征收稅費從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系極度緊張就是最好的證明。

第四，“壓力型體制”一方面體現(xiàn)出上級對下級的強制權(quán)力，但另一方面又存在上級對下級的權(quán)力濫用的失控。在“壓力型體制”下，上級政府主要是通過年度考核、各種檢查的形式來檢驗政策的實施效果和任務(wù)的完成情況。但是由于各種減壓閥的存在，使得考核和檢查的督導(dǎo)作用和形式化傾向并存。而且由于在壓力型體制下，下級的政績就是上級的政績，下級的錯誤就是上級的錯誤，這種政績同構(gòu)、風(fēng)險同擔(dān)的狀況使得上級政府往往會庇護下級政府的錯誤行為。這也就是說“加壓驅(qū)動”并不總是導(dǎo)致壓力越來越大，各種“減壓閥”的存在為壓力型體制下的組織和個人提供了逃避責(zé)任的“合理”途徑。

第五，民眾被排除在“壓力型體制”的運行過程之外。從行政目標(biāo)的確定到最終的考核評價，民眾自始至終都是被動的接受者，他們沒有權(quán)力質(zhì)疑政府行政目標(biāo)的合理性，沒有權(quán)力決定公共資源的投向，也沒有權(quán)力對政府的行政效果進行有效評價?！懊癖姖M意度”更多的還只是一個擺設(shè)，在實際的考核評價過程中，它被“行政機關(guān)內(nèi)部工作人員的滿意度”所取代。當(dāng)上級政府由于“壓力型體制”本身的減壓機制無法對下級進行有效監(jiān)督時，民眾卻也因為監(jiān)督渠道不暢通而無法對政府進行監(jiān)督，這就給地方政府的權(quán)力濫用提供了一個極大的空間。

當(dāng)前，要想解決上述弊病，最主要的就是發(fā)展基層民主，將民眾納入到壓力型體制的運行過程中來。首先，要科學(xué)、合理地制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的行政目標(biāo)，使其更客觀地反映當(dāng)?shù)孛癖姷钠?，而不僅僅是上級政府的偏好。任何社會的發(fā)展都不可能是直線上升的，只有最初的行政指標(biāo)符合實際，以后的績效評價過程才可能真實。其次，逐步完善考核評價體系，逐漸弱化以GDP增長為導(dǎo)向的指標(biāo)體系，加大社會事業(yè)發(fā)展、公共物品和公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、民眾滿意度這些指標(biāo)的比重。最后，拓寬民眾的參與渠道，建立民眾監(jiān)督機制，公民的監(jiān)督越到位、參與越深入，體制的運行也就會變得越完善。

［1]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革［M].北京:中央編譯出版社，1998.

［2]唐海華.“壓力型體制”與中國的政治發(fā)展［J].寧波黨校學(xué)報，2006(1).

［3]S縣2003年縣級六大班子領(lǐng)導(dǎo)“雙包責(zé)任制”實施方案.S黨發(fā)【2002】31號，S縣委文件匯編1，2003(304).

［4]S縣委、政府關(guān)于印發(fā)〈2006年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子工作實績考核目標(biāo)〉和〈2006年度縣直單位領(lǐng)導(dǎo)班子工作實績考核目標(biāo)〉的通知.S縣委文件匯編，2006(103).

［5]S縣委關(guān)于進一步完善全縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績考核的意見.S黨發(fā)【2009】50號，縣委文件匯編，2009(307)).

［6]關(guān)于印發(fā)〈S縣委、政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位領(lǐng)導(dǎo)班子2010年工作實績考核目標(biāo)的通知〉.S黨辦通字、S黨文件匯編，2010(88).