王嘎利李紅波

（昆明理工大學(xué)a.法學(xué)院；b.建筑工程學(xué)院，云南 昆明 650500）

我國土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新之評析與未來路徑選擇

王嘎利a李紅波b

（昆明理工大學(xué)a.法學(xué)院；b.建筑工程學(xué)院，云南 昆明 650500）

土地流轉(zhuǎn)既有現(xiàn)實的必要性，也因法律規(guī)定而推動，國內(nèi)不少地方開展土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新具有積極意義；而未來土地流轉(zhuǎn)勢必要在土地產(chǎn)權(quán)制度和管理制度方面進(jìn)行突破，從而完善土地流轉(zhuǎn)，更好適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展。

土地流轉(zhuǎn)；制度創(chuàng)新；完善

土地政策關(guān)系農(nóng)民賴以為生的基本生活及生產(chǎn)資料，是農(nóng)村長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，實施統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度作為具有中國特色的土地制度，不僅適應(yīng)了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會形態(tài)，也適應(yīng)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于保障農(nóng)民長期的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。然而隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策開始不能很好的適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展。

一、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策概述

2001年，中共中央發(fā)出第18號文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶承包地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利，要求在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)；這些要求體現(xiàn)在2002年發(fā)布的《中華人民共和國土地承包法》中，規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，確立了自愿、依法、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》更明確提出：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)很好的適應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)村的規(guī)?；l(fā)展，另外在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民除得到土地流轉(zhuǎn)的收入外，還可以放心進(jìn)城鄉(xiāng)企業(yè)就業(yè)，或從事形式多樣的個體經(jīng)濟(jì)。但只有在第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、大多數(shù)農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)有穩(wěn)定工作崗位和收入來源的地方，才可能出現(xiàn)較大范圍的土地流轉(zhuǎn)，并且發(fā)展適度規(guī)模的經(jīng)營。

土地流轉(zhuǎn)應(yīng)按照有關(guān)法律及法規(guī)，配合中央的相關(guān)政策來約束進(jìn)行。因土地流轉(zhuǎn)政策的實行涉及多方面利益關(guān)系，因此必須健全制度，按照規(guī)定的程序來進(jìn)行。然而，在工業(yè)化、城市化的沖擊下，土地流轉(zhuǎn)過程中仍然存在諸多問題，實踐中經(jīng)常是作為土地發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織貿(mào)然使土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場的充滿風(fēng)險性和不可預(yù)測性，而基本農(nóng)戶卻不知如何正確行使權(quán)利，用權(quán)意識不強(qiáng)、維權(quán)意識缺失，客觀上也可能會導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)非法流轉(zhuǎn)。［1］［2］在土地承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，任何組織和個人不得強(qiáng)迫、妨礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。不過近年來，不少農(nóng)村地區(qū)涉及土地流轉(zhuǎn)的矛盾和糾紛不斷增多，［3］［4］［5］主要表現(xiàn)在：（1）地方干部在瞞騙農(nóng)民的情況下，甚至在后者反對的情況下強(qiáng)制推行流轉(zhuǎn)，以權(quán)力壓迫農(nóng)民就范；（2）以土地流轉(zhuǎn)增加村集體收入為借口，執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)后不做經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或少作經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；（3）以租代征或以土地流轉(zhuǎn)為名，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，違法違規(guī)用地、濫占耕地。

二、制約原因分析

近幾年，受到工業(yè)化與城市化的影響，農(nóng)村耕地被大量占用，2011年我國耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝。［6］土地流轉(zhuǎn)政策在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，作為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包制度的弊端限制了農(nóng)村下一步的改革，使農(nóng)民土地權(quán)益保障存在困難。［7］（P10916）

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度方面

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊性和非排他性。按照我國《憲法》以及相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有，具體來說，集體土地所有權(quán)的主體是村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，這樣帶來的問題即是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，因為農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵不清，造成土地所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)的界定不明，而就立法中所規(guī)定的所有者——農(nóng)民集體——而言，其享有何種權(quán)利和義務(wù)并沒有得到明確的說明。

