趙 航 鞏瑞波

（吉林大學(xué)a．法學(xué)院；b．馬克思主義學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

十六大以來東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法問題研究

趙 航a鞏瑞波b

（吉林大學(xué)a．法學(xué)院；b．馬克思主義學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

十六大以來，東北地區(qū)各級(jí)政府非常重視農(nóng)村衛(wèi)生，衛(wèi)生立法逐漸完善，近十年來，在農(nóng)村合作醫(yī)療和鄉(xiāng)村醫(yī)生立法等方面都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但問題和矛盾依然十分突出：一些地區(qū)對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生立法工作在思想認(rèn)識(shí)上存在偏差；理論立法與實(shí)際需要的契合度不高；立法中規(guī)范性語言多于描述性語言導(dǎo)致法律實(shí)施難度加大；立法的修改和調(diào)整存在片面性。這些問題嚴(yán)重地制約著農(nóng)村衛(wèi)生立法工作的有序開展，也成為了社會(huì)主義新農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的主要瓶頸。因此，運(yùn)用相關(guān)法律知識(shí)、公共衛(wèi)生和社會(huì)管理理論，找出當(dāng)前農(nóng)村衛(wèi)生立法在規(guī)范性、可操作性以及實(shí)施效果方面存在的問題，并就此提出相關(guān)對(duì)策建議顯得尤為重要和緊迫。

東北地區(qū)；“三農(nóng)”問題；衛(wèi)生立法；醫(yī)療合作

十六大以來，中共中央始終把“加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善生活環(huán)境，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，方便群眾生活。建立適應(yīng)新形勢(shì)要求的衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療保健體系，著力改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況，提高城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保健水平”［1］作為現(xiàn)代化建設(shè)和全面建設(shè)小康社會(huì)的重要環(huán)節(jié)來抓。2007年10月，胡錦濤同志在中共十七大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平……堅(jiān)持預(yù)防為主，以農(nóng)村為重點(diǎn)……加強(qiáng)農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。”2004年12月31日中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》指出：“堅(jiān)持以農(nóng)村為重點(diǎn)的衛(wèi)生工作方針，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)和農(nóng)村醫(yī)療救助工作，實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生培養(yǎng)，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力?！保?］可見，農(nóng)村衛(wèi)生工作是我國(guó)衛(wèi)生工作的重中之重。如何最大限度的保障10億農(nóng)民的生命健康權(quán)，體現(xiàn)以農(nóng)村為重點(diǎn)的衛(wèi)生工作方針，是農(nóng)村衛(wèi)生立法需要認(rèn)真面對(duì)和亟待解決的問題。

一、東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法的基本現(xiàn)狀

（一）衛(wèi)生立法概況

自2002年至今，關(guān)于東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生工作方面的地方法規(guī)規(guī)章黑龍江省共8部，吉林省共10部，遼寧省共15部。［3］其中，黑龍江省主要從農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生工作要點(diǎn)、衛(wèi)生工作人員培訓(xùn)、農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)防和控制醫(yī)院感染工作等方面進(jìn)行規(guī)制。吉林省主要從衛(wèi)生改革與發(fā)展、貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定、表彰農(nóng)村衛(wèi)生工作先進(jìn)單位及個(gè)人、規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療市場(chǎng)和醫(yī)療行為等方面進(jìn)行立法規(guī)制。遼寧省主要從農(nóng)村衛(wèi)生人員培訓(xùn)、農(nóng)村衛(wèi)生適宜技術(shù)推廣示范研究、農(nóng)村醫(yī)療救助等方面進(jìn)行規(guī)制。由此可見，東北地區(qū)對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生工作規(guī)制的重點(diǎn)主要在于對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生人員培訓(xùn)及表彰、醫(yī)療救助、落實(shí)上級(jí)文件、完善衛(wèi)生工作要點(diǎn)、預(yù)防與控制疾病、規(guī)范醫(yī)療市場(chǎng)和醫(yī)療行為等方面進(jìn)行規(guī)制。

