劉琳璘

(河南警察學(xué)院法律系，河南鄭州450002)

社會轉(zhuǎn)型期我國法治建設(shè)面臨著諸多挑戰(zhàn)。法治建設(shè)不只是制度實踐層面的問題，也與行為認(rèn)知、意識形態(tài)和文化模式等理論層面緊密相關(guān)，在警務(wù)工作中這一問題體現(xiàn)得更為明顯。只有改革警務(wù)機制，促使實踐與理論層面的良性互動，才能推進(jìn)法治進(jìn)程，保障民主政治目標(biāo)的實現(xiàn)。在制度層面，要明確警務(wù)機制改革的動因與目標(biāo);在理論層面要明晰改革的合法性與正當(dāng)性，廓清法律的邊界，防止出現(xiàn)以改革的名義變相突破法律，侵害法治的現(xiàn)象。警務(wù)機制改革正是這一背景下的成果。實踐的探索離不開理論的支撐，從法理、憲法與行政法等公法角度認(rèn)識這場警務(wù)機制改革則意義深遠(yuǎn)。

一、警務(wù)機制改革的法理基礎(chǔ)

一般認(rèn)為，法治的價值在于通過法律限制和控制政治權(quán)力。在一個全球化的時代，當(dāng)代法治主義實踐呈現(xiàn)兩個基本特征，即多元的歷史和文化背景與政府推進(jìn)的制度選擇機制。與18、19世紀(jì)的歷程不同，當(dāng)代法治建設(shè)實踐有著與西方社會不同的歷史背景、文化傳統(tǒng)乃至不同政治制度和意識形態(tài)的特點，這使法治理論獲得了更多的歷史和文化規(guī)定性。在既定的歷史與文化前提下，由現(xiàn)有的政府逐步推進(jìn)改革進(jìn)程，已成為欠發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的成功模式。這使一切有關(guān)法律與社會的發(fā)展，都要委身于現(xiàn)代化進(jìn)程中進(jìn)化與建構(gòu)并舉的制度選擇機制，即社會的觀念、結(jié)構(gòu)與法律的內(nèi)容、地位、制訂形式、調(diào)整機制等方面的每一步變革，都是政府機制改革的產(chǎn)物。因而，不能籠統(tǒng)地把對成熟的法治秩序的分析當(dāng)成現(xiàn)代化的目標(biāo)預(yù)設(shè)或評價標(biāo)準(zhǔn)，尤其不能把它當(dāng)成與社會的發(fā)展符合的具體制度形態(tài)。應(yīng)當(dāng)立足于政策選擇，從法律與社會發(fā)展的源頭出發(fā)，致力于改革機制的合理化，循序漸進(jìn)地推動法治秩序的建構(gòu)和化優(yōu)［1］。筆者認(rèn)為，結(jié)合法治的含義可將其制度要素與機制概括為以下幾個方面:

第一，社會整合應(yīng)當(dāng)通過法律實施和實現(xiàn)。社會整合是社會實現(xiàn)穩(wěn)定的基本途徑，而法律整合屬于規(guī)范整合的范疇，通過法律的社會整合，是現(xiàn)代社會最為重要的規(guī)范整合形式。

第二，法治必須建立在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)之上。現(xiàn)代社會的政治和法律制度在觀念層面上被看作是為人而存在的，人在制度上的這一目的性就體現(xiàn)為人權(quán)。

第三，法治必須具有極大的權(quán)威性。在國家生活中法律應(yīng)當(dāng)有至上的效力和最高的權(quán)威，國家機關(guān)的一切職權(quán)根源于法律，依法行使。唯其如此，才能在社會中防止出現(xiàn)法律和國家政策因為領(lǐng)導(dǎo)人個人的意志或情緒的轉(zhuǎn)變而改變。

第四，法治應(yīng)當(dāng)能有效地制約國家權(quán)力，防止國家權(quán)力的失控與異變。法治的精髓就是對公權(quán)力的控制與合理配置，只有國家權(quán)力依照民意、憲法和法律行使，國家機關(guān)工作人員依法辦事，公民對政府的信任、認(rèn)同和支持才能夠確立，才能增強社會的凝聚力。

