吳小建

（安徽廣播電視大學(xué)文法部，安徽合肥，230022）

多中心治理：城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給均衡的新范式

吳小建

（安徽廣播電視大學(xué)文法部，安徽合肥，230022）

城市社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給是構(gòu)建和諧社區(qū)的基本條件，傳統(tǒng)由政府提供社區(qū)公共產(chǎn)品的單中心治理模式已不能滿足社區(qū)居民多樣化的需求偏好，基于多中心治理理論，提出了通過變革政府職能、創(chuàng)建居民的利益表達(dá)機(jī)制、形成多中心治理的協(xié)調(diào)機(jī)制和引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)治理等措施，規(guī)避供給不足或供給過度，構(gòu)建一條城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給均衡的路徑。

城市社區(qū)；公共產(chǎn)品供給；多中心治理；支撐條件

伴隨著我國城市化進(jìn)程的加快、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)和城市基層行政管理體制的變遷，城市社區(qū)已成為城市發(fā)展的基本單元，社區(qū)中各種矛盾和利益相互交織，社區(qū)已成為承載著社會(huì)變革帶來的巨大壓力的一個(gè)場(chǎng)域，社區(qū)的健康發(fā)展是建設(shè)和諧城市的基礎(chǔ)，社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給對(duì)提高城市品味和創(chuàng)造穩(wěn)定和舒適的社區(qū)居住環(huán)境具有重要的作用。城市社區(qū)公共產(chǎn)品涵蓋了社區(qū)公共設(shè)施、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)治安、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)環(huán)境等等，具有多樣性與復(fù)雜性的特征，客觀要求不同主體參與不同類型的公共產(chǎn)品供給和治理活動(dòng)。傳統(tǒng)自上而下完全以政府為主導(dǎo)的單邊公共產(chǎn)品供給體系使各主體的參與策略受政府偏好的約束，導(dǎo)致城市社區(qū)公共產(chǎn)品治理效率不足。因此，需要建立以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向、自上而下和自下而上相結(jié)合的公共產(chǎn)品供給的決策體系，形成有利于多中心治理的城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給與治理的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，“社區(qū)居民、企業(yè)及其他組織與基層政府、上級(jí)政府共同建立起分工協(xié)調(diào)的多中心治理機(jī)制，從而提高城市社區(qū)公共產(chǎn)品的治理效率成為城市社區(qū)治理中的關(guān)鍵所在”［1］。因此，以多中心治理理論為引領(lǐng)，形成多形式、多樣化的城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給路徑，滿足社區(qū)居民多重的消費(fèi)偏好，具有重要意義。

一、邁向多中心治理：城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給的理論邏輯

多中心治理是指在公共事務(wù)治理中，有多個(gè)權(quán)力中心共同行動(dòng)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。奧斯特羅姆將“多中心治理”定義為：“把有局限的但獨(dú)立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)分給無數(shù)的管轄單位。所有的公共當(dāng)局具有有限但獨(dú)立的官方的地位，沒有任何個(gè)人和群體作為最終的和全能的權(quán)力凌駕于法律之上。”［2］波蘭尼在《自由的邏輯》一書中將組織社會(huì)任務(wù)區(qū)分為兩種秩序，第一種是一元的秩序，這種秩序的施行依賴權(quán)威進(jìn)行控制，在這種秩序中存在上下級(jí)關(guān)系；第二種秩序是多中心的秩序，“在這種秩序中，許多行為單位既相互獨(dú)立，自由地追求自己的利益，但又能相互調(diào)適，受特定規(guī)則的制約，并在社會(huì)的一般規(guī)則體系中找到各自的定位以實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合”。［3］現(xiàn)代公共事務(wù)的治理是一個(gè)“國家、社會(huì)、市場(chǎng)”上下互動(dòng)的管理過程，而非僅僅運(yùn)用政府的政治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理，就多中心城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給機(jī)制與單中心城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給機(jī)制來看，單中心就意味著只有政府一個(gè)主體提供社區(qū)公共產(chǎn)品，多中心則意味著在公共產(chǎn)品的供給中存在著包括政府、各種非營(yíng)利組織（NGO）、各種市場(chǎng)主體及個(gè)人在內(nèi)的多個(gè)供給主體，這些主體在規(guī)則、制度的約束下，以多種形式共同行使權(quán)力?！岸嘀行闹卫眢w制為公共產(chǎn)品提出了不同于官僚行政理論的供給邏輯，主張公共產(chǎn)品的供給是一個(gè)多元主體的合作、協(xié)同過程，改變了政府作為單一公共服務(wù)的供給主體的模式，構(gòu)建起了政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架下的多中心供給模式”。［4］這也構(gòu)成了城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給中多中心治理的邏輯起點(diǎn)。

