張崇和

貫徹落實中央精神 積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革大力促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展

張崇和

2011年3月，黨中央、國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。這是我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會關(guān)鍵時期，黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策?！吨笇?dǎo)意見》明確了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)，提出了一系列促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的新思路、新戰(zhàn)略、新舉措，體現(xiàn)了中央促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的新理念、新要求。當(dāng)前和今后一個時期，要深入學(xué)習(xí)貫徹《指導(dǎo)意見》，認(rèn)真落實中央要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，大力促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。

一、全面把握中央精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革

《指導(dǎo)意見》第一次對事業(yè)單位改革進(jìn)行了頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，關(guān)系全局，立意深遠(yuǎn)，內(nèi)涵豐富。在改革中，必須系統(tǒng)學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會、全面把握。

充分認(rèn)識重要意義。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，是繼農(nóng)村改革、國企改革和政府機構(gòu)改革之后，黨中央、國務(wù)院不斷完善改革總體布局的又一重大決策，順應(yīng)了時代發(fā)展的需要，順應(yīng)了人民群眾的良好期盼。要充分認(rèn)識到，這項改革是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟更好更快發(fā)展的迫切需要，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，是提高公益服務(wù)水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。

始終堅持根本目的?！吨笇?dǎo)意見》提出，改革的指導(dǎo)思想是高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機制改革為核心，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。改革的根本目的是促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，而不是簡單地減人、減機構(gòu)、甩包袱，更不是把事業(yè)單位搞小變?nèi)?。這一改革目的體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和以人為本的執(zhí)政理念，必須始終堅持，牢牢把握。

緊緊圍繞改革目標(biāo)。《指導(dǎo)意見》明確改革的總體目標(biāo)是到2020年，要建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。這個總體目標(biāo)充分體現(xiàn)了與2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)相銜接，體現(xiàn)了中央關(guān)于切實加強公共服務(wù)、逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一貫要求，體現(xiàn)了人民群眾對提高公益服務(wù)水平的新期待。今后五年，要在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革取得明顯進(jìn)展，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。落實這個階段性目標(biāo)，重點是針對目前公益事業(yè)發(fā)展和事業(yè)單位運行方面存在的突出矛盾和問題，對體制機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行改革，力求一段時間內(nèi)見到成效，為實現(xiàn)總體目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。改革中，要堅持總體目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

準(zhǔn)確把握主要任務(wù)。改革中，要重點把握好六方面任務(wù)。一是科學(xué)劃分事業(yè)單位類別，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。二是推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，促進(jìn)政事分開。三是推進(jìn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革，促進(jìn)事企分開。四是推進(jìn)從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革。這是改革的重中之重，也是貫穿改革始終的根本任務(wù)。五是構(gòu)建公益服務(wù)新格局，著力改變政府大包大攬的局面。六是完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策，真正發(fā)揮財政促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的作用。這些工作有些是近期要完成的，有些屬于長期任務(wù)，需要統(tǒng)籌考慮、合理安排、扎實推進(jìn)。

二、科學(xué)劃分類別，奠定改革基礎(chǔ)

科學(xué)劃分類別，既是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的一項重要內(nèi)容，也是改革的重要基礎(chǔ)。我國事業(yè)單位規(guī)模龐大、情況復(fù)雜。隨著時間的推移，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分。只有進(jìn)行科學(xué)分類，才能根據(jù)不同事業(yè)單位特點有針對性地實施相應(yīng)政策。《指導(dǎo)意見》提出今后五年，要在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，為推進(jìn)其他各項改革奠定基礎(chǔ)。科學(xué)劃分類別，要重點把握好以下要求。

把握分類的主要任務(wù)?！吨笇?dǎo)意見》明確，要按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、從事公益服務(wù)三大類別。同時，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的單位細(xì)分為公益一類和公益二類，公益一類主要承擔(dān)基本公益服務(wù)，公益二類主要承擔(dān)一般性公益服務(wù)。

掌握分類的原則標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位分類的原則是政事分開、事企分開，分類的依據(jù)是社會功能，細(xì)分從事公益服務(wù)事業(yè)單位主要看其職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等方面情況。實際分類中要堅持原則，嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)，做好銜接。一要按標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格劃分類別。要將社會功能作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，不以機構(gòu)名稱、經(jīng)費形式、人員管理方式等作為分類標(biāo)準(zhǔn)，防止公益類向行政類擠、經(jīng)營類向公益類靠。二要合理劃分復(fù)合型事業(yè)單位類別。對兼有不同類別屬性的復(fù)合型事業(yè)單位，可按主要職責(zé)任務(wù)和發(fā)展方向確定類別，對其他職能進(jìn)行調(diào)整。三要做好與行業(yè)體制改革的銜接。已經(jīng)改革和正在改革的教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等行業(yè)的事業(yè)單位，也應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》精神，結(jié)合行業(yè)體制改革實際，科學(xué)確定類別，做好銜接。