2.集體土地與國有土地在權(quán)利上的不對等性。依照現(xiàn)有規(guī)定，①2002年第39號《中華人民共和國國土資源部令》發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為作了規(guī)定。城市中屬于全民所有的土地有資格出讓建設(shè)使用權(quán)，而在農(nóng)村，盡管集體依法享有農(nóng)地所有權(quán)，但是基于上述原因，農(nóng)村集體所有權(quán)限制過多，這就導(dǎo)致不可能像國有土地那樣衍生出建設(shè)使用權(quán)。農(nóng)村集體組織享有土地所有權(quán)，農(nóng)民自己的宅基地雖然可以為建設(shè)自住房屋而享有物權(quán)，但其他集體所有的土地不能用作建設(shè)用地，也就不能依所有權(quán)人意志、按城鎮(zhèn)規(guī)劃直接出讓建設(shè)用地或自主開發(fā)建設(shè)用地。因而，農(nóng)村集體即使在立法上享有土地所有權(quán)，但卻不能自行將其所有的土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，進(jìn)而獲取土地增值的收益。另一方面，農(nóng)村集體所有的土地卻可以經(jīng)過政府征用程序，從集體所有轉(zhuǎn)化為全民所有，從集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，進(jìn)而衍生出建設(shè)使用權(quán)，再經(jīng)過市場（如拍賣）向企業(yè)出售，獲取土地收益。所以，要滿足城市化、工業(yè)化對土地的需要，政府必須大規(guī)模征用農(nóng)地。

3.農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)的不可分割性?！锻恋爻邪ā窂姆缮腺x予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)，農(nóng)民具有土地承包經(jīng)營權(quán)。但我國法律對集體土地上的民事權(quán)利運(yùn)用卻多有限制，不論是農(nóng)民個人或是農(nóng)村集體，兩者都不享有完全的處分權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)民或集體不擁有集體土地的租讓權(quán)、交易權(quán)、抵押權(quán)，而農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓也僅限于經(jīng)營權(quán)；就具體的土地交易而言，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織無法保證集體土地產(chǎn)權(quán)利益。在現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民個人擁有土地承包權(quán)，但產(chǎn)權(quán)上的限制使得權(quán)利殘缺不全，到手的土地既不能抵押，也無法轉(zhuǎn)讓，使得承包土地的產(chǎn)權(quán)具有不可分割性。

4.集體土地產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性差。城市土地和發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村土地具有較高的效率，土地產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性是對預(yù)期收益的反映。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以成為現(xiàn)實，就在于土地流轉(zhuǎn)的收益大于土地流轉(zhuǎn)的成本。假設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成本過高，并且是在缺乏競爭的市場環(huán)境下，難以想象權(quán)利能夠自由交換，而這些都是阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素。落后地區(qū)相較于城市土地或發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村土地來說，土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓性差，主要在于轉(zhuǎn)讓主體的土地收益降低的緣故。

5.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)無保障。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法同城市土地一樣具有法律依據(jù)，即使農(nóng)村集體建設(shè)用地實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，也無法有效的保障土地產(chǎn)權(quán)。立法上有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺少明確限定，土地流轉(zhuǎn)之后難以滿足法律規(guī)定的條件、實現(xiàn)土地登記，導(dǎo)致土地上的權(quán)利不充分，進(jìn)而無法充分實現(xiàn)土地價值和權(quán)益。

同時，在涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的時候，集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地所有者的法律地位不明確，而不完善的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)組織以及不甚規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，所帶來的必然是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系不夠穩(wěn)定，各種糾紛層出不窮。土地流轉(zhuǎn)存在較大的交易風(fēng)險，給投資者帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和投資環(huán)境的改善。

（二）土地管理制度方面

1.建設(shè)用地審批方式的約束性。國土資源部為落實《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，經(jīng)國務(wù)院同意，對報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批方式作出了重大調(diào)整。從2007年起，依法由國務(wù)院分批次審批的城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。省級政府將對城市建設(shè)用地負(fù)總責(zé)。

