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政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包的委托代理關(guān)系探析

王 琨 張?jiān)阡?/p>

政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包在提高政府效率、節(jié)約行政成本等方面發(fā)揮了非常重要的作用。然而在政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包的委托代理關(guān)系中出現(xiàn)了許多問題:如市場化導(dǎo)致的不良競爭、腐敗等現(xiàn)象。如何研究并有效解決這些問題,構(gòu)建委托——代理關(guān)系下培訓(xùn)外包的有效機(jī)制,促進(jìn)培訓(xùn)外包的健康發(fā)展勢在必行。

政府公務(wù)人員;培訓(xùn)外包;委托代理;風(fēng)險(xiǎn);機(jī)制

20世紀(jì)80年代,西方發(fā)達(dá)國家掀起了一場轟轟烈烈的政府改革運(yùn)動(dòng),或稱新公共管理運(yùn)動(dòng)。它主張將政府治理與市場機(jī)制相結(jié)合,把私營企業(yè)的一些管理方法引入公共部門,以增強(qiáng)政府的活力和效率。因而在政府人力資源管理中引入了市場機(jī)制,大大增強(qiáng)了政府活力。政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包就是政府通過簽訂具體承包合同的方式,將培訓(xùn)業(yè)務(wù)委托給組織外部提供的專業(yè)培訓(xùn)供應(yīng)商,來提高政府效率,減少組織內(nèi)部供養(yǎng)培訓(xùn)人員的資源浪費(fèi)。然而在具體的運(yùn)行過程中,由于雙方之間存在信息不對(duì)稱性和目標(biāo)的不一致性,委托方和代理方總是難以實(shí)現(xiàn)理性雙贏,委托風(fēng)險(xiǎn)和代理風(fēng)險(xiǎn)并存。本文研究主要是從委托——代理視角審視培訓(xùn)外包的問題,對(duì)培訓(xùn)外包過程中委托代理關(guān)系下所產(chǎn)生的委托代理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析,從代理人選擇機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等角度入手,提出構(gòu)建委托代理關(guān)系下培訓(xùn)外包的有效機(jī)制。

一、理論基礎(chǔ):委托——代理理論

20世紀(jì)70年代,經(jīng)濟(jì)學(xué)中發(fā)展出來的委托——代理理論開始被應(yīng)用于研究公共官僚及其委托人的關(guān)系。從現(xiàn)代意義上講,“所謂委托——代理關(guān)系是指一方(委托人)委托另一方(代理人)代其從事某種活動(dòng),代理人的活動(dòng)將會(huì)影響到委托人的利益,而且代理人的活動(dòng)最后引起的責(zé)任(或損失)將由委托人承擔(dān)。”[1]在現(xiàn)代社會(huì)中,無論是經(jīng)濟(jì)市場,還是政治市場,都普遍存在著委托代理關(guān)系。

委托代理關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化,權(quán)利的所有者由于知識(shí)、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利;另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識(shí)的代理人,他們有精力、有能力代理行使好被委托的權(quán)利。[2]因此,也可以說,當(dāng)“專業(yè)化”出現(xiàn)時(shí)就可能存在這樣一種關(guān)系,即代理人利用自己的專業(yè)優(yōu)勢而代表委托人行動(dòng)的委托代理關(guān)系。[3]具體來說,委托代理理論基于兩個(gè)基本前提:一是委托人和代理人之間的目標(biāo)是不一致的;二是委托人和代理人之間存在信息不對(duì)稱。因此,在委托代理關(guān)系中,一旦代理人被雇傭,委托人的最優(yōu)利益就不可能總是被保證,委托人監(jiān)控代理人的成本就會(huì)增加。該理論為科層官僚組織改革提供了理論基礎(chǔ),同時(shí)也主張?jiān)诠膊块T通過契約將盡可能多的職能轉(zhuǎn)移出去奠定了基礎(chǔ)。

二、政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包過程中的委托——代理關(guān)系及其風(fēng)險(xiǎn)分析

政府部門人力資源培訓(xùn)外包是政府組織為適應(yīng)市場化的要求,充分利用外部市場的優(yōu)勢資源,將部分人力資源管理的職能工作外包給外部供應(yīng)商,從而有利于政府提高效率、節(jié)約成本以及實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理的人力資源管理模式。由于政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包是一種戰(zhàn)略性的、相互滲透的、互惠互利的業(yè)務(wù)委托和合約執(zhí)行方式。因此政府作為委托方與培訓(xùn)供應(yīng)商之間在信息結(jié)構(gòu)、契約關(guān)系和利益關(guān)系三個(gè)方面都滿足委托代理關(guān)系。

