李吉平

(中國人民公安大學(xué)，北京100038)

隨著我國政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，公安機(jī)關(guān)的內(nèi)外部環(huán)境也正發(fā)生劇烈的變化，加之社會矛盾不斷加劇，不確定的因素日益增多，犯罪問題進(jìn)一步凸顯，社會公眾對公共安全的需求也越來越強(qiáng)烈。因此，我國公安機(jī)關(guān)體制和隊(duì)伍的改革也正在不斷加強(qiáng)。特別是近幾年來，如何推進(jìn)公安隊(duì)伍管理的科學(xué)化、合理化，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公安產(chǎn)品，成了公安工作者和研究者共同關(guān)注的問題。績效評估作為公安機(jī)關(guān)行政管理的一部分，無論從組織、管理還是效率方面來說，都是最具有活力也頗能體現(xiàn)管理水平的一項(xiàng)內(nèi)容。縣區(qū)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)處室作為公安機(jī)關(guān)的重要部門，其績效優(yōu)劣對公安機(jī)關(guān)提供公安產(chǎn)品具有重要作用，而合理有效的績效評估工作的開展，離不開一套科學(xué)的績效示標(biāo)體系?？茖W(xué)的績效示標(biāo)體系所蘊(yùn)涵的一套有效的約束體系，能提高縣區(qū)公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)處室的工作效率。本文以縣區(qū)公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)處室中的一個職能部門——警務(wù)督察隊(duì)為例，說明設(shè)立績效示標(biāo)體系的作用，并確認(rèn)和搜尋警務(wù)督察隊(duì)的各項(xiàng)績效示標(biāo)以形成其績效示標(biāo)體系。

一、相關(guān)概念

(一)績效及績效示標(biāo)

“績效”一詞源于英文的 performance，指的是“某人或某事發(fā)生作用的方式”、“做完的事”、工作成果或成就。傳統(tǒng)的“績效”主要包含了三層意思:經(jīng)濟(jì)、效率與效果，即所謂的“三E”(Economy、Efficiency和Effectiveness)。經(jīng)濟(jì)是指以最低的成本供應(yīng)與采購維持既定服務(wù)品質(zhì)的公共服務(wù)。它關(guān)心的是投入的數(shù)量，而不關(guān)注其產(chǎn)出與服務(wù)品質(zhì)。效率是指投入與產(chǎn)出之比例。效率指標(biāo)通常包括服務(wù)的提供、活動的執(zhí)行、每項(xiàng)服務(wù)的單位成本等。效果是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度。效果通常只關(guān)心目標(biāo)或結(jié)果。

所謂示標(biāo)(Indicator)，即指示物或指示器，它顯示了某一事物在某一方面的信息。績效示標(biāo)顯示的是人類在生產(chǎn)、管理活動中功效方面的信息，而且這種顯示比較規(guī)范。因此，所謂績效示標(biāo)，就是生產(chǎn)、管理活動中某一特定方面功效的規(guī)范化的量的指示器［1］。只要績效示標(biāo)設(shè)定得科學(xué)合理，便能夠?qū)ο鄳?yīng)的行為進(jìn)行判斷與評估。

(二)警務(wù)督察及警務(wù)督察制度

督察，從字面上理解，就是警察的監(jiān)督者，即對警察的監(jiān)督檢查。所謂警務(wù)督察，就是指公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察機(jī)構(gòu)在其法定職責(zé)范圍內(nèi)，依法運(yùn)用一定的手段和采取必要的措施，對公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行的監(jiān)督和檢查活動。警務(wù)督察制度則是使這種監(jiān)督檢查制度化、正規(guī)化的日常制度。綜上所述，警務(wù)督察制度是公安機(jī)關(guān)所特有的一種監(jiān)督制度，要保證公安機(jī)關(guān)及其人民警察在依法行使權(quán)力時(shí)嚴(yán)格執(zhí)法、公正文明，加強(qiáng)監(jiān)督必不可少。

二、警務(wù)督察的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)及職責(zé)