第五，法治應(yīng)當(dāng)力求社會價值的衡平與互補。社會價值是一個由多種要素構(gòu)成、以多元形態(tài)存在的體系。各種價值之間既統(tǒng)一又對立，價值的互相促進(jìn)有利于社會穩(wěn)定與發(fā)展，相互抵消則危害社會的穩(wěn)定與發(fā)展。在一切需要法治對各種社會價值進(jìn)行評定和選擇的場合，都應(yīng)力求價值的衡平與互補，不能片面強調(diào)效率而忽視或根本不要公平，也不能只講公民的個人自由而不講國家的整體權(quán)威。

與此相對應(yīng)，在中共中央政治局2011年3月28日就推進(jìn)依法行政和弘揚社會主義法治精神進(jìn)行集體學(xué)習(xí)時，中共中央總書記胡錦濤強調(diào)，全面推進(jìn)依法行政、弘揚社會主義法治精神，是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的必然要求。我們必須增強全面推進(jìn)依法行政、弘揚社會主義法治精神的自覺性和主動性，加快建設(shè)社會主義法治國家。法治精神是依法治理國家、經(jīng)濟(jì)、社會的一種理念，是人們對法律精神的理解和對法律價值的解讀而形成的一種認(rèn)識模式和自覺行為。因而，確定和培養(yǎng)法治精神是轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)的靈魂，法治的真諦就是良法之治，同時以制約權(quán)力、保障權(quán)利為第一目標(biāo);多元化、創(chuàng)新型的市民社會是法治的社會土壤，它的存在可形成對國家權(quán)力的有效監(jiān)督、制約與平衡，使現(xiàn)代法治真正在中國大地上生根和發(fā)展［2］。

警察權(quán)屬于典型的國家公權(quán)力，也是維護(hù)國家安全與社會秩序穩(wěn)定的重要權(quán)力之一。警察的警務(wù)執(zhí)法活動，是國家行使其社會管理職權(quán)的最主要的活動方式之一，也體現(xiàn)著國家法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。英國著名法學(xué)家布萊克斯頓(Blackstone)在其1765年出版的著作《英國法律釋義》中寫道:“公共警察與經(jīng)濟(jì)，必須視為國家應(yīng)有的規(guī)程與國家內(nèi)部的秩序，借此使國內(nèi)的民眾，像一個管理有方的家庭中人員一樣，都必須去遵從那合理的規(guī)則，去成為良好的鄰居，以及具有適當(dāng)?shù)亩Y貌。”［3］憲政是警政的基礎(chǔ)，警政是憲政的窗口，一國的立憲主義進(jìn)程決定了警務(wù)活動的發(fā)展速度和方向，這已被近代世界各國警察制度發(fā)展歷史所證明。在當(dāng)代中國民主與法治的進(jìn)程中，警務(wù)機制建設(shè)也要不斷創(chuàng)新。

由是，深入推進(jìn)現(xiàn)代警務(wù)機制改革，既是憲政進(jìn)程的必然，也是法治警務(wù)的集中體現(xiàn)。對警察權(quán)進(jìn)行有效、合理的規(guī)制，改革警務(wù)機制，是保障人權(quán)、建設(shè)法治國家的必然要求。所以，一方面基于法治社會的權(quán)力合理配置原則，警務(wù)機制改革有其必要性;另一方面，基于對警察依法執(zhí)行公務(wù)所代表的法律權(quán)威和所維護(hù)的公共利益的保護(hù)，確保國家權(quán)力的正常運作、警察權(quán)正當(dāng)合理行使的需要，當(dāng)前的警務(wù)機制改革也符合法治理論發(fā)展的規(guī)律。

二、警務(wù)機制改革的憲法基礎(chǔ)