二、多元化：城市社區(qū)公共產(chǎn)品供求均衡的路徑

多中心的治理模式消解了傳統(tǒng)科層制的縱向權(quán)力鏈條，打破了壓力型行政體制得以存在的基礎(chǔ)，城市社區(qū)治理的主體真正獲得了城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“上下結(jié)合”的轉(zhuǎn)變。最大限度地避免社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足和供給過度的問題。居民在本社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給中贏得了“話語權(quán)”，通過實(shí)行多元的供給主體和多樣化的供給機(jī)制，可以有效保證社區(qū)公共產(chǎn)品供給中公共選擇機(jī)制的形成和完善。

（一）社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體的多元化

依據(jù)城市社區(qū)公共產(chǎn)品的層次和特性，構(gòu)建政府、私人部門、社區(qū)合作和第三部門四位一體的城市社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主體結(jié)構(gòu)。首先是政府供給主體，多中心供給的建立，并不意味著政府在社區(qū)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，更不意味政府放棄承擔(dān)社區(qū)公共產(chǎn)品供給的法定職責(zé)。而是盡可能地從繁雜、具體的公共事物中解脫出來，也就是除了扮演社區(qū)公共產(chǎn)品提供者和生產(chǎn)者的角色外，也應(yīng)是引導(dǎo)者、組織者、監(jiān)督者、保護(hù)者。在公共物品供給的形式方面，可以采用市場(chǎng)化的手段，如招標(biāo)拍賣、審批、合同承包、代理等供給形式來提高公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量。

其次，是市場(chǎng)上的私人部門供給主體，主要是指私人根據(jù)市場(chǎng)化的原則，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制自愿提供公共產(chǎn)品的情形，這種供給模式是市場(chǎng)供給的典型形式。政府應(yīng)制定一些鼓勵(lì)企業(yè)或私人出資參與公共產(chǎn)品供給的政策，吸引私人或企業(yè)投資參與社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，提高他們對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品供給的積極性。

同時(shí)，社區(qū)合作提供公共產(chǎn)品也是不錯(cuò)的選擇，這種模式也可以稱為俱樂部供給模式，社區(qū)可以是一個(gè)組織，對(duì)社區(qū)內(nèi)部的部分公共產(chǎn)品，如社區(qū)游泳館、社區(qū)圖書館、社區(qū)活動(dòng)中心等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以按照平等的原則向社區(qū)內(nèi)成員收取費(fèi)用，所收的費(fèi)用用于社區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品或勞務(wù)的供給。這些產(chǎn)品和勞務(wù)是社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品，社區(qū)內(nèi)的成員既是消費(fèi)者，又是投資者，這種供給方式起到資金聚集效應(yīng)，滿足社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的要求，這一制度安排，“不僅可以將融資的收益與風(fēng)險(xiǎn)較好地結(jié)合起來，克服了外部性，也降低了交易費(fèi)用”［5］。