(一)警務(wù)督察的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

根據(jù)《公安機(jī)關(guān)督察條例》、《公安機(jī)關(guān)督察條例實(shí)施辦法》以及公安部《關(guān)于建立和規(guī)范地方各級公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察機(jī)構(gòu)的通知》(公通字〔1999〕57號)的規(guī)定，公安部和縣級以上公安機(jī)關(guān)設(shè)立督察機(jī)構(gòu)，配備專職的督察人員，實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制。公安部設(shè)立督察委員會和警務(wù)督察局，領(lǐng)導(dǎo)全國公安機(jī)關(guān)的督察工作。省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局，設(shè)警務(wù)督察處(對外稱“警務(wù)督察隊(duì)”)。市(地、州、盟)公安局(處)設(shè)警務(wù)督察室(對外稱“警務(wù)督察隊(duì)”)?？h級公安機(jī)關(guān)設(shè)立警務(wù)督察隊(duì)。以上各級公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的警務(wù)督察機(jī)構(gòu)與本級公安機(jī)關(guān)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)格相同，人員編制占民警總數(shù)的1%，由各地公安機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)劑解決。

(二)基層警務(wù)督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)

本文研究的是基層公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察隊(duì)，也就是縣區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察隊(duì)的績效示標(biāo)體系建設(shè)，所以要首先把握縣區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察隊(duì)的職責(zé)、作用。

縣區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察隊(duì)的職責(zé)和任務(wù)主要有:

1.監(jiān)督檢查公安機(jī)關(guān)和人民警察貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、政策和規(guī)章以及遵守黨紀(jì)政紀(jì)的情況，對違反者予以處理;

2.受理群眾和單位對公安機(jī)關(guān)和人民警察貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、政策和規(guī)章以及遵守黨紀(jì)政紀(jì)行為的檢舉、控告;

3.依法保護(hù)公安機(jī)關(guān)和人民警察的合法權(quán)益，受理人民警察不服黨紀(jì)政紀(jì)處分的申訴。

4.對督察對象進(jìn)行職業(yè)道德、遵紀(jì)守法、廉潔奉公和忠于職守宣傳教育;

5.做好同級黨委和上級督察機(jī)構(gòu)交給的各項(xiàng)工作任務(wù);

6.履行屬于警務(wù)督察隊(duì)的其他職責(zé)。

三、設(shè)立警務(wù)督察隊(duì)績效示標(biāo)體系的作用

本文所說的警務(wù)督察隊(duì)的績效示標(biāo)體系，就是指能夠反映出警務(wù)督察隊(duì)的工作產(chǎn)出或結(jié)果的指示器。警務(wù)督察隊(duì)績效示標(biāo)對警務(wù)督察隊(duì)民警的作用具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)績效示標(biāo)體系的設(shè)立有利于激勵警務(wù)督察隊(duì)民警實(shí)施被期望的行為

績效目標(biāo)的存在本身對于警務(wù)督察隊(duì)民警而言就是一種激勵。人們都期望在工作中表現(xiàn)出色，設(shè)立可行而又具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)可以激發(fā)警務(wù)督察隊(duì)民警的積極性和創(chuàng)造精神。通過績效測定和反饋，能夠誘導(dǎo)、調(diào)控和激發(fā)警務(wù)督察隊(duì)民警實(shí)施符合績效目標(biāo)的行為，并給予適當(dāng)?shù)莫剟?，從而?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。由于組織成員都期望在工作中表現(xiàn)出色，即使不直接和獎勵掛鉤，績效狀況的測定和及時(shí)反饋也有利于改進(jìn)績效水平。

(二)有利于約束警務(wù)督察隊(duì)民警減少被禁止的行為

設(shè)立正面的績效示標(biāo)能夠鼓勵警務(wù)督察隊(duì)民警實(shí)施被期望的行為，同理，設(shè)立負(fù)面績效示標(biāo)，有利于民警減少、弱化實(shí)施那些被法律法規(guī)、行政規(guī)章明文禁止的行為。如“被投訴率”、被投訴后的“敗訴率”等示標(biāo)，就具有這一效果。如果說前一示標(biāo)尚不能準(zhǔn)確反映民警的工作質(zhì)量，那么后一示標(biāo)則基本上能夠反映出民警的工作質(zhì)量。