憲法規(guī)范是具有高度概括性與富有彈性的規(guī)范體系，其穩(wěn)定性與適應(yīng)性是辯證的統(tǒng)一，兩者的價值是并重的。隨著社會生活的變化，憲法規(guī)范處于不斷的變動之中，因而，導(dǎo)致作為社會生活高度濃縮體的憲法與豐富多樣化的社會生活之間難以達(dá)到完全的一致。由是，在憲法的運行過程中，出現(xiàn)規(guī)范與現(xiàn)實的沖突是正?，F(xiàn)象，高度概括性的憲法規(guī)范在調(diào)整社會生活中，不可能規(guī)定所有的社會生活領(lǐng)域，規(guī)范結(jié)構(gòu)本身留給社會生活一定的空間，使憲法與社會有磨合的余地。于是，未被規(guī)范化的領(lǐng)域與憲法規(guī)范調(diào)整之間出現(xiàn)矛盾。憲法規(guī)范與現(xiàn)實沖突的原因還表現(xiàn)在憲法規(guī)范的政治計劃性，即憲法還沒有變?yōu)椤耙?guī)范的規(guī)范”之前以“計劃的憲法形式”而存在。作為計劃的憲法為實現(xiàn)國家確定的目標(biāo)，在一定條件下必須借助于國家權(quán)力本身的功能，帶有濃厚的自由技術(shù)或權(quán)力技術(shù)的性質(zhì)。在這種關(guān)系中，憲法的規(guī)范性往往被政治的事實性所取代，出現(xiàn)各種反規(guī)范或“規(guī)范缺失”的現(xiàn)象。憲法與政治關(guān)系的緊張進(jìn)一步加劇了憲法在調(diào)整政治權(quán)力關(guān)系中的利益沖突與矛盾。憲法一方面有規(guī)范政治權(quán)力運作的功能，另一方面又是政治權(quán)力的產(chǎn)物［4］。質(zhì)言之，來源于政治權(quán)力的需求，同時又規(guī)范政治權(quán)力，是憲法存在的基本形式。政治權(quán)力本身的屬性與特征是造成憲法規(guī)范與現(xiàn)實沖突的主要原因。

從社會現(xiàn)實的特征看，通過憲法規(guī)范調(diào)整的社會生活是多樣化的，現(xiàn)實經(jīng)常處于變化與變革之中。社會現(xiàn)實是以流動性與變革性為特征的，相對于憲法規(guī)范的概括性與穩(wěn)定性而言，社會現(xiàn)實則是具體的，規(guī)范的調(diào)整不可能包括實際存在的所有的社會關(guān)系。在建立法治國家的過程中，由于規(guī)范體系的不完整性，社會政治、經(jīng)濟(jì)的變化有時脫離憲法已確定的原則與程序，單方面地追求變化的價值，把社會的價值置于憲法規(guī)范價值之上。社會現(xiàn)實運作規(guī)律的特殊性與運作方式的多樣性，從客觀上造成憲法規(guī)范與現(xiàn)實之間的矛盾與不同形式的沖突。所以，憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實的沖突首先源于當(dāng)為與存在、規(guī)范性與存在性的矛盾。我國從1999年修憲寫入“依法治國”到2004年人權(quán)入憲，立憲主義思想逐步走入公眾視野，也標(biāo)志著我國法治建設(shè)進(jìn)入新的歷程。同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的逐步推進(jìn)，實行法治、推行立憲主義的進(jìn)程也在逐步加快。但是由于改革過程的不穩(wěn)定性與突變性，社會經(jīng)濟(jì)制度、政治權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷，行為模式與價值信仰隨之變化，從而引發(fā)利益沖突不斷，人民內(nèi)部矛盾凸顯，社會價值體系多元化、復(fù)雜化以及政治參與渠道不暢等諸多問題。故而憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實的沖突呈現(xiàn)多發(fā)性與明顯性，主要表現(xiàn)為社會未被規(guī)范化領(lǐng)域的廣泛性與憲法規(guī)范調(diào)整的有限性的矛盾。

在立憲主義背景下的市民社會形成過程中，警察作為國家公權(quán)力的代表，既是與公民權(quán)利最密切相關(guān)的法律執(zhí)行者，也是憲法規(guī)范與現(xiàn)實沖突外在表現(xiàn)的主要載體。憲法規(guī)范的正確適用，社會現(xiàn)實矛盾的及時解決，無不成為警務(wù)機制改革的社會現(xiàn)實基礎(chǔ)。和諧社會的建構(gòu)，需要警務(wù)機制的改革。在利益主體多元化、復(fù)雜化的法治國建設(shè)背景中，任何一種利益主體都可以提出自己的主張與要求，警務(wù)機制的改革不再是限于單純憲法、法律規(guī)范的操作與執(zhí)行，而是要從憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實價值的統(tǒng)一性出發(fā)，應(yīng)對處理現(xiàn)實的沖突，從和諧社會“和而不同，求同存異”的要求出發(fā)，實現(xiàn)憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實的內(nèi)在一致性。當(dāng)然，憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實狀態(tài)隨時間的推移，其統(tǒng)一性往往呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的變化趨勢，其價值判斷的標(biāo)準(zhǔn)也往往模糊不定。就目前我國的法治現(xiàn)狀而言，在強調(diào)憲法規(guī)范自身價值的同時，應(yīng)當(dāng)賦予其更加嚴(yán)格而多樣化的效力，以推動法治建設(shè)的實踐。這一任務(wù)的完成，也需要警務(wù)機制的進(jìn)一步改革，使其在面對憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實的沖突時，能夠在憲法的基本價值取向指引下，作出對現(xiàn)實社會最為有利的抉擇，使之既不能脫離憲法基本理論的制約，又合乎社會需求，順應(yīng)民意。