(一)政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包過程中的委托——代理關(guān)系

在政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包過程中,委托人與代理人的契約關(guān)系存在于政府和外部專業(yè)培訓(xùn)供應(yīng)商(企業(yè)或非政府組織)之間,政府成為委托人,企業(yè)或非政府組織構(gòu)成了政府的代理人。

1.從信息關(guān)系上看,企業(yè)或非政府組織處于信息的優(yōu)勢地位,政府則是信息的劣勢方。在政府的人力資源管理職能實(shí)行市場化的過程中,政府負(fù)責(zé)對(duì)人員的培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估,在組織決策方面起主要作用,而對(duì)于人員培訓(xùn)外包的執(zhí)行方面卻處于劣勢地位。

2.從契約關(guān)系上看,雙方在法律上具有平等的地位,并通過契約的形式確定了彼此在培訓(xùn)外包上的責(zé)權(quán)利關(guān)系。第三,從利益關(guān)系上看,外包企業(yè)或非政府組織與政府各自追求自身利益最大化,雖然它們的目標(biāo)函數(shù)不一致,但可能通過建立一種有效的激勵(lì)約束機(jī)制來實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。作為代理人的企業(yè)或非政府組織可能會(huì)利用自身的優(yōu)勢選擇行動(dòng),謀取私利。

(二)政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包過程中的委托——代理風(fēng)險(xiǎn)分析

委托代理理論主要研究的是非對(duì)稱信息下的最優(yōu)交易契約。由于委托人和代理人之間存在信息的不對(duì)稱和目標(biāo)的不一致性,從而導(dǎo)致政府公務(wù)人員培訓(xùn)外包過程中的委托風(fēng)險(xiǎn)和代理風(fēng)險(xiǎn)。

1.委托方面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)等。首先是招標(biāo)過程中的逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。政府培訓(xùn)外包在招標(biāo)過程中,最理想的狀態(tài)就是政府將培訓(xùn)委托給最具競爭力的外部專業(yè)培訓(xùn)供應(yīng)商去提供,而且政府的委托成本幾乎為零?，F(xiàn)實(shí)中的許多情形是,政府作為委托人,并不能完全了解外包市場和外包商的各方面情況,對(duì)于外部培訓(xùn)供應(yīng)商的經(jīng)營狀況、培訓(xùn)方式、代理成本、培訓(xùn)效果評(píng)估等都沒有全面的了解,因而也就很難按照外包的目標(biāo)選擇合適的外包商?！澳嫦蜻x擇問題主要是委托人在不了解可能對(duì)自己產(chǎn)生不利影響的信息的情況下與代理人簽訂合同所面臨的對(duì)己不利的困境。”[4]另外,培訓(xùn)外包不能只是從表面看外包的費(fèi)用和節(jié)約的成本,實(shí)際的成本效益包含很多方面,政府作為委托方需要做好培訓(xùn)需求分析,即通過這次外包培訓(xùn)想要達(dá)到什么樣的效果等等。然而現(xiàn)實(shí)中,政府缺少這些成本效益分析,同時(shí)期望中標(biāo)的供應(yīng)商利用特有的信息優(yōu)勢隱瞞自己的不良信息使得政府不能真正辨別培訓(xùn)供應(yīng)商的真實(shí)情況,而是盲目的追求流行的趨勢做出錯(cuò)誤的選擇。

其次,權(quán)力尋租導(dǎo)致腐敗風(fēng)險(xiǎn)。在培訓(xùn)外包的委托代理關(guān)系中,尋租乃是一種政府利用公眾所給予的公共權(quán)力,向外部培訓(xùn)供應(yīng)商索取的超過代理成本的額外報(bào)酬。在外包的過程中,政府的特許經(jīng)營權(quán)、承包合同、補(bǔ)貼等可能會(huì)通過一個(gè)潛在的供應(yīng)商向政府官員賄賂等來獲得,繼而政府官員獲得相應(yīng)的回扣,這樣腐敗問題就產(chǎn)生了,培訓(xùn)外包也不會(huì)達(dá)到預(yù)期的效果。

再次,委托人對(duì)代理人缺乏有效監(jiān)督、玩忽職守引發(fā)公共責(zé)任缺失風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下,企業(yè)利潤化的本質(zhì)會(huì)使代理人缺乏社會(huì)公平和公共責(zé)任感。[5]如果不對(duì)其加以有效的監(jiān)督、控制和引導(dǎo),不可避免的將會(huì)帶來委托風(fēng)險(xiǎn)。雖然委托人(政府)在培訓(xùn)外包的過程中有權(quán)力選擇代理人,卻沒有充分的激勵(lì)去發(fā)現(xiàn)好的外包商。即使他們知道哪些供應(yīng)商有能力,也缺乏足夠的動(dòng)力去選擇,因?yàn)樗麄儾槐貫檫x擇后果承擔(dān)責(zé)任。委托人對(duì)代理人缺乏有效的監(jiān)督,政府內(nèi)部沒有明確的約束監(jiān)督機(jī)制,委托人會(huì)因?yàn)楦鞣N主客觀原因而忽視和放松了對(duì)代理人行為的監(jiān)督和約束,這也大大增加了代理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性。

