范真真

淺談我國人口和計(jì)劃生育管理工作

范真真

實(shí)施計(jì)劃生育30多年以來,我國人口和計(jì)劃生育管理工作取得了巨大的成就,人口增速放緩。但也暴露了一些問題,如人口老齡化嚴(yán)重、社會負(fù)擔(dān)加劇;出生人口性別比偏高;獨(dú)生子女父母家庭養(yǎng)老問題突出等等。本文從政策制定者、實(shí)施者、調(diào)節(jié)對象等主體分析其產(chǎn)生的原因,并提出一些計(jì)劃生育管理方面的建議。

人口老齡化;出生人口性別比;獨(dú)生子女父母養(yǎng)老

一、計(jì)劃生育帶來的問題

經(jīng)過30多年的艱苦努力,從20世紀(jì)70年代初開始的計(jì)劃生育政策有效地控制了人口的過快增長,世界60億人口日和中國13億人口日也因此推遲了4年,為我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境。但是隨著計(jì)劃生育的展開,也暴露了一些問題。

1.社會負(fù)擔(dān)日益加重。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第1號)顯示:總?cè)丝谥?0-14歲占16.60%;15-59歲占70.14%;60歲及以上占13.26%,同2000年第五次全國人口普查相比,0 -14歲人口的比重下降6.29個(gè)百分點(diǎn),15-59歲人口的比重上升3.36個(gè)百分點(diǎn),60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)。青少年人口比重大幅度下降,老年人口比重迅速上升,意味著社會負(fù)擔(dān)會越來越嚴(yán)重。

2.出生人口性別比偏高。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,自1980年代中期以來,我國的出生性別比出現(xiàn)了偏高且持續(xù)上升的趨勢。1980、1983年出生性別比分別為107.4、107.89,基本正常;1985、1989年分別上升為111.42、110.9;到2000年以后,出生性別比偏高的情況更為嚴(yán)重。2000年-2007年這8年里,我國人口的出生性別比全都保持在115以上,2000、2005年分別高達(dá)116.9、118.58,嚴(yán)重偏離正常值域。

3.獨(dú)生子女父母養(yǎng)老問題突出。隨著計(jì)劃生育的推行和家庭意識的變化,獨(dú)生子女增多,家庭平均人口逐漸下降,家庭構(gòu)成呈現(xiàn)小型化趨勢。就全國來說,30歲及以下年齡獨(dú)生子女占同齡人口的比重已達(dá)29.30%。獨(dú)生子女所占比重的增加,會增加同年齡段人口獨(dú)生子女互相結(jié)婚的比率,這反過來又會影響家庭關(guān)系的代際撫養(yǎng)結(jié)構(gòu),形成一定比例的4:2:1或4:2:2結(jié)構(gòu),一個(gè)新的問題應(yīng)運(yùn)而生,那就是獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老問題。

二、計(jì)劃生育管理存在的問題原因分析

1.從政策制定者角度進(jìn)行分析

(1)不同地區(qū)計(jì)劃生育條例不同?！吨腥A人民共和國人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定,“提倡一對夫妻生育一個(gè)子女,符合法律法規(guī)規(guī)定條件的,可以要求安排生育第二個(gè)子女,具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定?！北本?、上海、天津、江蘇、四川等省市實(shí)行的是一對夫婦只生一個(gè)孩子的政策;有19個(gè)省規(guī)定,在農(nóng)村,如果第一胎是女孩,允許再生一個(gè)孩子;海南、云南、青海、寧夏、新疆5省區(qū)的農(nóng)村,實(shí)行的是生育兩個(gè)孩子的政策;在西藏等部分人口較少的少數(shù)民族地區(qū),允許生育兩個(gè)以上的孩子。由于各地具體的計(jì)劃生育條例不同,由此就造成了夫婦雙方戶籍不在一個(gè)省的生育指標(biāo)發(fā)放難的問題?！度丝谂c計(jì)劃生育法》對夫婦戶籍分別在兩個(gè)省的,而這兩個(gè)省的二孩生育政策及再生育一個(gè)子女的條件又不一致時(shí),應(yīng)該執(zhí)行夫婦哪一方戶籍地的生育政策,未規(guī)定統(tǒng)一的適用原則,這就容易造成管理的相互推諉,從而造成管理的漏洞。

