王俊鳳

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150030)

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的路徑分析

王俊鳳

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150030)

我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)象實際上是深層次的權(quán)利失衡的結(jié)果，農(nóng)民失地是現(xiàn)象，農(nóng)民失權(quán)才是本質(zhì)。因此，保障失地農(nóng)民權(quán)益就必須深入剖析我國的農(nóng)地制度與體制缺陷，從根源上尋找失地農(nóng)民權(quán)益保障的路徑，改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，重構(gòu)政府在征地過程中的角色和職責(zé)并逐步強(qiáng)化農(nóng)民利益集團(tuán)的表達(dá)力和行動力。

城市化進(jìn)程;失地農(nóng)民;農(nóng)民權(quán)益;土地征收

一、引言

20世紀(jì)90年代以來，我國城市化進(jìn)入了快速推進(jìn)時期，雖然城市化是人類社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是解決我國“三農(nóng)”問題的必由之路，但是，伴隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量的農(nóng)村土地被征用，大量的農(nóng)民失去安身立命的根基，同時也催生出一個急劇膨脹的社會群體——失地農(nóng)民。雖然政府在保障和救濟(jì)等領(lǐng)域加強(qiáng)了對失地農(nóng)民的保護(hù)，盡管《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律也都確認(rèn)和保障著農(nóng)民的土地權(quán)益，但是，實踐中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)工作不僅難以落實，而且還存在著嚴(yán)重的侵權(quán)現(xiàn)象。從表面上看，失地農(nóng)民權(quán)益受損問題是由于征地制度、補(bǔ)償制度等一系列不合理制度造成的，實際上卻是更深層次的權(quán)利失衡的結(jié)果。農(nóng)民失地是現(xiàn)象，農(nóng)民失權(quán)才是本質(zhì)。因此，從權(quán)利保護(hù)的角度，對我國現(xiàn)行制度和體制的缺陷進(jìn)行深入剖析并尋找解決失地農(nóng)民權(quán)益保障的路徑，是目前解決該問題的關(guān)鍵所在。

二、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)

(一)失地農(nóng)民的參與者主體地位缺失

首先，《憲法》第十條明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睋?jù)此，“公共利益”在憲法和相關(guān)法律并未對其含義作出明確界定的前提下，就名正言順地成為政府將農(nóng)村集體土地自由裁量地轉(zhuǎn)化為國有土地的合法依據(jù)?？梢?，在土地征收過程中，農(nóng)民沒有參與決策的權(quán)利，是否征地以及如何征地完全由政府單方面決定，農(nóng)民只能被動地服從。其次，根據(jù)《土地管理法》第四十三條規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這種限制使得農(nóng)民無權(quán)參與土地用途改變后的交易，只能如旁觀者一樣眼看著政府低價征收并高價賣出以獲取暴利。農(nóng)民雖然失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，但是卻無權(quán)分享土地交易的巨額收益。再次，征地的受償主體是農(nóng)民集體，而不是承包經(jīng)營農(nóng)戶。因此，整個征地程序從立項征地、征地行為的實施到征地補(bǔ)償?shù)姆峙?，僅有村委會代表農(nóng)民集體參與，農(nóng)民個體則完全被掩蓋于集體的名義之下。最后，《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定:“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！痹谶@種制度安排下，征地行為的主體成了裁決方，缺少第三方的仲裁，失地農(nóng)民的權(quán)利救濟(jì)已是欲訴無門，更何況農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，失地農(nóng)民個體根本不具備訴訟主體的資格。

(二)失地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利受損嚴(yán)重

雖然說我國的征地補(bǔ)償從無到有，在一定程度上平衡了享有征地權(quán)的主體和土地所有者之間的利益，本身已是一種進(jìn)步。但是，相對于公正合理的補(bǔ)償目標(biāo)，這一規(guī)定顯然還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)剝奪了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的土地增值收益。依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征地補(bǔ)償費用的計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，征收耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。其中，征收耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，二者的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。如此規(guī)定，不僅“產(chǎn)值”“倍數(shù)”是難以確定的彈性數(shù)值，而且補(bǔ)償范圍只包括了土地的直接損失而未考慮土地的間接使用價值、非生產(chǎn)性收益以及土地對于農(nóng)民的就業(yè)與社會保障價值，更為重要的是征地補(bǔ)償費是按照與市場無關(guān)的靜態(tài)政策性價格計算的，嚴(yán)重偏離了土地的市場價值，土地在農(nóng)轉(zhuǎn)非后所產(chǎn)生的巨大級差地租顯然與農(nóng)民無關(guān)。另一方面，征地補(bǔ)償費用的分配也很不合理。農(nóng)民實際上只能拿到青苗費、地上附著物補(bǔ)償費和部分安置補(bǔ)助費(此時必須是農(nóng)民自謀職業(yè))，而集體可以獲得土地補(bǔ)償費以及部分安置補(bǔ)助費(需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)。在土地的補(bǔ)償費用已經(jīng)很低的情況下，再經(jīng)過地方政府、村一級的層層過濾，最后到達(dá)農(nóng)民手中的補(bǔ)償金已是所剩無幾。