最后,委托人與代理人聯(lián)合控制引發(fā)暗箱操作風(fēng)險(xiǎn)。雖是在政府委托下實(shí)行公務(wù)人員培訓(xùn)外包,其真正的職能卻是通過具體的部門和官員來執(zhí)行的。政府官員易于受到代理人謀取自身利益最大化和投機(jī)行為的影響,在謀取代理費(fèi)用最大化等利益上會(huì)產(chǎn)生同樣的私利性動(dòng)機(jī),一旦他們達(dá)成默契,聯(lián)合控制培訓(xùn)外包就成為現(xiàn)實(shí),為了實(shí)現(xiàn)他們效用的最大化而進(jìn)行暗箱操作。

2.代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)?！暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)是代理人在確保自身效用極大化的前提下,損害委托人或其他代理人效用的行為”。[6]道德風(fēng)險(xiǎn)問題在培訓(xùn)外包市場上顯得更為普遍。其第一種表現(xiàn)形式是培訓(xùn)供應(yīng)商不是以公共利益為出發(fā)點(diǎn),而是出于機(jī)會(huì)主義的動(dòng)機(jī)而投機(jī)取巧。在合作的開始,代理人就可能利用自己的信息優(yōu)勢,有意隱瞞事實(shí),提供虛假信息來保持自己的優(yōu)勢和利益,以便在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候謀取自身的利益。道德風(fēng)險(xiǎn)的第二種表現(xiàn)是在公務(wù)人員的培訓(xùn)需求不斷變化,委托人掌握的信息很少,而培訓(xùn)供應(yīng)商了解更多的情況下,為了減少代理成本,謀求更多的利益,他們不會(huì)隨著客戶的要求變更培訓(xùn)的內(nèi)容和方式,而是抵制新技術(shù)、新管理方法的應(yīng)用,結(jié)果是增加了政府培訓(xùn)外包的成本,不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的培訓(xùn)目標(biāo)。

三、完善培訓(xùn)外包委托——代理關(guān)系的機(jī)制設(shè)計(jì)

委托——代理關(guān)系的關(guān)鍵問題就是在雙方信息不對(duì)稱和目標(biāo)沖突的情況下,委托人如何設(shè)計(jì)有效機(jī)制來激勵(lì)代理人。

(一)選擇機(jī)制——優(yōu)選代理人

政府作為委托人,能否選擇一個(gè)信譽(yù)高,綜合能力強(qiáng)的代理方,對(duì)于政府人員培訓(xùn)外包能否取得成效顯得尤為重要。首先,確定代理人要充分體現(xiàn)競爭機(jī)制。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,培訓(xùn)外包有了一個(gè)良好的自由競爭的市場環(huán)境,通過政府出資,將部分職能委托給代理商執(zhí)行的方式成為可能。招標(biāo)競爭就為各類市場主體提供了平等發(fā)展的機(jī)會(huì),通過競爭使政府選擇優(yōu)秀的代理方以提高政府投資效益,減少資金的浪費(fèi)。同時(shí),在招標(biāo)過程中要公開信息渠道,消除信息發(fā)布和獲知的不公平,有效引導(dǎo)更多的市場參與者進(jìn)入政府投資項(xiàng)目,從而實(shí)現(xiàn)更充分的競爭。其次,要保證簽訂契約的質(zhì)量。如果政府與代理人簽訂的協(xié)議過于粗糙,可能會(huì)導(dǎo)致代理人的投機(jī)行為。政府作為委托人要設(shè)立有效的培訓(xùn)外包契約,促使代理方選擇合理的行動(dòng),實(shí)現(xiàn)委托人效用的最大化。

(二)動(dòng)力機(jī)制——強(qiáng)化激勵(lì)效應(yīng)

在人們要雇傭代理人為其利益服務(wù)時(shí),一定要注意好代理人的動(dòng)力問題。因?yàn)槊總€(gè)人都有自利傾向,有著十足的動(dòng)力為個(gè)人的利益而行動(dòng)。研究表明,人在為他人利益行動(dòng)時(shí)有三種動(dòng)力:愛和團(tuán)結(jié)、脅迫和威懾、交換和回報(bào)。通常后兩種激勵(lì)方式更能起到長久的作用,它從積極和消極兩個(gè)角度提供了選擇的機(jī)會(huì)。在委托代理關(guān)系中,代理的特點(diǎn)是為他人的利益行動(dòng),因而需要建立一種順應(yīng)人的本性的代理人動(dòng)力機(jī)制。