(2)實(shí)施對象不同,政策約束力不同。我國計(jì)劃生育最好管理的是單位工,即黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)(國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè))、事業(yè)單位的干部、職工(包括合同聘用人員)。對違反計(jì)劃生育政策法規(guī)的人員,除按計(jì)劃生育條例給予經(jīng)濟(jì)處罰外,給予相應(yīng)的政紀(jì)處分黨紀(jì)處分。私營企業(yè),自由職業(yè)者,無工作單位的,由于沒有單位限制,所以行政處罰對他們來說,沒有約束力。

(3)政策為外出逃生有法可依。法律規(guī)定,在外國出生的子女若未成為中國公民則不屬于計(jì)劃生育政策的計(jì)算范圍。這就為名人富人出國生育提供了法律依據(jù)。

2.從政策實(shí)施者角度進(jìn)行分析

(1)計(jì)劃生育考核體系的制約。具體執(zhí)行中,計(jì)劃生育“一票否決”雖然嚴(yán)厲,但也成為計(jì)劃生育管理的一大隱憂。一旦上報(bào)的計(jì)劃生育率不符合考核標(biāo)準(zhǔn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的烏紗帽就直接掉了,因此計(jì)劃生育執(zhí)行者要隱瞞大量的違法生育。如此一來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就成為違法生育的保護(hù)傘。大量的違法生育被瞞報(bào),自然無法及時(shí)足額征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。而社會撫養(yǎng)費(fèi)一旦征收不到位,又滋長了一部分人的違法生育動機(jī),從而造成惡性循環(huán)。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況的制約。征收上繳的社會撫養(yǎng)費(fèi)縣鄉(xiāng)兩級是有分成比例的。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村,特別是那些沒有稅收經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),為了完成上級規(guī)定的稅收任務(wù),只好把征收社會撫養(yǎng)費(fèi)當(dāng)作一個(gè)重要的收入來源。為了保證財(cái)政收入有“活水”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)嘴巴上雖然把計(jì)劃生育工作強(qiáng)調(diào)得很重要,心里卻對超生現(xiàn)象“細(xì)水長流”默認(rèn)了。

3.從政策調(diào)節(jié)約束對象角度進(jìn)行分析

(1)傳統(tǒng)生育文化的影響。非法進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和非法進(jìn)行性別選擇的終止妊娠是出生人口性別比偏高的直接原因,但根本原因還是傳統(tǒng)落后的生育觀念,即重男輕女的性別偏好。特別是較為嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策,限制了人們對子女?dāng)?shù)量的要求,使得部分人群轉(zhuǎn)向通過生育男孩來滿足只生一個(gè)孩子的前提下獲得兒子的愿望。

(2)享受的計(jì)劃生育獎勵(lì)少或享受不到。長期以來,廣大人民群眾為計(jì)劃生育事業(yè)做出了巨大的貢獻(xiàn),大部分群眾響應(yīng)國家號召,實(shí)行計(jì)劃生育,但是法律法規(guī)規(guī)定的優(yōu)惠政策沒有兌現(xiàn),原因在于各級財(cái)政特別是縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政舉步維艱,拿不出這么多錢來兌現(xiàn)優(yōu)惠政策,挫傷了群眾實(shí)行計(jì)劃生育的積極性。如獨(dú)生子女父母退休時(shí)的一次性計(jì)劃生育獎勵(lì)。許多獨(dú)生子女父母因?yàn)槠髽I(yè)單位效益不好而享受不到或不能足額享受到計(jì)劃生育帶來的獎勵(lì),還有那些下崗、失業(yè)、無工作單位的獨(dú)生子女父母更因?yàn)橛械牡貐^(qū)財(cái)政問題也享受不到這項(xiàng)優(yōu)惠政策。

(3)獨(dú)生子女有風(fēng)險(xiǎn)。意外傷亡事故的發(fā)生使一些獨(dú)生子女父母感到,獨(dú)生子女風(fēng)險(xiǎn)太大,老無所依。據(jù)統(tǒng)計(jì),每1000個(gè)出生嬰兒中約有5.4%的人在25歲之前死亡, 12.1%的人在55歲之前死亡。根據(jù)2000年第五次人口普查的數(shù)據(jù),中國農(nóng)村地區(qū)曾經(jīng)有過一個(gè)孩子但現(xiàn)在無后的家庭有57萬之多。天災(zāi)人禍的發(fā)生常使一些獨(dú)生子女父母心有余悸。