最后，第三部門供給主體，第三部門通過社會(huì)捐贈(zèng)、自愿服務(wù)和社會(huì)援助等多種供給形式，對(duì)多樣、快速變化的社區(qū)需求做出及時(shí)的反應(yīng)，從而滿足有特殊需求的人群，能夠提供政府和市場(chǎng)都無法有效提供的社區(qū)公共產(chǎn)品。在社區(qū)公共產(chǎn)品供給的分擔(dān)上，政府與其他供給主體的關(guān)系是在合理分工基礎(chǔ)上的伙伴式的合作關(guān)系，共同分擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)，在多主體合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效的公共產(chǎn)品供給。

（二）社區(qū)公共產(chǎn)品供給機(jī)制的多元化

政府的行政機(jī)制主要提供社區(qū)的純公共產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品，只有采用行政機(jī)制無償供給，才能使該社區(qū)內(nèi)全體居民無償消費(fèi)。政府機(jī)制需為社區(qū)公共產(chǎn)品的供給提供良好的外部環(huán)境，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和第三部門自治機(jī)制對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給應(yīng)起到監(jiān)督、引導(dǎo)與調(diào)控的作用。

市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是多中心治理秩序下公共產(chǎn)品供給的必然要求，通過引入社區(qū)公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)機(jī)制，有利于節(jié)省開支，降低成本，提高效率，有利于轉(zhuǎn)變政府職能和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，“競(jìng)爭(zhēng)最明顯的好處是提高效率，即投入少產(chǎn)出多”。允許公共部門之間、私人部門之間以及公共部門與私人部門之間展開競(jìng)爭(zhēng)，從而構(gòu)建起政府、私營(yíng)部門和第三部門相互合作的社區(qū)公共產(chǎn)品供給體系，以改善公共服務(wù)供給的績(jī)效和質(zhì)量，滿足社區(qū)居民的多樣化需求。

最后，第三部門的自治機(jī)制可以作為政府與市場(chǎng)的有益補(bǔ)充，個(gè)人志愿供給以及大量的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的自愿供給等是社區(qū)公共產(chǎn)品的志愿供給的基本形式，多中心治理設(shè)計(jì)的關(guān)鍵因素是“自發(fā)性”，“自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)，基于自主治理和自發(fā)性的第三部門有利于公民參與意愿的表達(dá)和參與途徑的實(shí)現(xiàn)，由第三部門的自治機(jī)制來提供公共服務(wù)，也是出于對(duì)‘政府失靈’和‘市場(chǎng)失靈’的回應(yīng)”［4］。自治機(jī)制的靈活性和適應(yīng)性和更好地貼近社區(qū)居民的需求偏好，是社區(qū)公共產(chǎn)品供給中實(shí)現(xiàn)公平與效率相結(jié)合的良好契機(jī)。多元主體供給多樣化的社區(qū)公共產(chǎn)品，復(fù)合運(yùn)用多種供給機(jī)制勢(shì)在必行，多種供給機(jī)制的架構(gòu)其實(shí)規(guī)設(shè)了公共產(chǎn)品供給中的三方相互有所分工同時(shí)又各相互協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系，力求通過多種機(jī)制中的多種供給方式、通過多元主體的積極參與和協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的高效率和高質(zhì)量。

與多元供給主體和多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相適應(yīng)的社區(qū)公共產(chǎn)品供給中籌資模式的多元化，政府在一些純公共產(chǎn)品如：基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、開設(shè)公共市場(chǎng)和一些法律法規(guī)規(guī)章制度性建設(shè)中，利用公共財(cái)政資金購買公共產(chǎn)品提供給社區(qū)以及社區(qū)居民；完全按照市場(chǎng)原則提供社區(qū)公共產(chǎn)品的市場(chǎng)供給主體資金主要根據(jù)市場(chǎng)化的原則進(jìn)行籌集；俱樂部產(chǎn)品由俱樂部成員實(shí)現(xiàn)資金公擔(dān)，利益共享。而對(duì)于遵循自愿原則的第三部門供給主體，一般被理解為慈善行為，但各級(jí)政府可以提供補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、直接委托或各種優(yōu)惠政策等多種方式，引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)、吸引第三部門對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的供給。