(三)績效示標(biāo)體系的設(shè)立是推動警務(wù)督察隊(duì)管理的手段

績效示標(biāo)的精髓在于落實(shí)責(zé)任。責(zé)任與個人利益、組織利益直接相關(guān)，責(zé)任需要一定的推動機(jī)制?？冃緲?biāo)本身只是一種工作狀況的綜合反映。但是，示標(biāo)與原先設(shè)定的督察警務(wù)目標(biāo)是直接聯(lián)系的，通過這樣一種目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果之間的比較，可以看出其間的差距，顯示出警隊(duì)產(chǎn)出的數(shù)量與質(zhì)量，而且某個警組或某個民警個體的績效示標(biāo)結(jié)果可以經(jīng)常拿來與其他部門或個體的績效結(jié)果進(jìn)行比較，通過這樣一種橫向比較，同樣可以發(fā)現(xiàn)許多問題。有比較就有差距，有差距就有壓力，公開更加劇了這種壓力?！皩τ趹岩勺约焊偁幠芰Φ姆?wù)項(xiàng)目經(jīng)營者來說，關(guān)于效率和實(shí)效的確鑿可靠的信息可能是極大的威脅。……在政府職責(zé)之內(nèi)，不論什么時(shí)候把干得最好和最差的挑出來都是有威脅的”［2］。為了縮小這種差距，績效表現(xiàn)差的部門或個體會自覺改善工作狀況，從而推動警務(wù)督察隊(duì)的管理。

四、警務(wù)督察隊(duì)績效示標(biāo)體系的搜尋與確認(rèn)

(一)績效示標(biāo)體系的分類

按照不同分類方法可以對警務(wù)督察隊(duì)績效示標(biāo)進(jìn)行多種類型劃分。例如按照警務(wù)督察人員產(chǎn)出的數(shù)量與質(zhì)量的不同，可以劃分為數(shù)量示標(biāo)和質(zhì)量示標(biāo);按照所測量對象的不同，可以劃分為個體示標(biāo)和團(tuán)隊(duì)示標(biāo);按照警務(wù)督察隊(duì)或督察警員產(chǎn)出的結(jié)果的價(jià)值不同，可以劃分為正面示標(biāo)和負(fù)面示標(biāo);按照評估者對于警務(wù)督察隊(duì)或督察警員產(chǎn)出是主觀印象還是客觀事實(shí)評價(jià)的不同，可以劃分為主觀示標(biāo)和客觀示標(biāo);按照評估所處的階段不同，可以劃分為過程示標(biāo)和結(jié)果示標(biāo);按照警務(wù)督察隊(duì)或督察警員產(chǎn)出過程中所處的環(huán)境條件是否可控，可劃分為可控示標(biāo)和不可控示標(biāo);按照是否能體現(xiàn)督察警務(wù)人員核心產(chǎn)出或工作結(jié)果，可以劃分為關(guān)鍵示標(biāo)與非關(guān)鍵示標(biāo);按照是否能體現(xiàn)警員或者警務(wù)督察隊(duì)產(chǎn)出的特性，可以劃分為個性示標(biāo)與共性示標(biāo);等等。

(二)警務(wù)督察隊(duì)績效示標(biāo)體系的搜尋與確認(rèn)

本文在設(shè)立績效示標(biāo)體系時(shí)，以警務(wù)督察隊(duì)或警員的產(chǎn)出是否具有價(jià)值為依據(jù)，通過對警務(wù)督察隊(duì)職責(zé)范圍的研究，將考核目標(biāo)劃分為若干正面示標(biāo)和負(fù)面示標(biāo)，清晰地展現(xiàn)警務(wù)督察隊(duì)績效示標(biāo)。

1.現(xiàn)場督察

(1)警令督察

這是警務(wù)督察人員對當(dāng)前公安中心工作落實(shí)情況以及重大安全保衛(wèi)工作情況的現(xiàn)場督察。

正面示標(biāo):

對所實(shí)施的現(xiàn)場督察內(nèi)容的準(zhǔn)確率;

實(shí)施現(xiàn)場督察方式的準(zhǔn)確率;

實(shí)施現(xiàn)場督察程序的準(zhǔn)確率;

在信訪工作長效機(jī)制落實(shí)方面現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

在打黑除惡專項(xiàng)斗爭方面現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

在命案偵破方面現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

在禁毒工作落實(shí)方面現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

在預(yù)防重大治安災(zāi)害事故方面現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

重大活動安全保衛(wèi)工作情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

治安突發(fā)事件和群體性事件處置情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

處置公民報(bào)警、請求救助和控告申訴情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率。

負(fù)面示標(biāo):

警務(wù)督察人員督察錯誤率;

整改對象的再犯率。

(2)刑事案件辦理現(xiàn)場督察

正面示標(biāo):