（二）農(nóng)村合作醫(yī)療立法概況

自2002年至今，關(guān)于東北地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)合）方面的地方法規(guī)規(guī)章：黑龍江省共8部，吉林省共23部，遼寧省共32部。［3］其中，黑龍江省對(duì)新農(nóng)合的規(guī)制主要體現(xiàn)在杜爾伯特蒙古自治縣的政府規(guī)章，共7部，主要涉及新農(nóng)合保險(xiǎn)報(bào)銷等方面問題的規(guī)制。2011年3月28日實(shí)施的《哈爾濱市新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法》，主要是對(duì)新農(nóng)合總體運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。吉林省主要以政府通知、政府意見等規(guī)章的形式進(jìn)行規(guī)制，內(nèi)容涉及新農(nóng)合醫(yī)療管理、新農(nóng)合補(bǔ)償方案、完善新農(nóng)合制度等方面。遼寧省主要從新農(nóng)合試點(diǎn)運(yùn)行等方面進(jìn)行規(guī)制?？梢?，黑龍江省規(guī)定的關(guān)于新農(nóng)合的問題較為具體、有針對(duì)性，但相應(yīng)規(guī)范數(shù)量制定較少；吉林省規(guī)定的較為全面，但相對(duì)較為籠統(tǒng)；遼寧省規(guī)定的數(shù)量較多，針對(duì)性不明顯。

（三）關(guān)于鄉(xiāng)村醫(yī)生的相關(guān)立法

自2002年至今，關(guān)于東北地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)生方面的地方法規(guī)規(guī)章黑龍江省共5部，吉林省無該方面的規(guī)范，遼寧省共12部。［3］其中，黑龍江省主要從鄉(xiāng)村醫(yī)生考核辦法、優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生評(píng)選表彰等方面規(guī)制，遼寧省主要從加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施、鄉(xiāng)村醫(yī)生考核辦法、表彰優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生等方面進(jìn)行規(guī)制?？梢姡诹⒎▽?shí)踐中重視鄉(xiāng)村醫(yī)生并且在管理鄉(xiāng)村醫(yī)生的基礎(chǔ)上，努力提高鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍的整體素質(zhì)，對(duì)于農(nóng)村醫(yī)療的發(fā)展具有重要意義。但吉林省并無對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生方面的地方性法規(guī)規(guī)章，鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍是保障農(nóng)村衛(wèi)生工作落實(shí)的關(guān)鍵所在，這個(gè)立法上的缺口亟待完善。

東北地區(qū)衛(wèi)生立法狀況的共性與特性?？傮w而言，東北地區(qū)的立法系統(tǒng)較為完善，但仍然存在農(nóng)村缺少基本醫(yī)療保障、缺少基本醫(yī)療費(fèi)用、大量存在因病返貧、因病致貧的問題。對(duì)此，進(jìn)一步從立法技術(shù)角度和立法涉及范圍的角度發(fā)展并完善我國(guó)東北地區(qū)的衛(wèi)生立法制度具有重要意義。

二、東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法存在的問題

（一）理論立法與實(shí)際需要的契合度有待提高

通過吉林省地區(qū)的農(nóng)村衛(wèi)生狀況的調(diào)研與分析，當(dāng)前東北地區(qū)的農(nóng)村衛(wèi)生狀況仍不容樂觀，如鄉(xiāng)村醫(yī)生的業(yè)務(wù)水平較低，取得助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師的鄉(xiāng)村醫(yī)師僅占總數(shù)的15．9%，難以滿足農(nóng)民的就醫(yī)需要；村級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)模小，設(shè)備簡(jiǎn)陋，藥品種類少，并存在亂收費(fèi)現(xiàn)象；農(nóng)民對(duì)新農(nóng)合認(rèn)識(shí)程度仍有待提高等現(xiàn)象在實(shí)際中大量存在。特別是吉林省關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作的立法以及新農(nóng)合的規(guī)范中只是籠統(tǒng)的規(guī)定了下級(jí)地方政府需要貫徹落實(shí)的綱領(lǐng)精神等問題，并沒有發(fā)現(xiàn)針對(duì)實(shí)際問題的相應(yīng)解決方法，不利于改善農(nóng)村衛(wèi)生狀況。此外，對(duì)于改善醫(yī)療環(huán)境的規(guī)定，只有黑龍江省出臺(tái)了關(guān)于《投資農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)工作的通知》?？梢姡⒎▽?shí)踐中存在的問題之一為理論立法與實(shí)際需要的契合程度較低的現(xiàn)象。