2.城市化對建設(shè)用地的需求與耕地總量平衡之間的矛盾。城鎮(zhèn)化速度的加快使城鎮(zhèn)人口大量增加，這要求城市擴(kuò)容，增大建設(shè)用地需求；在原有城市內(nèi)部擴(kuò)容根本不可能滿足城市人口增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，于是改變周圍縣區(qū)農(nóng)地性質(zhì)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、擴(kuò)張城市規(guī)模就成為必然。國內(nèi)大多城市，尤其是大中型城市基本都采取將原有轄下的縣轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行聟^(qū)的辦法，積極擴(kuò)大城市的版圖，而征用農(nóng)地便順理成章地成為當(dāng)前各地建設(shè)用地的主要增量來源。不能否認(rèn)的是，現(xiàn)有的征地制度在促進(jìn)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有效推動國民生產(chǎn)總值方面作用甚巨，但大中型城市周圍的城郊耕地面積必然大量減少，城市擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾使得中央政府不得不設(shè)置耕地紅線，畢竟，農(nóng)業(yè)是生產(chǎn)的根本。

3.缺少集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理規(guī)范和法律依據(jù)。首先，就集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理來說，現(xiàn)有的自發(fā)型農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃形成沖突，農(nóng)村集體建設(shè)用地由于事前規(guī)劃上的難題，土地利用比較混亂，直接沖擊土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，導(dǎo)致實現(xiàn)土地和城市規(guī)劃時遭遇困境，因為集體建設(shè)用地往往由農(nóng)戶個人肆意使用，規(guī)劃被有意或無意地忽視，整體布局無法在個人的競爭性土地使用中實現(xiàn)規(guī)劃，而這又反過來影響農(nóng)戶個人的生活和生產(chǎn)環(huán)境，導(dǎo)致狀況惡化。

其次，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)隱形市場活躍，違法用地屢禁不止。毫無疑問，城市規(guī)模的擴(kuò)張引起周邊集體建設(shè)用地的升值，顯示其巨大的資產(chǎn)性質(zhì)，而在目前條件下，無論是公益性或商業(yè)性土地征用都很難說很好地體現(xiàn)出土地的價值，被征地農(nóng)戶往往不滿意的即在于征地補(bǔ)償，因為在市場土地價格與農(nóng)戶到手的補(bǔ)償中間經(jīng)常性的存在巨大的差額利潤，這部分利潤究竟應(yīng)由誰掌握成為諸多糾紛的肇始。利益驅(qū)動帶來集體建設(shè)用地的隱形交易市場，從政府到集體經(jīng)濟(jì)組織，都存在擅自將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或?qū)⒔ㄔO(shè)用地直接進(jìn)入市場的情形。這種扭曲的交易行為必然不能正常體現(xiàn)交易方式，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實，住宅用地則是通過房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行交易。①“小產(chǎn)權(quán)”房屋在全國蓬勃發(fā)展，就是一個很好的例子。

最后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏明確而權(quán)威的法律依據(jù)。按照《土地管理法》的規(guī)定，②第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房除外?！钡?3條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，因此集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并沒有行之有效的法律依據(jù)，現(xiàn)行法律規(guī)定與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之間的確存在無法耦合之處。在破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移，從而發(fā)生實質(zhì)上的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況，以及農(nóng)村村民出賣、出租住房的情況，③參見《土地管理法》第62條第四款：農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。雖然允許集體土地流轉(zhuǎn)，但法律上并沒有對上述情形中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做出可操作的具體規(guī)定，包括流轉(zhuǎn)的程序、對象，以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等在立法上均為空白。

4.城鄉(xiāng)土地市場的不統(tǒng)一性。我國已經(jīng)頒布有《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》兩部關(guān)于土地的法律，但實際的制度運(yùn)行中卻是實行城鄉(xiāng)、農(nóng)地和工業(yè)用地分別調(diào)整，沒有形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的土地市場，農(nóng)民集體所有的土地并不能進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場。國家工業(yè)化、城市化過程嚴(yán)重侵蝕了農(nóng)民土地利益?！锻恋爻邪ā返?6條規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地一部分。這不利于農(nóng)業(yè)人口向城市的轉(zhuǎn)移，也不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實質(zhì)上限制了勞動者的自由流動。