刑事立案情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

刑事偵查情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

適用強(qiáng)制措施情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

刑事辦案協(xié)作情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

公安機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

涉案財(cái)物處置情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率。

負(fù)面示標(biāo):

整改對象的再犯率。

(3)治安案件辦理現(xiàn)場督察

正面示標(biāo):

受案情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

調(diào)查情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

處罰決定情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

處罰決定執(zhí)行情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

其他易出問題環(huán)節(jié)(調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)、涉案財(cái)物處理環(huán)節(jié)、強(qiáng)制戒毒工作、強(qiáng)制性教育措施適用情況)現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率。

負(fù)面示標(biāo):

整改對象的再犯率。

(4)行政管理執(zhí)法現(xiàn)場督察

正面示標(biāo):

110接處警工作現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

治安管理工作(換發(fā)二代身份證、戶籍管理以及社區(qū)警務(wù)建設(shè)、娛樂場所管理等)現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

交通管理工作(機(jī)動車登記、辦理機(jī)動車駕駛證、道路執(zhí)勤執(zhí)法、處理交通事故、預(yù)防道路交通事故等)現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

消防管理工作(消防監(jiān)督管理、滅火救援、火災(zāi)事故調(diào)查與火災(zāi)統(tǒng)計(jì)等)現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

監(jiān)所管理工作(警務(wù)公安及環(huán)境衛(wèi)生情況、監(jiān)管秩序、民警值班情況、防范牢頭獄霸情況等)現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率。

負(fù)面示標(biāo):

整改對象的再犯率。

(5)內(nèi)務(wù)現(xiàn)場督察

公安機(jī)關(guān)組織管理和警務(wù)保障情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

人民警察文明執(zhí)勤、文明守法和遵守警容風(fēng)紀(jì)情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

使用武器、警械和警用車輛、警用標(biāo)志情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率以及督察對象的整改率;

“五條禁令”執(zhí)行情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率;

窗口單位服務(wù)情況現(xiàn)場督察結(jié)果的正確率及督察對象的整改率。

負(fù)面示標(biāo):

整改對象的再犯率。

2.警務(wù)評議

警務(wù)評議內(nèi)容是否全面、客觀(是/否);

警務(wù)評議方法是否正確(是/否);

警務(wù)評議程序是否符合規(guī)定(是/否);

警務(wù)評議組織實(shí)施是否科學(xué)、有效(是/否);

警務(wù)評議結(jié)果處理及應(yīng)用是否正確、有效(是/否)。

3.核查檢舉控告

受理檢舉控告管轄是否正確(是/否);

核查檢舉控告受理范圍是否正確(是/否)及正確率;

受理檢舉控告過程是否符合規(guī)定(是/否);

調(diào)查核實(shí)檢舉控告證據(jù)(包括物證、書證、詢問筆錄、被核查人陳述、勘驗(yàn)檢查筆錄、鑒定結(jié)論、視聽資料等)的要求、內(nèi)容準(zhǔn)確率;

撰寫核查報(bào)告正確率;

核查報(bào)告處理意見正確率及采納率;

受理110投訴范圍是否正確(是/否)及正確率;

處置110投訴(處警迅速、現(xiàn)場調(diào)查、果斷處置、按時(shí)反饋等)正確率。

4.查處民警違法違紀(jì)行為

正面示標(biāo):

查處違法違紀(jì)行為的人數(shù)與次數(shù)及正確率;

查處民警違法違紀(jì)行為管轄分工正確率;

查處民警違法違紀(jì)行為是否堅(jiān)持依法辦事、是否按照法定程序進(jìn)行調(diào)查(是/否);

查處民警違法違紀(jì)行為是否堅(jiān)持客觀、公正原則(是/否);

查處民警違法違紀(jì)行為線索來源和受理程序正確率;

對違法違紀(jì)民警運(yùn)用當(dāng)場處置權(quán)(當(dāng)場糾正、當(dāng)場扣留、帶離現(xiàn)場)的正確率;

對違法違紀(jì)行為調(diào)查、收集證據(jù)措施的正確率;

對違法違紀(jì)行為處置(責(zé)令執(zhí)行、撤銷或變更警令、決定停止執(zhí)行職務(wù)和禁閉、督察建議、移送處理)的正確率;

對妨礙違法違紀(jì)行為調(diào)查應(yīng)對措施的正確率。

負(fù)面示標(biāo):