（二）規(guī)范性語言多于描述性語言導(dǎo)致法律實(shí)施難度加大

縱觀東北地區(qū)各級(jí)立法的整體效果，其中多以《通知》、《意見》等文件形式進(jìn)行指導(dǎo)性操作。從理論層面上分析該現(xiàn)象，似乎并無不當(dāng)。但是，在具體的法律實(shí)施中，《通知》、《意見》等規(guī)范性文件不具有具體性，特別是面對(duì)的是廣大農(nóng)村地區(qū)，該類地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、人員文化水平不高，太過規(guī)范的語言對(duì)貫徹落實(shí)工作勢(shì)必是一種阻礙。容易造成上級(jí)指導(dǎo)性意見無法貫徹落實(shí)。因此，規(guī)范性語言過多容易造成政策文件貫徹落實(shí)有困難的局面出現(xiàn)。

（三）地方政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生工作重視不夠致使立法機(jī)構(gòu)的位階較低

東北地區(qū)現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生立法主體主要以地方政府的規(guī)章為主，較少涉及地方法規(guī)層面的法律規(guī)范。政府規(guī)章可以高效地解決農(nóng)村衛(wèi)生工作中存在的問題，從而有效保障農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。政府規(guī)章更多的體現(xiàn)出完成上級(jí)部門交給的任務(wù)，并不能有效反映各地對(duì)于農(nóng)村衛(wèi)生工作的積極態(tài)度。在效力上，政府規(guī)章也不及地方人大及人大常委會(huì)制定的地方法規(guī)。地方法規(guī)的出臺(tái)更能反映地方對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生工作的重視程度，體現(xiàn)地方對(duì)農(nóng)村問題保障的自覺性，從而更有利于保障農(nóng)村居民的健康權(quán)益。因此，立法機(jī)構(gòu)的位階較低屬于東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法工作存在的問題之一。

（四）立法調(diào)整范圍的片面性導(dǎo)致農(nóng)村衛(wèi)生立法的兼顧性和兼容性較差

衛(wèi)生立法應(yīng)該是調(diào)整國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)關(guān)、衛(wèi)生事業(yè)單位，預(yù)防和治療疾病，改善人們生產(chǎn)勞動(dòng)和生活環(huán)境的衛(wèi)生質(zhì)量，保障人民身心健康，實(shí)行計(jì)劃生育、造福子孫后代為目標(biāo)而產(chǎn)生的與其他社會(huì)組織以及人民群眾、傷病員之間在醫(yī)療、預(yù)防、保健活動(dòng)中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系。依規(guī)定的內(nèi)容不同，應(yīng)當(dāng)分為內(nèi)部規(guī)范和外部規(guī)范兩部分。［4］其中，內(nèi)部規(guī)范主要涉及在衛(wèi)生事業(yè)管理中，調(diào)整衛(wèi)生機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及相互關(guān)系的法規(guī)。如2011年《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省衛(wèi)生廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施意見的通知》，2007年《吉林省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省新型農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》。這類法規(guī)對(duì)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的建設(shè)與管理具有十分重要的作用。外部規(guī)范一般都與廣大人民群眾以及企事業(yè)單位的生產(chǎn)、經(jīng)銷等業(yè)務(wù)有著直接的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，主要是調(diào)整國(guó)家醫(yī)藥衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及公民之間的法律關(guān)系的法規(guī)。但是，東北地區(qū)立法規(guī)范中并沒有該類外部性的規(guī)范，該現(xiàn)象反映了東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法調(diào)整范圍不夠全面的現(xiàn)象。