與此相呼應(yīng)，黨的十七大提出建設(shè)創(chuàng)新型國家，并將其作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心和提高綜合國力的關(guān)鍵，以期能夠促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。在政法領(lǐng)域，周永康、王樂泉、孟建柱等領(lǐng)導(dǎo)同志多次提出了社會管理機制創(chuàng)新的命題，提出要“不斷創(chuàng)新社會管理理念、體制、機制和方法”。2010年6月26日至29日，孟建柱同志在全國公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新座談會上進(jìn)行了社會管理創(chuàng)新的動員和部署。由此可知，中央在對宏觀形勢綜合分析的基礎(chǔ)上提出了一條以動態(tài)的創(chuàng)新改革適應(yīng)當(dāng)前動態(tài)變化中的治安形勢的基本思路。這一思路是建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略在警務(wù)工作領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，在此背景下，全國公安機關(guān)掀起了新一輪從理念、方法到機制、體制的現(xiàn)代警務(wù)改革探索，警務(wù)機制改革成為大勢所趨。

三、警務(wù)機制改革的行政理論基礎(chǔ)

人類的活動受一定的目的支配，公共行政的目的在于滿足政府所認(rèn)定的公共利益，并以公共利益為主要宗旨［5］。20世紀(jì)科學(xué)技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，產(chǎn)生了大量的社會問題，社會行政成為政府活動的一個主要職能，公民從出生到死亡的全部生活都和行政部門所提供的服務(wù)密切相關(guān)，行政職能的這些變更，恰恰與“公共服務(wù)論”的基本行政理念相契合。公共服務(wù)論最早由著名法學(xué)家狄冀提出，他認(rèn)為國家行政的基礎(chǔ)前提不是“公共權(quán)力”，而是為社會發(fā)展、繁榮提供的“公共服務(wù)”［6］。故而，行政法的價值追求不應(yīng)是如何界定“公共權(quán)力”的限度，而是明晰行政行為必須符合公共服務(wù)的目的。狄冀認(rèn)為，公共服務(wù)的性質(zhì)與范圍，不存在一個普遍認(rèn)同的一般意義的答案?！肮卜?wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。就連對這種流變的一般趨勢進(jìn)行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著社會的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動數(shù)量上呈上升趨勢，而這樣所帶來的一個后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加”［7］。奧利烏對上述理論做了綜合與發(fā)展，提出行政行為自身具有的“公共權(quán)力”屬性與其為社會進(jìn)行“公共服務(wù)”的目的，二者之間并不矛盾。行政法的理論基礎(chǔ)就是為此搭建一種制度的框架，使各行政機構(gòu)明確其權(quán)限范圍，最大限度地發(fā)揮“公共服務(wù)”的作用。換言之，行政法在界定行政機關(guān)的權(quán)力范圍與界限時，本身即應(yīng)當(dāng)考量它所提供的“公共服務(wù)”的性質(zhì)和范圍。在此意義上，違反“公共服務(wù)”根本目的的行政行為本身就是所謂的“越權(quán)行為”［8］。在現(xiàn)代法治國家，社會任務(wù)和國家的法治性緊密聯(lián)系在一起。國家的給付活動和社會塑造活動表現(xiàn)為遵守權(quán)力的界限和約束。國家不僅要遵守法律的形式約束力，而且其作用必須具有實質(zhì)的正當(dāng)性。概言之，現(xiàn)代行政法的價值取向表現(xiàn)為增進(jìn)社會福利，維護(hù)社會正義，實現(xiàn)社會法治。因而，為使行政機關(guān)能夠更加有效地為社會提供優(yōu)良的服務(wù)，法律應(yīng)當(dāng)授予其必要的職權(quán)，以使其能夠憑借職權(quán)積極進(jìn)行行政活動;但行政職權(quán)的行使必須保證在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，以防止其侵害公民的自由與權(quán)利。質(zhì)言之，“公共服務(wù)論”是以法律的授權(quán)為前提，將政府的角色定位于“服務(wù)者”，使其積極創(chuàng)新，為民服務(wù)，造福社會。它將社會的公共利益作為行政機關(guān)公務(wù)的出發(fā)點和終極目標(biāo)，主張行政的目的不是管理與統(tǒng)治，而是扶助與服務(wù)，行政機關(guān)不應(yīng)扮演管理者的角色，而應(yīng)以服務(wù)者的身份去為社會發(fā)展、為人民提供各種服務(wù)?！肮卜?wù)論”與當(dāng)前“團(tuán)體主義”的法律思潮相契合，符合現(xiàn)代法治國家的社會本位的價值觀念，不但適應(yīng)現(xiàn)代行政法民主化的趨勢，也符合我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要［9］。