三、城市社區(qū)公共產(chǎn)品多中心治理的支撐條件

城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體多元化和多重供給機(jī)制的引入有利于滿足作為消費(fèi)者的社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的多樣化需求，“大大擴(kuò)展了社區(qū)居民公共產(chǎn)品消費(fèi)的選擇集合，賦予社區(qū)居民極大的自由，張揚(yáng)了居民作為公共產(chǎn)品消費(fèi)者應(yīng)有的權(quán)利”［6］。但如何在社區(qū)公共產(chǎn)品中實(shí)現(xiàn)多中心治理，需要一定的支撐條件。

（一）以多中心體制為導(dǎo)向，構(gòu)建服務(wù)型政府

多中心體制意味著供給途徑與供給主體的多元化，政府要從過去“大包大攬”的模式中走出，政府的職能由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。政府要處理好政府之間，政府與市場(chǎng)、與第三部門和社區(qū)等供給主體的關(guān)系，提供足夠完善的公共服務(wù)，特別是公平規(guī)則的制定及執(zhí)行。在多中心供給體制之下，容易出現(xiàn)分工不明確、責(zé)任混淆等情況，在公共產(chǎn)品供給過程中也是社會(huì)多方力量博弈的過程，在博弈的過程中，必然會(huì)出現(xiàn)利益糾紛甚至爭(zhēng)奪。因此，在公共決策上，政府必須不斷完善決策程序，真正體現(xiàn)和維護(hù)社區(qū)居民的利益，促進(jìn)公共利益的最大化。一旦出現(xiàn)利益糾紛，政府要擔(dān)當(dāng)公正的裁判者的角色，維護(hù)基本的社會(huì)公正。同時(shí)，需要通過建立合理、全面、客觀、科學(xué)的地方政府官員政績(jī)考核制度和升遷激勵(lì)機(jī)制，杜絕社區(qū)公共產(chǎn)品供給中的“政績(jī)現(xiàn)象”，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，構(gòu)建公共服務(wù)型政府。

（二）創(chuàng)建居民利益表達(dá)機(jī)制，拓寬社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品偏好的顯示機(jī)制

利益主體多元化以及社區(qū)分化會(huì)加劇利益需求表達(dá)問題。積極推進(jìn)社區(qū)基層民主建設(shè)，改革和完善社區(qū)公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制，建立社區(qū)居民需求的表達(dá)機(jī)制，使多數(shù)居民的需求偏好得以表達(dá)，是改善城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給與治理的必然途徑。一方面各級(jí)人大、政協(xié)組織作為我國公民利益表達(dá)機(jī)構(gòu)，必須與社區(qū)等基層組織緊密銜接，另一方面創(chuàng)建社情民意收集反饋機(jī)制（如居民論壇、社區(qū)對(duì)話、市長(zhǎng)熱線、網(wǎng)上調(diào)查等）和制度化的表達(dá)機(jī)制（如聽證會(huì)制度、重大事務(wù)公開制度、選舉競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制），由全體社區(qū)居民或社區(qū)居民代表對(duì)本社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行公共協(xié)商、表決，保障社區(qū)居民在本社區(qū)公共產(chǎn)品供給中的“話語權(quán)”，通過制度化的途徑，反映與實(shí)現(xiàn)廣大社區(qū)居民的需求偏好。

（三）形成城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給的多中心治理的協(xié)調(diào)機(jī)制