4.綜合治理機(jī)制約束力不強(qiáng)

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作、穩(wěn)定低生育水平的決定》《人口與計(jì)劃生育法》等都對相關(guān)部門在計(jì)劃生育工作中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)作出了規(guī)定,但在實(shí)際工作中,建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),計(jì)生部門指導(dǎo),相關(guān)部門配合的人口與計(jì)劃生育綜合治理機(jī)制很難落實(shí)到實(shí)處。一些部門缺乏對計(jì)劃生育實(shí)行綜合治理的認(rèn)識,結(jié)合自身工作,配合履行相關(guān)職責(zé)不夠。

三、完善我國計(jì)劃生育管理工作的建議

1.關(guān)懷流動人口,優(yōu)化城鄉(xiāng)年齡結(jié)構(gòu)

流動人口是城市建設(shè)的主力軍,但他們的生存發(fā)展卻面臨著很多問題。這就要求我們完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口和計(jì)劃生育政策,加快構(gòu)建流動遷移人口動態(tài)監(jiān)測體系,實(shí)施流動人口市民化工程和流動人口計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)工程。

具體措施如下:通過宣傳服務(wù)月活動、生育文化建設(shè)活動等載體,大力宣傳人口和計(jì)劃生育政策法規(guī)以及避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育優(yōu)教、生殖健康科普知識。建立流動人口利益導(dǎo)向機(jī)制,對在現(xiàn)居住地居住1年以上且在現(xiàn)居住地落實(shí)長效避孕節(jié)育措施的流動育齡夫妻實(shí)行獎勵(lì)措施。實(shí)行晚婚晚育或在現(xiàn)居住地實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)的流動人口按照有關(guān)規(guī)定享受休假。建立完善流動人口計(jì)劃生育服務(wù)管理體制機(jī)制,加大部門配合協(xié)調(diào)力度。實(shí)現(xiàn)工作優(yōu)勢互補(bǔ)、信息資源共享。流動人口服務(wù)管理部門要牽頭協(xié)調(diào)落實(shí)流動人口服務(wù)管理工作,開展流動人口服務(wù)管理考核評比,建立健全政府流動人口綜合信息平臺,逐步實(shí)現(xiàn)資源整合,信息共享。完善居住證制度實(shí)施過程中的計(jì)劃生育審核把關(guān)機(jī)制等等,使流動人口扎根城市。

2.開展關(guān)愛女孩行動,降低出生人口性別比

國家人口計(jì)生委從2003年開始啟動“關(guān)愛女孩行動”試點(diǎn)工作,旨在保護(hù)婦女兒童合法權(quán)益,消除性別歧視,倡導(dǎo)男女平等,弘揚(yáng)科學(xué)、文明、進(jìn)步的婚育觀念,采取得力措施,從根本上解決出生嬰兒性別比升高問題。樹立“以人為本、關(guān)愛女孩、男女平等、生男生女一樣好”等科學(xué)、文明、進(jìn)步的新型生育觀念;宣傳普及保護(hù)婦女兒童權(quán)利的法律法規(guī)內(nèi)容;宣傳普及婦女保健、青春期保健科學(xué)知識;宣傳女孩自立自尊自強(qiáng)的先進(jìn)事例和“女子成才”、“巾幗建功”等女性模范人物。

研究制定有利于女孩成長和計(jì)劃生育女兒戶的社會經(jīng)濟(jì)政策和社會保障制度。通過創(chuàng)新利益導(dǎo)向機(jī)制,使其向女性傾斜,引領(lǐng)人們特別是農(nóng)村家庭的生育行為,如在經(jīng)濟(jì)上對符合條件的農(nóng)村獨(dú)女戶和二女戶進(jìn)行照顧。在制度上對農(nóng)村獨(dú)女戶、二女戶進(jìn)行保障。主要是建立獨(dú)生子女和二女父母社會養(yǎng)老保障制度和社會醫(yī)療保險(xiǎn)制度。通過實(shí)實(shí)在在的政策引導(dǎo)和利益導(dǎo)向,切實(shí)讓群眾感受到生女孩光榮,生女孩不吃虧。