（五）衛(wèi)生立法的無原則性致使有法不依的情況較為嚴(yán)重

大量的規(guī)范性文件表述缺少統(tǒng)領(lǐng)性、原則性的文字表述也是導(dǎo)致衛(wèi)生立法不完善的重要原因。應(yīng)當(dāng)確立諸如明確東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生工作中的政府職責(zé)的原則、國(guó)家投入為主的原則、保護(hù)農(nóng)民獲得基本醫(yī)療保障的權(quán)利原則、社會(huì)公共衛(wèi)生服務(wù)優(yōu)先原則、堅(jiān)持預(yù)防為主、突出健康教育原則、國(guó)家監(jiān)督原則等。當(dāng)然，確立該種性質(zhì)的原則需要更高位階的法律將其確立，地方性法規(guī)規(guī)章并無原則性規(guī)范的效力。地方立法可以試探性的規(guī)定為原則對(duì)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。通過立法實(shí)踐，找出符合實(shí)際需要的原則，待到時(shí)機(jī)成熟，規(guī)定有可能上升到法律層面。就現(xiàn)階段的立法實(shí)踐而言，單純的貫徹落實(shí)上級(jí)的指示、指導(dǎo)，忽視地方立法的整體狀況，不利于農(nóng)村衛(wèi)生法律體系基本框架的建構(gòu)，很難做到在法律的框架下運(yùn)行農(nóng)村衛(wèi)生工作，不利于法治的實(shí)現(xiàn)。因此，缺少原則性立法是東北地區(qū)衛(wèi)生立法存在的又一問題。

三、關(guān)于東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法問題的相關(guān)建議

（一）立法中力求做到管理性規(guī)范與效力性規(guī)范比例相適應(yīng)

本文使用最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問題的解釋（二）（以下簡(jiǎn)稱：《合同法解釋（二）》）中管理性規(guī)范與效力性規(guī)范的概念進(jìn)行相關(guān)論述。所謂管理性規(guī)范是指法律及行政法規(guī)沒有明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導(dǎo)致合同無效或者不成立，而且違反此類規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效也并不損害國(guó)家或者社會(huì)公共利益，而只是損害當(dāng)事人的利益的規(guī)范。即起到規(guī)范管理的作用，并未涉及懲罰等內(nèi)容。該類規(guī)范對(duì)實(shí)踐操作起到規(guī)制的作用，告訴人們應(yīng)當(dāng)做什么、怎么做，但并未提及后果。所謂效力性規(guī)范，指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反了這些禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效或者合同不成立的規(guī)范；或者是法律及行政法規(guī)雖然沒有明確規(guī)定違反這些禁止性規(guī)范后將導(dǎo)致合同無效或者不成立，但是違反了這些禁止性規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)范，即涉及行為后果等懲罰性的內(nèi)容，具有比管理性規(guī)范更有約束色彩的一種規(guī)范方式。這兩種規(guī)范依其自身的屬性可以對(duì)衛(wèi)生立法文件中的規(guī)范進(jìn)行有效分類，在技術(shù)層面顯得較為規(guī)整。在今后的立法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)本著管理性規(guī)范與效力性規(guī)范的比例相適應(yīng)的原則進(jìn)行立法，依據(jù)農(nóng)村衛(wèi)生立法的要求，應(yīng)當(dāng)將管理性規(guī)范設(shè)立的更加明確、具體，效力性規(guī)范的內(nèi)容更具有可操作性。