多中心治理機(jī)制需要平等的社會(huì)各相關(guān)行為主體，在有效溝通、博弈、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)下，精誠合作，形成有效的社會(huì)整合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化，不同的治理主體選擇不同類型和不同特點(diǎn)的公共產(chǎn)品，以提高治理效率。政府之外的其它市場(chǎng)組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)居民，參與社區(qū)公共事務(wù)的管理和社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，各治理主體多元互動(dòng)，形成網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。在這個(gè)多中心治理的協(xié)調(diào)機(jī)制中，社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品需求表達(dá)明確，決策機(jī)制是自下而上的，能充分反映社區(qū)居民的需求信息，對(duì)于每種類型的公共產(chǎn)品都有比較清晰的供給主體和主要決策人，多中心治理的各參與人可以在一個(gè)主要決策者的協(xié)調(diào)下，以最有利方式參與到不同類型的公共產(chǎn)品治理之中，取得單邊治理無法達(dá)到的治理效率。［1］

（四）引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)治理，提升社區(qū)自治水平

“參與”與“治理”具有內(nèi)在邏輯上的統(tǒng)一性。多中心治理倡導(dǎo)社區(qū)居民廣泛參與，突出參與具有雙向政務(wù)信息的傳輸與溝通、社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接投入、公共政策制定與執(zhí)行的影響這三項(xiàng)功能。城市社區(qū)的和諧發(fā)展需要社區(qū)主體的積極參與，作為社區(qū)成員的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非營(yíng)利組織以及社區(qū)居民，都可以從不同層面參與社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，彼此互為條件、相互依存。而社區(qū)自治是社區(qū)參與的高級(jí)形態(tài)，“是在民主協(xié)商、民主決策、民主管理等自治理念的引導(dǎo)下，通過協(xié)調(diào)、動(dòng)員社區(qū)內(nèi)的各種組織和人員，平衡多種利益關(guān)系而實(shí)現(xiàn)的社區(qū)公共事務(wù)多元化管理”［7］，通過市場(chǎng)而非完全依靠計(jì)劃或政府的方式優(yōu)化社區(qū)內(nèi)資源配置，提高社區(qū)管理的效益與效率。要改變目前社區(qū)公共產(chǎn)品供給中居民參與的意愿強(qiáng)，但參與主體不平衡，參與率低，參與方式被動(dòng)多、主動(dòng)少以及參與機(jī)制運(yùn)行嚴(yán)重的行政化現(xiàn)象，需要重新界定政府權(quán)力的邊界，積極培育、引導(dǎo)和規(guī)范社區(qū)成員參與社區(qū)建設(shè)的公民意識(shí)和行為，完善社區(qū)自治的制度系統(tǒng)，逐步將社區(qū)公共產(chǎn)品供給的主導(dǎo)權(quán)交還給社區(qū)成員，實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員在社區(qū)建設(shè)中由“順民”角色向“公民”角色轉(zhuǎn)變。

滿足居民的具體需求應(yīng)該是社區(qū)公共產(chǎn)品供給的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，多中心治理范式為城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新提供了新的路徑選擇，變革了社區(qū)公共產(chǎn)品供給的決策模式、供給主體結(jié)構(gòu)等。要使社區(qū)公共產(chǎn)品的供給與需求相匹配，規(guī)避供給不足或供給過度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的帕累托最優(yōu)，政府更多應(yīng)該是游戲規(guī)則的制定者、監(jiān)督者，而生產(chǎn)單位可以是政府自身，也可以是政府以外的其他組織、私人部門或者個(gè)人。

［1］ 崔浩.浙江農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與治理研究［M］.北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2007：189-190.

［2］ 奧斯特羅姆.制度激勵(lì)和可持續(xù)發(fā)展［M］.上海三聯(lián)書店，2002：240-250.

［3］ 邁克爾·波蘭尼.自由的邏輯［M］.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2002：167-169.

［4］ 程宇.多中心治理：一種公共服務(wù)的供求均衡范式［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2006：341.

［5］ 胡祥.城市社區(qū)治理的熱點(diǎn)問題研究［M］.武漢：中國地質(zhì)大學(xué)出版社，2009：242.

［6］ 于水.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007（2）.

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A

安徽省2010年度省級(jí)教學(xué)研究項(xiàng)目（20101999）

吳小建（1974-），男，碩士研究生，講師，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>