貫徹落實(shí)《人口與計(jì)劃生育法》《母嬰保健法》《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》《關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)。嚴(yán)禁利用超聲技術(shù)和其他手段進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定;嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠。嚴(yán)厲打擊未經(jīng)衛(wèi)生行政部門或計(jì)劃生育行政部門批準(zhǔn),從事胎兒性別鑒定和進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要人工終止妊娠的犯罪行為。

3.加強(qiáng)婚育指導(dǎo),避免出生缺陷

根據(jù)全國出生缺陷醫(yī)院監(jiān)測數(shù)據(jù),出生缺陷發(fā)生率呈上升趨勢,由1996年的87.7/萬,上升到2010年的149.9/萬,增長幅度達(dá)70.9%。為減少出生缺陷發(fā)生,世界衛(wèi)生組織提出了出生缺陷“三級預(yù)防”策略,其中一級預(yù)防最為重要。計(jì)劃生育系統(tǒng)在開展預(yù)防出生缺陷工作中,就以一級預(yù)防工作為主,從源頭抓起,從一般人群做起,有效減少出生缺陷發(fā)生。

加強(qiáng)婚育指導(dǎo)是預(yù)防出生缺陷的有效手段,通過健康教育,引導(dǎo)待孕、已孕夫婦樹立科學(xué)的婚育觀念,改變不良生活方式,遠(yuǎn)離高危環(huán)境,避免接觸有毒有害物質(zhì),合理營養(yǎng),預(yù)防感染,謹(jǐn)慎用藥,戒煙戒酒戒毒,遠(yuǎn)離寵物,適量運(yùn)動等,培養(yǎng)健康行為,保證懷孕前后婦女和胎兒健康。提供優(yōu)生咨詢。加強(qiáng)夫婦雙方或家系成員患有某些遺傳性疾病或先天性畸形者,曾生育遺傳病患兒、不明原因智力低下或先天畸形兒的夫婦,不明原因反復(fù)流產(chǎn)或有死胎死產(chǎn)等情況的夫婦,35歲以上準(zhǔn)備懷孕的婦女,長期接觸高危環(huán)境因素的育齡男女等高危人群的指導(dǎo)。

4.統(tǒng)籌解決獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老問題

開展社區(qū)居家養(yǎng)老,以家庭為核心、以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為外圍、以養(yǎng)老制度為保障的養(yǎng)老體系。它是老年人在家中居住但卻享受社區(qū)提供的養(yǎng)老院式服務(wù)的一種社會化養(yǎng)老模式,其特點(diǎn)是以家庭或親屬照顧護(hù)理為前提,以公共福利服務(wù)與市場服務(wù)為補(bǔ)充,即基于社區(qū)服務(wù)的居家養(yǎng)老方式。

采取的具體措施包括:一是加大政府的資金投入。這些資金主要用在以下方面:用于補(bǔ)貼高齡困難老人,為他們提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);用于居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè);用于為居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的運(yùn)行費(fèi)用;出臺措施,確保市、區(qū)、縣、街道配套資金的落實(shí)。二是政府通過財(cái)政撥款購買公益崗位或養(yǎng)老服務(wù),以便有效保證居家養(yǎng)老服務(wù)人員的基本收入和隊(duì)伍建設(shè)。工作人員要經(jīng)過相關(guān)職業(yè)培訓(xùn),嚴(yán)格考核,取得從業(yè)資格證書,成為合格的養(yǎng)老工作者。三是在老年社會工作者和專業(yè)化老年護(hù)理等相關(guān)服務(wù)人員之外,根據(jù)家庭的養(yǎng)老需求,發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的志愿者組織和志愿者隊(duì)伍,對社區(qū)老人提供多種公益性服務(wù)。四是建立服務(wù)購買機(jī)制,通過政府提供相關(guān)工作崗位,吸引更多的專業(yè)人士加入到社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)工作中。對于在外地工作的80后獨(dú)子的父母,相關(guān)社區(qū)機(jī)構(gòu)要為他們建立專業(yè)檔案,提供相應(yīng)的助老行為。政府部門可以為這些父母提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,幫助其子女完成贍養(yǎng)父母的義務(wù)。

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(責(zé)任編輯 張訊)

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范真真,濟(jì)南市市中區(qū)七里山街道辦事處工作人員,山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理專業(yè)碩士研究生(郵政編碼 250014)

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1672-6359(2012)02-0111-03