王東明

深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展增添新動力

王東明

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視小城鎮(zhèn)的改革發(fā)展。黨的十七大提出了走中國特色城鎮(zhèn)化道路、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確提出，要依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限。為貫徹落實(shí)中央部署，加快構(gòu)建有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制，2010年中央編委批準(zhǔn)在部分省份部署開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是著眼經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一項重要改革舉措

當(dāng)前我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，處于深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期。黨的十七屆二中全會提出了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的改革總體目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的重要政策舉措，是深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重要組成部分。我們一定要從黨和國家工作大局出發(fā)，充分認(rèn)識深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重大現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)意義。

深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是推動科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在要求?！笆濉币?guī)劃提出，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，是推動科學(xué)發(fā)展的必由之路，是我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的一場深刻變革，必須貫穿經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)是重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，是特色產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)，是勞動就業(yè)的重要承載地，蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展?jié)摿蜕鐣M(fèi)能力。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革發(fā)展，有助于各地培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動人口和經(jīng)濟(jì)在區(qū)域空間合理布局，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)一步提高人民群眾收入水平和實(shí)際購買力，產(chǎn)生基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)等投資需求，可以強(qiáng)有力地拉動內(nèi)需。深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，有利于扶持和培育更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，構(gòu)建擴(kuò)大內(nèi)需長效機(jī)制，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供新的動力。

深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?，F(xiàn)在我國城鎮(zhèn)人口比重已經(jīng)超過50%，但還遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，也低于世界平均水平?！笆濉币?guī)劃提出，未來五年我國城鎮(zhèn)化率要提高四個百分點(diǎn)，也就是每年要有1000萬左右的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。當(dāng)前我國大城市規(guī)模需要適當(dāng)控制，中等城市吸納能力有限，發(fā)展小城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)業(yè)人口、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要途徑和方式。深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，有利于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，推動社會結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會、從鄉(xiāng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)型，為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局提供良好的體制保障和制度環(huán)境。

深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是新時期破解“三農(nóng)”問題的重要途徑和切入點(diǎn)。近年來中央惠農(nóng)支農(nóng)政策力度不斷加大，農(nóng)民生活得到明顯改善，農(nóng)村發(fā)展形勢很好，但破解“三農(nóng)”難題依然任重道遠(yuǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的重要樞紐，在帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、吸納農(nóng)村富余勞動力就業(yè)、提高農(nóng)村公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮著重要作用。深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，可以使農(nóng)村富余勞動力就近實(shí)現(xiàn)就業(yè)，使更多的農(nóng)民就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，可以提高農(nóng)村居民人均資源占有量，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。更重要的是，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，將開辟以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的重要途徑，將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村，增強(qiáng)對農(nóng)村的輻射帶動作用，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)，有利于從根本上解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)全社會和諧發(fā)展，共同進(jìn)步。

深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境的迫切需要。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行列，破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展體制障礙十分緊迫?？h（市）政府所在地的城鎮(zhèn)，通常由縣（市）政府直接管理，這些鎮(zhèn)的體制機(jī)制問題可逐步納入城市管理體制加以解決。相比而言，非縣（市）政府所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在管理體制上面臨的制約愈益凸顯。只有通過深化行政管理體制改革，適當(dāng)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，切實(shí)增強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)能力，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，提高政府效能，才能破除經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的體制瓶頸，使其不斷增強(qiáng)活力、持續(xù)快速健康發(fā)展。

二、進(jìn)一步深化和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)進(jìn)行兩年來，各試點(diǎn)地區(qū)針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的“小馬拉大車”、管理體制不適應(yīng)發(fā)展需要的問題，有針對性地采取措施，進(jìn)行了大膽探索。試點(diǎn)初步破解了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的突出問題，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展活力，進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力，為深化改革打下了牢固基礎(chǔ)。但也要看到，一些深層次矛盾和問題仍有待于進(jìn)一步探索和解決。必須始終牢牢把握正確改革方向，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，把改革的著力點(diǎn)集中到影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的主要方面，加大重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅力度。

要擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限。加大擴(kuò)權(quán)放權(quán)力度、增強(qiáng)自身發(fā)展能力是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)承擔(dān)著繁重的管理和服務(wù)責(zé)任，但缺乏相應(yīng)的行政權(quán)限，權(quán)責(zé)不對等的問題比較突出。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，在總結(jié)前一階段試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究探索擴(kuò)權(quán)放權(quán)的范圍、內(nèi)容和方式。要堅持能放則放。充分利用社會主義法制優(yōu)勢，凡法律不禁止下放的行政權(quán)力，特別是一些與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的管理權(quán)限，原則上都可以下放給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府。依法必須由縣級以上行政機(jī)關(guān)審批的行政事項，要切實(shí)簡化程序，減少環(huán)節(jié)，提高效率。要重視對下放權(quán)力的監(jiān)督。要做好下放權(quán)力的承接，明確責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督, 不能簡單地一放了之?？h級黨委、政府要切實(shí)做好指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保下放權(quán)限工作順利平穩(wěn)，確保下放的行政權(quán)力正常運(yùn)轉(zhuǎn)，防止“一放就亂、一收就死”。

要完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財政管理體制。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)承擔(dān)著城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展、管理的重要任務(wù)，財政支出需求很大，特別是在發(fā)展初期，市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)更需要財力支持，現(xiàn)行財政體制還不完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)穩(wěn)定健康可持續(xù)發(fā)展的需要。這方面各地在試點(diǎn)中已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗，下一步要在總結(jié)這些經(jīng)驗做法基礎(chǔ)上，在分稅制的總體框架下，按照財力與事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步理順縣（市、區(qū)）與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財政分配關(guān)系，充分調(diào)動各方面的積極性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財力增長進(jìn)入良性軌道，逐步建立和完善有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的財政體制。

要推動經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府管理創(chuàng)新。擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政權(quán)限、加大財力扶持主要是為這些鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。與此同時，更重要的是要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府自身建設(shè)，把環(huán)境的改善轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的發(fā)展動力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模等方面已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇。要適應(yīng)城鎮(zhèn)管理特點(diǎn)，遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。同時，要注意不能照搬縣或縣級市組織機(jī)構(gòu)模式，更不能把改革試點(diǎn)搞成簡單地提高規(guī)格、增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充編制、增加人員。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)未來的發(fā)展前景不可估量，所處地區(qū)、資源稟賦、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段不同，需要各種不同的改革路徑和改革形式。要立足基層政權(quán)的基本定位和實(shí)際，加強(qiáng)改革創(chuàng)新，探索與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際需求相適應(yīng)、與城鎮(zhèn)化發(fā)展方向相適應(yīng)的政府管理新模式。要創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理，在實(shí)行員額控制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)、“雇員制”等措施辦法，探索人力資源科學(xué)配置的方式，解決人員緊張問題。要按照便民高效的原則，整合有關(guān)行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，簡化行政流程，公開辦事依據(jù)，明確辦事程序和時限，方便群眾辦事。要建立和完善各項工作制度，規(guī)范行政行為，提高人員素質(zhì)，提高辦事效率。要通過管理創(chuàng)新，使政府管理更加貼近基層，更加貼近群眾，建設(shè)人民滿意政府。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在這些方面具備獨(dú)特優(yōu)勢，要做政府管理創(chuàng)新的典型和表率。