（二）根據(jù)地方衛(wèi)生狀況的具體特點(diǎn)不斷完善立法

本著具體問題具體分析的原則，應(yīng)當(dāng)針對(duì)東北地區(qū)常見病、多發(fā)病，如慢性肺病等，進(jìn)行立法規(guī)制。如注重培養(yǎng)相關(guān)方面的人才，依據(jù)當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，整合資源，采用合并與吸收的方式進(jìn)行醫(yī)療資源的合理配置。如現(xiàn)階段大力推行的新農(nóng)合制度，就應(yīng)當(dāng)加大政府對(duì)新農(nóng)合資金的投入，提高東北地區(qū)廣大農(nóng)村居民的保障水平，解決因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象。相應(yīng)輔助措施也應(yīng)當(dāng)盡快完善，如農(nóng)村區(qū)域中心醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善。只有實(shí)際衛(wèi)生醫(yī)療水平提高了，相應(yīng)的立法政策才能有效地貫徹落實(shí)。依據(jù)各個(gè)農(nóng)村實(shí)地情況的差異，總結(jié)各地常見病、特有病種類，制定相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生法規(guī)，輔助建立適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的醫(yī)療衛(wèi)生制度。

（三）研究衛(wèi)生立法的相關(guān)理論以增強(qiáng)其法理性

理論支點(diǎn)有助于增強(qiáng)立法的說服力，使廣大農(nóng)民更加信賴立法，提高法律的接受程度，正如哈貝馬斯理論所示，社會(huì)共識(shí)是立法基礎(chǔ)，只有具有社會(huì)共識(shí)、能夠?yàn)樯鐣?huì)大眾所接受的規(guī)范，才可稱之為法律。如新農(nóng)合的全面推進(jìn)乃我國(guó)現(xiàn)階段提高農(nóng)村居民保障水平的重點(diǎn)，但廣大農(nóng)村居民仍不信任該制度，導(dǎo)致新農(nóng)合本為惠農(nóng)政策，但卻推行困難的局面出現(xiàn)。筆者愚見，試圖改變?cè)摤F(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)試圖從保障廣大農(nóng)民根本利益談起，宣傳生命健康權(quán)、身體權(quán)等民法理論，在普法宣傳的同時(shí)將醫(yī)療衛(wèi)生相應(yīng)的惠農(nóng)政策進(jìn)行說明。同時(shí)，實(shí)踐中采取試點(diǎn)的形式慢慢推廣，最終一定會(huì)被大眾接受，該項(xiàng)惠民政策也一定會(huì)得到廣泛認(rèn)可。該項(xiàng)措施確有因理論抽象而難以使農(nóng)村居民快速領(lǐng)會(huì)的現(xiàn)象發(fā)生，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口素質(zhì)的普遍提高，該類宣傳一方面幫助農(nóng)民提高了其自身的人文素質(zhì)、文化修養(yǎng)；另一方面也擴(kuò)大了政策的影響力。最后落實(shí)為文字材料則會(huì)讓大眾普遍接受。

（四）立法中注意運(yùn)用實(shí)證調(diào)研的方法增強(qiáng)其實(shí)用性

在已有的規(guī)范性文件中，為了解當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的狀況，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部專家組織了一次較大規(guī)模的實(shí)地調(diào)查。該調(diào)查在2003年通過走訪118個(gè)村得出了許多有價(jià)值的結(jié)論。［6］筆者認(rèn)為，該種實(shí)地調(diào)查研究的方式對(duì)立法活動(dòng)很有助益，能夠真正反映問題所在。只有發(fā)現(xiàn)真正的問題所在，才能對(duì)癥下藥，尋求有效解決問題的方法，該思路是實(shí)證調(diào)查研究的主線。實(shí)地調(diào)研法若能有效應(yīng)用于立法實(shí)踐，將會(huì)有效改善理論立法與實(shí)際需要脫軌的現(xiàn)象，滿足立法的實(shí)際所需。真正找到農(nóng)民所需，滿足農(nóng)民所求的制度規(guī)范。使制度滿足實(shí)際需要，協(xié)助實(shí)際運(yùn)行，從而做到有法可依的法治化局面。