三、實踐中的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

隨著改革開放進(jìn)程的深入，我國不少省市在土地制度創(chuàng)新方面做了大量積極有益的探索。

（一）天津濱海新區(qū)的做法［8］

該地土地管理制度創(chuàng)新方面主要集中表現(xiàn)在四個方面：

第一，實行土地征收和農(nóng)地轉(zhuǎn)用相對分離，按照“一次審批、分期實施”的原則，依據(jù)濱海新區(qū)土地利用總體規(guī)劃，將濱海新區(qū)5年城鎮(zhèn)建設(shè)涉及的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收總規(guī)模，一次上報國務(wù)院批準(zhǔn)后，再根據(jù)建設(shè)需要和年度農(nóng)轉(zhuǎn)計劃指標(biāo)，適時實施農(nóng)地轉(zhuǎn)用，保障重大工程項目用地供應(yīng)。

第二，是建立征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民安置新機(jī)制，將保障農(nóng)民“生活水平不因征地而降低”和“長遠(yuǎn)生計有保障”納入征地片區(qū)綜合地價，并開展留地安置、集體建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股、土地股份合作等多種征地安置模式試點。

第三，是試行集體建設(shè)用地土地使用制度改革，改革集體建設(shè)用地使用權(quán)取得和流轉(zhuǎn)制度，完善土地配置方式，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在完善農(nóng)村土地制度方面，切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，繼續(xù)推動土地承包糾紛仲裁試點工作。繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式。加強(qiáng)對承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度。進(jìn)一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場。加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確認(rèn)，進(jìn)一步推進(jìn)集體土地所有權(quán)、宅基地登記發(fā)證工作。

（二）江蘇省常熟市的做法［9］（P107）

常熟市在建設(shè)小城鎮(zhèn)過程中將土地制度創(chuàng)新當(dāng)作進(jìn)行進(jìn)一步推進(jìn)其發(fā)展的關(guān)鍵。在土地制度創(chuàng)新中采用如下措施：

第一，調(diào)整現(xiàn)有土地承包制度，實行土地依法有償轉(zhuǎn)讓。通過發(fā)放永久性土地使用權(quán)證，實行“一地一證”制，農(nóng)民只要憑借土地使用證和承包合同，就可以對土地實行轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股和抵押等流轉(zhuǎn)活動。

第二，實行土地產(chǎn)權(quán)股份化，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。通過股份化使土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，股份可進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民進(jìn)城后也可繼續(xù)持有保留其所有權(quán)和收益權(quán)，從而為農(nóng)民解決進(jìn)城的后顧之憂。

第三，嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，健全土地有償使用制度。加強(qiáng)各類非農(nóng)用地的審批制度，工業(yè)要相對集中、聯(lián)片發(fā)展，確保耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。

第四，規(guī)劃農(nóng)民住宅用地，合理利用土地資源。要改變目前農(nóng)民住房分布較為分散情況，集中建立住宅小區(qū)，加強(qiáng)中心村建設(shè)，對農(nóng)村的自然村落要進(jìn)一步集中，嚴(yán)格控制用地指標(biāo)，合理利用土地資源，建立宅基地建新拆舊制度，避免農(nóng)村拋荒和重復(fù)占用土地。

（三）小結(jié)

通過國內(nèi)已有經(jīng)驗可以得出，各地都是在根據(jù)各自的實際情況在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步解除土地制度對生產(chǎn)力束縛的前提下做的有益嘗試，有如下啟示：

1.明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善土地產(chǎn)權(quán)各項權(quán)能

在國內(nèi)各地就土地制度所開展的創(chuàng)新工作，均針對如何切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，推動農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等流轉(zhuǎn)方式做了多項嘗試。在此基礎(chǔ)上成都市可借鑒上述地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗進(jìn)一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確認(rèn)，完善包括使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)在內(nèi)的各項權(quán)能。

2.推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場

農(nóng)村集體土地資源，在一定程度上不能流動就不能合理配置，就不能發(fā)揮土地資源的重要作用。讓農(nóng)村集體土地流動起來，直接進(jìn)入市場，實現(xiàn)集體土地和國有土地“同地、同價、同權(quán)”，從而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，這既能促進(jìn)城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，又能極大地帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓集體和農(nóng)民對自己的土地具有一定話語權(quán)，保障自己的合法權(quán)益。