嚴(yán)格分類的基本依據(jù)。按照《指導(dǎo)意見》精神，“三大類”的劃分有相應(yīng)的認(rèn)定依據(jù)。對承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的認(rèn)定，必須同時具備三個條件：一是承擔(dān)的是行政職能，即行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能；二是有明確依據(jù)，國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策作了規(guī)定；三是有明確授權(quán)，國家法律法規(guī)和中央有關(guān)政策在規(guī)定行政職能的同時，明確了由哪一類機構(gòu)承擔(dān)。對于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位，除特殊情況外，具備三個條件之一的即可認(rèn)定：一是主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，以營利為目的；二是提供的產(chǎn)品和服務(wù)不屬于政府必須提供的公益服務(wù)范圍；三是提供的產(chǎn)品或服務(wù)可通過市場獲得。從事公益服務(wù)事業(yè)單位的認(rèn)定依據(jù)，主要是承擔(dān)面向社會提供公益服務(wù)和為機關(guān)行使職能提供支持保障的職責(zé)。

三、創(chuàng)新體制機制，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展

體制機制是管全面、管長遠(yuǎn)的根本所在。事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新，是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的核心任務(wù)，也是促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的根本動力。目前，一些事業(yè)單位偏離公益目標(biāo)、生機活力不足、服務(wù)質(zhì)量效率不高，其根本原因在于體制不順、機制不活、相關(guān)制度不完善。只有創(chuàng)新體制機制，才能從根本上解決深層次問題?！吨笇?dǎo)意見》特別強調(diào)，要以創(chuàng)新體制機制為核心，以促進(jìn)發(fā)展為目的，強化公益屬性，激發(fā)生機活力，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。改革中，要著重從以下幾個方面加強體制機制創(chuàng)新，強化公共服務(wù)。

創(chuàng)新管理體制。重點是實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。一是轉(zhuǎn)變政府職能。行政主管部門要創(chuàng)新管理方式，強化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，減少微觀管理和直接管理。二是探索管辦分離。面向社會提供公益服務(wù)事業(yè)單位，要積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，解決行業(yè)主管部門直接舉辦和管理的事業(yè)單位過多，既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”等問題，進(jìn)一步落實事業(yè)單位法人自主權(quán)。三是逐步取消行政級別。目前，面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位大多具有一定的專業(yè)技術(shù)特點，同時具有一定的行政級別，行政化色彩較濃，制約了事業(yè)單位發(fā)展的活力。對這些事業(yè)單位，需要淡化和逐步取消行政級別。四是創(chuàng)新機構(gòu)編制管理。根據(jù)不同類型事業(yè)單位的特點，實行差別化管理，按照基本公共服務(wù)和公益服務(wù)的要求，科學(xué)制定機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立動態(tài)調(diào)整機制，強化監(jiān)督管理。

創(chuàng)新法人治理結(jié)構(gòu)。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，確保公益目標(biāo)實現(xiàn)。要建好理事會。理事會是決策和監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運行。理事會要有廣泛的代表性，一般由政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表組成。要建好管理層。管理層是執(zhí)行機構(gòu)，向理事會負(fù)責(zé)，按照理事會決議自主履行日常業(yè)務(wù)管理、財務(wù)資產(chǎn)管理、工作人員管理等職責(zé)，定期向理事會報告工作。管理層要精干高效，一般由事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成。要制訂好章程。章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，是理事會、管理層的運行規(guī)則，也是有關(guān)部門對事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。建立法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位管理的一項重大制度創(chuàng)新，需要先行試點、逐步推進(jìn)。

創(chuàng)新人事和收入分配制度。創(chuàng)新人事制度的核心是轉(zhuǎn)換用人機制、搞活用人制度，實現(xiàn)由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變；重點是健全聘用制度和崗位管理制度，建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度；基本方式是分類管理，實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。創(chuàng)新收入分配制度，要堅持以完善工資分配激勵約束機制為重點，結(jié)合規(guī)范事業(yè)單位津貼補貼實施績效工資，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的收入分配制度。

創(chuàng)新社會保險制度。要逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休人員，妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。按照《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》規(guī)范補充養(yǎng)老保險。

創(chuàng)新財政投入機制。事業(yè)單位改革、公益事業(yè)發(fā)展，都離不開財政的強有力支持。一要加大財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持力度，促進(jìn)基本公共服務(wù)逐步實現(xiàn)均等化，著力構(gòu)建財政支持公益事業(yè)發(fā)展的長效機制，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。二要改革和完善財政支持方式。按照國家政策和以事定費的原則，對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法。三要推進(jìn)預(yù)算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革，確保財政資金和國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全、有效。