（五）明確農(nóng)村立法工作的主要管理主體

上文中提到現(xiàn)階段農(nóng)村衛(wèi)生立法規(guī)范高位階法律規(guī)范較少的現(xiàn)象，并不是說筆者認(rèn)為農(nóng)村立法工作主要管理主體是地方人大及人大常委會(huì)，而是說通過高位階立法表明各地方對(duì)該工作重視程度的大小，即立法的位階越高，越能體現(xiàn)該問題在實(shí)踐中是亟待解決、較為重視的問題，與農(nóng)村立法工作的主要管理主體無關(guān)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村立法工作的主要管理主體應(yīng)為地方政府，原因有二：一是行政手段具有高效性的特點(diǎn)，政府能在短時(shí)間內(nèi)滿足實(shí)際需要，做到正義不遲到；二是在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》中明確了各級(jí)政府在農(nóng)村衛(wèi)生工作中應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府要把農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，抓緊制定具體措施，把加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，政府在農(nóng)村衛(wèi)生工作中應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。因此，地方衛(wèi)生立法中應(yīng)當(dāng)將政府在衛(wèi)生立法中的角色落實(shí)下去，形成規(guī)范性文字，使政府在農(nóng)村衛(wèi)生管理中合法化。

四、結(jié)語

綜上所述，本文首先對(duì)近十年來東北地區(qū)衛(wèi)生立法狀況進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹；其次，依據(jù)立法現(xiàn)狀總結(jié)出立法中存在的問題，如理論立法與實(shí)際需要的契合度有待進(jìn)一步提高，規(guī)范性語言過多，立法機(jī)構(gòu)位階需要提高，法律調(diào)整范圍應(yīng)擴(kuò)大，增加原則性規(guī)范等問題；最后，針對(duì)現(xiàn)已存在的問題；筆者提出對(duì)立法走向的建議，如引入《合同法解釋（二）》中的管理性規(guī)范與效力性規(guī)范的概念，提出應(yīng)當(dāng)管理與約束相適宜，不能一味的只管理不約束，也不能一味的只約束不管理，依據(jù)地方具有的自身特點(diǎn)進(jìn)行立法完善，找出立法相應(yīng)的理論支點(diǎn)，使規(guī)范文字更有說服力，采用實(shí)證調(diào)研的方法開展立法工作，明確農(nóng)村立法工作的主要管理主體仍然是政府等方面的內(nèi)容。上述問題和建議無不說明加快衛(wèi)生立法工作的必要性。［8］本文通過對(duì)東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出存在的問題，針對(duì)現(xiàn)有問題提出筆者的個(gè)人建議，為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生立法事業(yè)發(fā)展盡一份綿薄之力。

［1］江澤民．全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面［N］．人民日?qǐng)?bào)，2002－11－18．

［2］李衛(wèi)東，崔建周．農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的現(xiàn)狀及改善對(duì)策［J］．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2005，（6）．

［3］北大法寶法律數(shù)據(jù)庫（V5版）［EB／OL］．http：／／www．pkulaw．cn／．

［4］潘森．淺談我國(guó)的衛(wèi)生立法（節(jié)選）［J］．中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理，1987，（6）．

［5］張建華．論農(nóng)村衛(wèi)生法律的制定［J］．中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理，2004，（2）．

［6］韓俊，羅丹．中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況報(bào)告［J］．中國(guó)發(fā)展觀察，2005，（1）．

［7］揭建旺，倪星．試論農(nóng)村衛(wèi)生工作中的政府角色定位［J］．中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2003，（7）．

［8］汪建榮．衛(wèi)生立法發(fā)展研究［J］．中國(guó)醫(yī)院管理，1991，（8）．

吉林大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目“東北地區(qū)當(dāng)代農(nóng)村衛(wèi)生工作研究——基于社會(huì)管理的視角”（編號(hào)：20121008）。

趙航（1987－），女，吉林大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)法律碩士專業(yè)研究生，主要從事法理學(xué)研究；鞏瑞波（1988－），男，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院2010級(jí)中共黨史專業(yè)碩士研究生，主要從事基層社會(huì)治理理論與實(shí)踐研究。