警務(wù)督察人員的被投訴次數(shù)及“敗訴率”。

5.其他示標(biāo)設(shè)置。

警務(wù)督察法律文書制作(步驟、要求、方法、適用)的合格率;

警務(wù)督察法律文書辦理程序(收文、發(fā)文)的合格率;

警務(wù)督察人員任免是否合法(是/否);

警務(wù)督察人員回避合格率。

五、警務(wù)督察隊(duì)績效示標(biāo)體系正常運(yùn)行的保障條件

(一)測度主體多元化

測度的標(biāo)準(zhǔn)與方式不同，被測度者的預(yù)期就不同，被測度者的行為及行為方式也就不同。因此，測度主體的選擇就成為測度科學(xué)與否的關(guān)鍵因素。一般而言，理性的測度主體都是站在符合自身利益的立場上來評價(jià)警隊(duì)績效的，即其績效符合自身利益需求就會認(rèn)可、支持和贊賞，反之，就會持相反的觀點(diǎn)。因此，如果試圖使績效示標(biāo)體系有效運(yùn)行并獲得理想的客觀的結(jié)果，對警務(wù)督察隊(duì)績效的測度就應(yīng)該是一個多維度、立體化的測度體系。單一測度主體的利益和價(jià)值偏好是非均衡的，因?yàn)樗鼈內(nèi)菀讖淖陨砝娴囊暯莵磉M(jìn)行測度，從這種測度中體現(xiàn)出來的必定多是測度主體的看法和觀點(diǎn)，而其他利益相關(guān)者的觀點(diǎn)和意見就容易被忽視、被遺漏。退一步講，即使單一的測度者不考慮自身的利益，在認(rèn)知方面也并非能夠確保全面科學(xué)。應(yīng)該讓不同的測度主體介入測度工作。這樣，針對特定的警察行為及其行為模式所產(chǎn)生的結(jié)果，測度各方都有表達(dá)觀點(diǎn)和意見的權(quán)利，最終這些觀點(diǎn)和意見的碰撞、聚合直至達(dá)成共識，便是對警務(wù)督察隊(duì)績效的科學(xué)測度。事實(shí)上，測度主體多元化最終會達(dá)成不同利益主體的利益和價(jià)值的均衡。對警務(wù)督察隊(duì)及警務(wù)人員績效的測度主體主要包括普通民警、社會公眾、上級領(lǐng)導(dǎo)、同級處室等。

(二)領(lǐng)導(dǎo)重視與支持

所謂獲得領(lǐng)導(dǎo)重視與支持，即希望領(lǐng)導(dǎo)在政策上給予一定的支持與幫助，同時(shí)將警務(wù)督察隊(duì)績效的高低與各級領(lǐng)導(dǎo)者本人的績效相關(guān)聯(lián)。換言之，即使警務(wù)督察隊(duì)績效水平成為評價(jià)主管領(lǐng)導(dǎo)績效水平的示標(biāo)之一，使警務(wù)督察隊(duì)績效水平成為領(lǐng)導(dǎo)政治支持的動力點(diǎn)，以保證警務(wù)督察隊(duì)績效管理工作的各個環(huán)節(jié)有序進(jìn)行。績效評估結(jié)果對警務(wù)督察隊(duì)的實(shí)際工作起著導(dǎo)向性作用。因此，一方面警務(wù)督察隊(duì)績效示標(biāo)體系的構(gòu)建須與公安派出所改革方向、工作重點(diǎn)相一致，另一方面建立動態(tài)獎懲機(jī)制要獎優(yōu)與罰劣并舉，從而真正調(diào)動警務(wù)督察隊(duì)的積極性、責(zé)任感和緊迫感。通過績效示標(biāo)體系的構(gòu)建，要使達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的警務(wù)督察隊(duì)中的民警能夠得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益、評優(yōu)評先等獎勵，要使未能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的警務(wù)督察隊(duì)中的民警受到懲罰，但懲罰并不是最終目的。對于未達(dá)標(biāo)的警務(wù)督察隊(duì)要進(jìn)行誡勉警示、情感激勵，幫助其分析問題、查找原因，制定相應(yīng)的措施，認(rèn)真整改，促進(jìn)其績效水平的提高，這一切均離不開領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。

［1］王慶鋒.行政管理學(xué)概論［M］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2007.228.

［2］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府［M］.上海:上海譯文出版社，1996.155.