要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革的核心，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革必須始終把轉(zhuǎn)變政府職能放在首位。要堅持政企分開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，把經(jīng)濟(jì)工作的重心由直接抓招商引資等具體事務(wù)轉(zhuǎn)移到營造良好發(fā)展環(huán)境、扶持典型進(jìn)行示范引導(dǎo)上來。要按照分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，堅持政事分開，創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，大力發(fā)展基層義務(wù)教育、科技服務(wù)、公共文化和衛(wèi)生事業(yè)，創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)的方式和途徑，提升公共服務(wù)的能力和水平。要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會管理服務(wù)職責(zé)，拓寬服務(wù)渠道，改進(jìn)服務(wù)方式，為群眾提供面對面的綜合服務(wù)。要注重發(fā)揮公民、基層自治組織和其他社會組織在社會公共事務(wù)中的作用，充分發(fā)揚(yáng)基層民主，形成政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動的機(jī)制。

三、積極穩(wěn)妥扎實(shí)做好經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革工作

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革作為生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要求的一項重大改革，涉及諸多體制機(jī)制問題，涉及多方面利益格局調(diào)整，情況復(fù)雜，難度較大。我們一定要適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求，把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革工作作為一項重要工作來抓，堅持不懈積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。

要勇于擔(dān)當(dāng)，攻堅克難，增強(qiáng)深化改革的責(zé)任感使命感。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是行政管理體制改革的重要組成部分，對于整個工作全局和未來發(fā)展都具有重大意義。當(dāng)前我國改革已進(jìn)入深水區(qū)，每前進(jìn)一步都要付出艱辛努力。要進(jìn)一步增強(qiáng)改革意識，堅定改革信心，砥礪改革勇氣，加大改革力度，創(chuàng)造性地開展工作。要尊重基層的首創(chuàng)精神，充分利用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展快、基礎(chǔ)好、改革氛圍濃的優(yōu)勢，著力破解改革發(fā)展中的體制機(jī)制問題。

要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，密切配合，形成推進(jìn)改革的強(qiáng)大合力。根據(jù)中央要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革由省委、省政府負(fù)總責(zé)。要進(jìn)一步完善黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)編制部門組織協(xié)調(diào)、各部門共同推進(jìn)的工作機(jī)制。要積極爭取黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，加強(qiáng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，督促經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)做好組織實(shí)施?？h級黨委、政府主要負(fù)責(zé)同志要親自抓，組織相關(guān)部門和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)抓好落實(shí)。要積極爭取社會各界的理解支持，充分利用有利因素，化解不利因素，做好輿論宣傳，凝聚改革共識，營造良好的改革氛圍。

要深入調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善改革涉及的政策措施。要在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，抓住典型、解剖麻雀，總結(jié)規(guī)律、找準(zhǔn)問題，進(jìn)一步理清改革思路。要立足經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際，圍繞關(guān)鍵問題，充分醞釀?wù)撟C，形成切實(shí)可行的實(shí)施方案和措施辦法。要注重改革政策配套，認(rèn)真研究改革中涉及的土地、戶籍、人事制度改革創(chuàng)新等問題。要注重從宏觀層面研究共性問題，在試點(diǎn)措施的制度化方面下功夫，循序漸進(jìn)、不斷深化，把第一批改革試點(diǎn)搞好搞扎實(shí)。改革試點(diǎn)取得階段性成果后，條件成熟的地區(qū)，可以逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

要統(tǒng)籌兼顧，積極穩(wěn)妥，扎實(shí)推進(jìn)改革。把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革放到改革開放總體布局中來謀劃，妥善處理好這項改革與政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、省直管縣體制改革試點(diǎn)等各項工作的關(guān)系。要堅持積極穩(wěn)妥的方針，對中央有明確要求的，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行，拿得準(zhǔn)的政策措施要大膽推進(jìn)，一時看不準(zhǔn)的可以繼續(xù)深入研究。要堅持實(shí)事求是，因地制宜，不搞一刀切，注意把握好工作節(jié)奏，對試點(diǎn)鎮(zhèn)的選擇要特別慎重，防止一哄而上。要把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受度有機(jī)結(jié)合起來，通盤考慮，審慎實(shí)施，確保改革工作順利平穩(wěn)推進(jìn)。

（作者系中央編辦主任）