一是構(gòu)建物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合的動(dòng)力機(jī)制。物質(zhì)激勵(lì)通常是企事業(yè)單位使用非常普遍的一種激勵(lì)模式,然而精神激勵(lì)作為精神力量的吸引力和推動(dòng)力是一種不可低估的激勵(lì)方式。在設(shè)計(jì)委托——代理運(yùn)作激勵(lì)機(jī)制時(shí),不能片面的認(rèn)為物質(zhì)激勵(lì)就可以使培訓(xùn)代理商積極進(jìn)取、追求卓越。事實(shí)上,精神方面的需求更能取得更好的效果。因此,物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)兩者缺一不可。

二是注重一般激勵(lì)與權(quán)變激勵(lì)相結(jié)合。在激勵(lì)的運(yùn)用上,要具體問題具體分析,有針對(duì)性的滿足不同人的需要。由于代理商的主導(dǎo)性需求并不是完全相同的,對(duì)于不同的代理方,要采用不同的激勵(lì)方式。在構(gòu)建委托——代理運(yùn)作激勵(lì)機(jī)制時(shí)要根據(jù)代理方的具體需要采取相應(yīng)的對(duì)策。同時(shí),要有針對(duì)性的調(diào)試對(duì)代理商實(shí)施激勵(lì)的強(qiáng)度,使激勵(lì)的強(qiáng)度和激勵(lì)的時(shí)機(jī)更加適當(dāng)。

(三)責(zé)任機(jī)制——加強(qiáng)信任與監(jiān)督

責(zé)任機(jī)制的基本含義是以他人或團(tuán)體名義行動(dòng)的人要對(duì)他人或團(tuán)體匯報(bào)并對(duì)他們承擔(dān)責(zé)任。通常,在委托——代理關(guān)系中必須建立一定的責(zé)任機(jī)制來確保代理人的行為最終符合所有者的期望。然而,責(zé)任機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)從價(jià)值層面和技術(shù)層面同時(shí)進(jìn)行。

第一,從價(jià)值層面來看,責(zé)任需要的是信念和道德的重建?！柏?zé)任不僅是一個(gè)法律性的制度性的規(guī)定,而且是與信念聯(lián)系在一起的,是一種道德的自覺?！魏呜?zé)任都不是一種純粹的外部性設(shè)置,任何責(zé)任都只有通過具體的人的信念才能發(fā)揮作用,才能得到履行。如果責(zé)任不是轉(zhuǎn)化為個(gè)人的信念,人就自然而然地會(huì)盡一切可能來回避這種責(zé)任?！盵7]無論是委托人,還是代理方,都應(yīng)具有的是一種負(fù)責(zé)的態(tài)度。政府作為委托人要為公眾負(fù)責(zé),專業(yè)的培訓(xùn)供應(yīng)商作為代理人對(duì)政府負(fù)責(zé)的同時(shí)也是為公眾甚至自身負(fù)責(zé)。我們?cè)诔姓J(rèn)代理人追求其效用最大化的同時(shí),要加強(qiáng)思想政治教育,重視社會(huì)的思想道德建設(shè),重視全體公民的人格培養(yǎng)。道德和信念的重建需要發(fā)揮思想政治教育的應(yīng)有優(yōu)勢。

第二,從技術(shù)層面來看,建立科學(xué)完善的監(jiān)督機(jī)制。要有效的遏制代理人的投機(jī)行為傾向就必須完善監(jiān)督機(jī)制,法律是確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的硬性約束。政府要大力推進(jìn)培訓(xùn)外包的法制建設(shè),建立責(zé)任追究機(jī)制,對(duì)代理方形成強(qiáng)有力的約束。委托方(政府)與代理方(外部培訓(xùn)供應(yīng)商)之間建立完善的契約,形成委托人與代理人的責(zé)權(quán)利關(guān)系,契約要包括對(duì)經(jīng)營者的充分授權(quán),同時(shí)要有明確的責(zé)任條款,對(duì)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)者要有相應(yīng)的懲罰措施等等。社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制的作用也是不容忽視的,要充分發(fā)揮媒體在反映民意、披露問題方面的積極作用。同時(shí),加強(qiáng)公眾對(duì)代理人的監(jiān)督。

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(責(zé)任編輯 胡愛敏)

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王琨,張?jiān)阡?燕山大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生(郵政編碼 066004)

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:1672-6359(2012)04-0102-03