四、突破路徑選擇

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度方面的選擇

雖然所有權(quán)是最基本和最核心的產(chǎn)權(quán)，但土地使用權(quán)更具有實際意義，特別是在國家確定農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)長期不變的情況下；而現(xiàn)實中由于農(nóng)民土地使用權(quán)的權(quán)屬利益脆弱，因而通過農(nóng)民土地使用權(quán)的市場化改革，完善土地流轉(zhuǎn)制度，確立農(nóng)民在土地使用權(quán)權(quán)屬方面的主體地位，對于治理土地流轉(zhuǎn)混亂、遏制對土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的侵犯，是突破目前土地流轉(zhuǎn)困境的基本取向。市場要發(fā)揮其作為資源配置的基礎(chǔ)性手段、進(jìn)行良性合理的運(yùn)行，就必須創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境。具體來說：

1.明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須符合法律依據(jù)，土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃都應(yīng)該成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的依據(jù)。集體土地只有在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，才能將其中規(guī)定的建設(shè)用地加以使用和流轉(zhuǎn)，而具體的土地用途還應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地不得進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2.農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。國土資源部2006年《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》指出，今后要“穩(wěn)步推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點”?！段餀?quán)法》也為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留下了制度改革的空間。因此，可以在保持農(nóng)村宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶個人保有一片宅基地，而政府可以取消原有限制，不再強(qiáng)制性地設(shè)置農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的種種門檻，允許合法合規(guī)的農(nóng)村宅基地及其地上房屋轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，，進(jìn)入土地交易市場，合法上市流轉(zhuǎn)。

3.農(nóng)用地的市場化流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，可以成立專門的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)或農(nóng)村土地經(jīng)營合作社，該機(jī)構(gòu)可以規(guī)范對流轉(zhuǎn)業(yè)主的資質(zhì)審查、流轉(zhuǎn)合同的簽訂和土地流轉(zhuǎn)價格的確定，為業(yè)主和農(nóng)戶提供政策咨詢服務(wù)、提供土地流轉(zhuǎn)供需信息，代表政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

（二）土地管理制度方面的選擇

土地使用權(quán)管理方面，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公益性建設(shè)用地、經(jīng)營性用地和商業(yè)性用地等的土地流轉(zhuǎn)管理，確定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格，或者通過政府購買的措施，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有，在二級土地市場上公開拍賣。其他制度方面的選擇還包括：

1.可以在國家土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)區(qū)域的資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，選擇適當(dāng)?shù)膶嵤┓桨敢约皩嵤┎襟E，使異地占補(bǔ)獲得最優(yōu)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、國民經(jīng)濟(jì)和土地利用效果。同時，我們還必須制定相應(yīng)的法律規(guī)范，進(jìn)行嚴(yán)格的事前研究與事后控制，杜絕各種尋租行為的發(fā)生，以保證異地占補(bǔ)措施合理的實施。

2.在土地儲備機(jī)制創(chuàng)新方面，建設(shè)用地和耕地的雙重儲備可提高政府對土地資源的調(diào)控能力。一定數(shù)量的建設(shè)用地儲備可有效解決用地量大、突發(fā)性強(qiáng)的重點工程用地，防止重點工程占用大量耕地。

五、結(jié)語

今日的中國農(nóng)民面臨與其祖輩不同的問題，土地流轉(zhuǎn)過程中帶來的各種矛盾和糾紛使中國步入風(fēng)險社會，群體性事件頻發(fā)。目前在農(nóng)村實施土地流轉(zhuǎn)，其重要意義即在于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照自愿、有償、規(guī)范、有序的原則，實施農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變革，不斷提高土地收益，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，選擇土地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)路徑，完善土地流轉(zhuǎn)制度即成為必要。

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2009年度教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“多民族山區(qū)征地沖突預(yù)警及協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（編號：09YJC790131）。

王嘎利（1977－），法學(xué)博士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院教師，碩士生導(dǎo)師，主要從事訴訟法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究；李紅波（1973－），工學(xué)博士，昆明理工大學(xué)建筑工程學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事城市發(fā)展與土地資源管理研究。