(三)失地農(nóng)民的基本生活保障沒有著落

我國城鄉(xiāng)二元化的保障體制決定了土地對于農(nóng)民來說具有至關(guān)重要的保障功能，土地是農(nóng)民的安身立命之本，不僅為農(nóng)民提供了基本的生存與發(fā)展的保障資料，還滿足了他們對安全感、歸屬感、成就感等多種心理的需要。農(nóng)民失去土地并不是單純的失地，更意味著同時失去了經(jīng)濟(jì)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、保障權(quán)等與土地相關(guān)的一系列權(quán)利，而實際的土地征收補(bǔ)償并不能實現(xiàn)對土地上述功能的替代。由于我國的工業(yè)化、城市化水平較低，雖然第二、三產(chǎn)業(yè)已有較大發(fā)展，但是仍然無法容納龐大的失地農(nóng)民。從農(nóng)民自身來講，由于文化素質(zhì)普遍不高、沒有專業(yè)技能、參與市場競爭的能力較弱，在就業(yè)的競爭中處于極大劣勢，因此，失地農(nóng)民面臨著重重就業(yè)困境，必然會淪為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗”的新失業(yè)群體。

三、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的路徑選擇

(一)改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷是失地農(nóng)民權(quán)益受損的一個重要原因。所有者缺位、權(quán)能殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度使本應(yīng)成為土地交易中市場主體的農(nóng)民成為名副其實的旁觀者。雖然《憲法》第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！薄段餀?quán)法》《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》等法律也都規(guī)定我國農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有。但是，何為集體，何為集體所有，農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的法律關(guān)系如何界定，諸多問題，法律都未作明確規(guī)定。農(nóng)民集體也就成為一個看不見、摸不著的抽象法律概念，從而導(dǎo)致“誰”真正擁有土地的所有權(quán)并不明晰。然而，恰恰是農(nóng)民集體在法律中的缺位，使得村委會在現(xiàn)實生活中成為了最重要和最關(guān)鍵的角色，同時扮演著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的代表與政府在農(nóng)村的“代理人”，而當(dāng)農(nóng)民與政府之間出現(xiàn)利益沖突時，村干部為了保全自己，毫無疑問地會選擇維護(hù)政府的利益?？梢?，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的缺位，使得農(nóng)村土地儼然成為一種公共品，為政府以征地為由對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的侵蝕提供了極為便利的條件。鑒于此，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)該對各級立法中有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)范進(jìn)行修改，重構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，重點是確立農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位，并清晰界定農(nóng)民集體與農(nóng)民個人各自的土地權(quán)能與權(quán)限及實現(xiàn)途徑。農(nóng)民只有擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，才能成為土地的真正主人，掌握土地的命運，從而從根源上杜絕侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)重構(gòu)政府在征地過程中的角色和職責(zé)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的模糊在很大程度上縱容了政府在征地過程中的尋租行為，助長了政府以征地為手段提高政績的欲望和追逐利益的行為。如前文所述，《土地管理法》第四十三條的規(guī)定使得農(nóng)村集體土地只有通過國家征用變成國有土地后才能進(jìn)入土地市場，一切農(nóng)地所有者都不能直接把自己所有的土地轉(zhuǎn)讓給用地者。國家壟斷了土地一級市場，是土地價格的唯一決策者，在土地征用凈租金巨大且遞增的利益驅(qū)動下，政府追求土地收益最大化的行為取向便暴露無遺。于是，政府成為多種相互沖突角色于一身的征地主體，是征地規(guī)則的制定者與裁判者、土地交易的經(jīng)營者與受益者、農(nóng)民集體的代言人同時也是損害農(nóng)民權(quán)益的最大威脅者。實踐中，許多地方政府借公共利益之名濫用權(quán)力，動用公、檢、法力量粗暴征收農(nóng)地，一些農(nóng)民為了維護(hù)自己的土地權(quán)益甚至付出了生命的代價。因此，要想從根本上解決杜絕政府的征地尋租行為，就必須準(zhǔn)確定位政府在征地過程中的角色，明確其職能與職責(zé)。首先，政府作為宏觀調(diào)控者，應(yīng)該是規(guī)劃者、管理者，而不能是直接參與的交易者。政府必須退出征地市場的交易，只有使其無法享有征地之利益，才能使其回歸應(yīng)有的地位和職能并將交易主體的地位真正還給農(nóng)民。與其斤斤計較政府拿了高額的土地出讓金后到底應(yīng)該分多少給農(nóng)民，不如從根源上將土地收益直接交付給農(nóng)民。其次，政府要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，作為裁判者代表國家進(jìn)行“公共利益”之判斷，并在符合“公共利益”的前提下，負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督農(nóng)民與土地開發(fā)商的土地交易行為，將征地的補(bǔ)償方式變?yōu)槭袌龇绞剑试S農(nóng)民與土地開發(fā)商在同一平臺上直接進(jìn)行交易。最后，國家可以采用間接調(diào)控方法，從直接交易獲得巨額收益轉(zhuǎn)向稅收和管理費用，既有利于扼制政府獲取最大化土地收益的手段從而保障農(nóng)民土地權(quán)益，同時還能利用稅收調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，避免現(xiàn)行征地制度下引發(fā)的各種問題都要由政府最后承擔(dān)的超負(fù)荷局面。