警務(wù)工作作為政府最主要的行政活動之一，在其本質(zhì)屬性上也反映并體現(xiàn)著公共服務(wù)性，亦即現(xiàn)代警務(wù)活動主要是為社會公眾提供一種服務(wù)，以謀求社會公眾的共同利益為目的，進(jìn)行服務(wù)式行政，而不是純粹的管理與限制?！熬煨姓仁枪芾?，同時也是服務(wù)，并且管理就是服務(wù)”［10］。而當(dāng)前的現(xiàn)代警務(wù)機制改革也體現(xiàn)了這一理論，是民生警務(wù)的外在體現(xiàn)。改革開放至今，當(dāng)前社會一個亟需解決的突出問題，就是在廣大公眾基本解決了溫飽問題后，相應(yīng)產(chǎn)生的包括社會秩序安定有序、安全高效在內(nèi)的更高生活需求，例如對刑事犯罪率降低的熱切期盼、對積極警察行政(如提供優(yōu)質(zhì)公共安全服務(wù))的強烈愿望等。這些新形勢下的需求與傳統(tǒng)警務(wù)理念及警務(wù)機制的滯后產(chǎn)生了矛盾。因此，中央提出了“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的目標(biāo)要求，與此對應(yīng)，公安工作也必須強調(diào)關(guān)注民生。

近年來，警務(wù)工作在關(guān)注民生方面業(yè)已進(jìn)行了一些探索，積累了一些成功的經(jīng)驗。具言之，民生警務(wù)就是要帶著對人民群眾深厚的感情去工作;就是不僅要破大案，也要破小案;就是不僅重打擊，也要重防范和服務(wù);就是要以人民群眾的治安需求引領(lǐng)公安工作;就是要以社區(qū)警務(wù)為載體，在黨委政府和人民群眾之間架起溝通的橋梁，當(dāng)好傳聲筒，作好代言人;就是要以人民群眾的滿意度和安全感作為衡量公安工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。而這一切，無不關(guān)涉對傳統(tǒng)公安工作中指導(dǎo)思想、勤務(wù)機制、績效考評、隊伍管理等各項工作的變革與突破。它體現(xiàn)了公共服務(wù)理論，回應(yīng)了人民群眾的呼聲，也使警務(wù)機制改革成為民生警務(wù)的生動載體。

［1］張文顯，宋顯忠.法治與法治國家的涵義［A］.法治與21世紀(jì)［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.28.

［2］郝周忠.鄧小平法治理論與社會轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)［J］.沈陽航空工業(yè)學(xué)院學(xué)報，2004，(6).

［3］［美］約翰·列維斯·齊林.犯罪學(xué)及刑罰學(xué)［M］.查良鑒，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003.751－752.

［4］許宗力.憲法與政治［A］.現(xiàn)代國家與憲法［C］.臺北:元照出版公司，1997.45.

［5］［6］王名揚.法國行政法［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1997.3，25—27.

［7］Traité de Droit Constitutionnel，Vol.Ⅰ，pp.100－101.

［8］鄭戈.“公共權(quán)力”與“公共服務(wù)”之際的平衡［A］.行政法與公法精要［C］.沈陽:遼海出版社，1999.3.

［9］周媛.淺析行政法的服務(wù)論［J］.消費導(dǎo)刊，2008，(4).

［10］王學(xué)輝.市場經(jīng)濟(jì)條件下行政法學(xué)的新視野［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2000，(6).