創(chuàng)新監(jiān)督機制。在落實事業(yè)單位法人自主權(quán)的同時，還要確保事業(yè)單位不偏離公益目標(biāo)，必須加強監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督機制。要建立健全事業(yè)單位績效考評、信息披露、社會公示和聽證等各項制度，加強審計和輿論監(jiān)督。按照《指導(dǎo)意見》要求，監(jiān)督主體要多元化，由政府部門、中介組織、事業(yè)單位服務(wù)對象及其他社會公眾、媒體等多個主體，構(gòu)成多元的監(jiān)督體系；監(jiān)督內(nèi)容要更全面，一定意義上，與國家利益、人民群眾切身利益相關(guān)的事項都屬于監(jiān)督范疇；監(jiān)督方式要多樣化，在進(jìn)一步完善政府部門行政性“硬”監(jiān)督的基礎(chǔ)上，重點發(fā)展來自非權(quán)力部門的、非行政性的各種“軟”監(jiān)督。

同時，要按照《指導(dǎo)意見》要求，全面加強事業(yè)單位黨的建設(shè)，充分發(fā)揮事業(yè)單位黨組織在促進(jìn)事業(yè)發(fā)展、完成本單位中心任務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心或政治核心作用，保證黨的基本路線方針政策在事業(yè)單位的貫徹執(zhí)行。

四、堅持總體要求，精心組織實施

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革事關(guān)全局，任務(wù)艱巨，推進(jìn)過程中會遇到一些難點問題。解決這些問題，需要準(zhǔn)確把握中央政策要求，結(jié)合實際積極探索。

要堅持“四分”方針。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革必須堅持一切從實際出發(fā)，充分考慮不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異和不同行業(yè)事業(yè)單位特點，始終堅持“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施”的工作方針。一是分類指導(dǎo)。要對不同社會功能的事業(yè)單位進(jìn)行分類改革、分類管理。二是分業(yè)推進(jìn)。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革不替代行業(yè)體制改革，而是要解決其共性問題、基礎(chǔ)問題和銜接問題。行業(yè)體制改革要按照既有的改革部署和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制繼續(xù)推進(jìn)。三是分級組織。中央主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作，地方按照中央總體部署結(jié)合實際組織實施。省級黨委政府對本地區(qū)改革負(fù)總責(zé)。四是分步實施。各地區(qū)各部門要在中央規(guī)定的改革步驟下，緊密結(jié)合自身實際，切實做出分步、先后和漸進(jìn)的安排，確保穩(wěn)妥推進(jìn)。

要堅持“兩個不突破”。按照《指導(dǎo)意見》，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，要按照政事分開的原則，逐步將這類事業(yè)單位的行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。要堅持政府機構(gòu)限額和編制總額“兩個不突破”。實現(xiàn)這一規(guī)定,一是嚴(yán)控范圍。通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審核、逐級備案，把這類單位控制在最小范圍。二是注重整合。部分承擔(dān)行政職能的，將行政職能剝離并劃歸行政機構(gòu)；完全承擔(dān)行政職能的，調(diào)整為相關(guān)行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)；完全承擔(dān)行政職能且確需單獨設(shè)置的，按照精簡效能原則，盡量綜合設(shè)置。三是逐步消化。通過行政管理體制和政府機構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。同時，根據(jù)公務(wù)員法等有關(guān)規(guī)定做好人員過渡工作。

要探索管辦分離實現(xiàn)形式。對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，要把不宜繼續(xù)由政府行使的職責(zé)分離出去，包括對事業(yè)單位人財物事等的具體管理；將必須由政府履行的職能保留下來并進(jìn)一步加強和完善，包括制定政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督指導(dǎo)和出資舉辦事業(yè)單位。同時，要解決好分離出去的職能由誰承擔(dān)、怎樣承擔(dān)的問題。

要構(gòu)建公益服務(wù)新格局。按照《指導(dǎo)意見》提出的要求，要大力發(fā)展公益事業(yè)，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。大力發(fā)展公益事業(yè)，既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也要鼓勵社會力量廣泛參與，引入民間資本和市場機制，這樣才能實現(xiàn)政府包攬向多元發(fā)展的轉(zhuǎn)變，形成相互競爭、共同發(fā)展的局面。一要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強化政府“?；尽钡呢?zé)任。按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展關(guān)系基本需求的公益服務(wù)，加快發(fā)展農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)公益事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)水平差距，切實保障廣大農(nóng)民和城市低收入群體就醫(yī)、上學(xué)等公益服務(wù)需求。二要鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、執(zhí)業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，同事業(yè)單位公平對待。三要發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造良好環(huán)境，鼓勵社會資本投資，推動教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

要堅持改革目標(biāo)遠(yuǎn)近結(jié)合。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是一個長期的系統(tǒng)工程，不能急于求成、一蹴而就，必須循序漸進(jìn)、穩(wěn)步實施?！吨笇?dǎo)意見》既明確了到2020年的總體目標(biāo)，也提出了到2015年的階段性目標(biāo)。具體到每項改革任務(wù)，也不要求一步到位，而是分步驟實施。在遵循總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)前提下，要結(jié)合地區(qū)、行業(yè)、部門實際，先易后難、分步實施、穩(wěn)步推進(jìn)。

（作者系中央編辦副主任）