(三)強(qiáng)化農(nóng)民利益集團(tuán)的表達(dá)力和行動力

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，諸如“公共利益”等含義不確定的法律規(guī)范、征地補(bǔ)償不合理且救濟(jì)無門、發(fā)現(xiàn)征地問題如此嚴(yán)重但后續(xù)解決異常延緩且損害仍在繼續(xù)，這些問題顯而易見但是仍然存在，究其根源仍在于農(nóng)民的弱勢群體地位使其缺乏足夠的利益表達(dá)力與維權(quán)行動力。長期以來，為了配合以重工業(yè)為核心、以現(xiàn)有城市為基地、以犧牲農(nóng)業(yè)為代價的高速工業(yè)化戰(zhàn)略，我國形成了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和心理等方面的明顯的二元性差異結(jié)構(gòu)。這種二元結(jié)構(gòu)的形成，是國家在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中通過城鄉(xiāng)差別分層戰(zhàn)略而人為地進(jìn)行利益選擇的結(jié)果，是國家通過制度對農(nóng)民公平發(fā)展權(quán)利的剝奪，最突出的表現(xiàn)就是農(nóng)民權(quán)利的制度性流失。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益的再分配中，農(nóng)民的弱勢群體地位使其根本無力對抗政府的利益博弈，他們不僅無法對政府的侵害形成有效約束，甚至連基本的利益表達(dá)都無從實現(xiàn)，更不要說過通過個體行動來維護(hù)其合法權(quán)益了。因此，農(nóng)民要維護(hù)自己的合法權(quán)益，就必須改變其群體的弱勢地位，而這需要社會外力和農(nóng)民內(nèi)力的良性互動才能有效實現(xiàn)，不僅需要政府的引導(dǎo)和扶持，更取決于農(nóng)民自身主體性力量的成長和發(fā)揮。

［1］ 張安毅.中國農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)路徑分析［J］.中國土地科學(xué)，2009(8):13－17.

［2］ 長子中.城市化進(jìn)程中農(nóng)民的土地權(quán)益保障問題［J］.開放導(dǎo)報，2011(4):34－37.

［3］ 林鳳章.失地農(nóng)民的權(quán)益缺失與法律救濟(jì)［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009(2):66－70.

［4］ 歐健.政治學(xué)視域中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010(1):95 －98.

The Path Analysis of Protecting the Rights and Interests of Landless Peasants in the Process of Urbanization

Wang Junfeng
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

The phenomenon that the rights and interests of landless peasants in China has been damaged is actually the result of the imbalanced rights;losing land is the phenomenon，losing rights is the essence.Therefore，it is necessary to analyze China＇s agricultural system and institutional weaknesses;find the path to protect the rights of landless farmers from the source;reform the rural land property rights system;reconstruct the roles and responsibilities of the government in land acquisition process and gradually strengthen the power of expression and action of farmers＇interests groups when talking about the rights and interests of landless peasants need.

the process of urbanization，landless peasants，the rights and interests of peasants，land expropriation

F301.1

A

1672-3805(2012)01-0018-03

2011－06－24

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“黑龍江省城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障制度研究”(編號:11E133);東北農(nóng)業(yè)大學(xué)博士啟動基金(編號:2010RCB12)

王俊鳳(1977–)，女，黑龍江哈爾濱人，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師;研究方向:三農(nóng)問題