張 蕊

（曲阜師范大學法學院，山東日照276826）

農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)機制的完善

張 蕊

（曲阜師范大學法學院，山東日照276826）

農民工問題是當前我國的主要社會問題之一，其中關于農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的問題近幾年成為社會關注的熱點。農民工養(yǎng)老保險的跨區(qū)域便利轉移是對農民工權益保障的維護，但是因為缺乏對接制度，統(tǒng)籌層次低等問題，導致我國農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)困難。從我國目前的農民工養(yǎng)老保險發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，結合我國發(fā)展的國情和國外先進經驗，分析其中導致轉移困難的原因，以及我國農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的新機制，對于立法及相關實務領域有重要的指導意義。

農民工；養(yǎng)老保險；轉移接續(xù)；屬地化

我國擁有龐大的農民工群體，他們是在我國經濟發(fā)展過程中逐漸形成的一個特殊群體，從我國目前來看，我國農民工的人數(shù)已經超過1．2億。對農民工合法權益的保護是當前社會各界關注的熱點也是維護我國社會穩(wěn)定的關鍵和重要環(huán)節(jié)。雖然我國社會保障體系、養(yǎng)老保險制度逐漸趨于完善，但針對農民工的養(yǎng)老保險制度還存在較多問題亟待解決。其中關于農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的問題一直是制約農民工養(yǎng)老保險發(fā)展的重要因素。據(jù)統(tǒng)計，我國目前參加養(yǎng)老保險的農民工人數(shù)僅占總農民工人數(shù)的15%左右。一些地方為了推動農民工養(yǎng)老保險的發(fā)展，先后實施了一系列政策措施，例如浙江省的低門檻、低標準農民工社會保險；北京市的“仿城?！鞭r民工養(yǎng)老保險措施；重慶的個人賬戶農民工保險制度等。這些措施在一定程度上解決了一部分農民工的社會保障問題，但對大多數(shù)農民工而言并未起到保護作用，農民工退保的問題也日漸突顯。

農民工進城務工，用人單位按照我國現(xiàn)行的勞動保障法為其辦理養(yǎng)老保險，社會保險機構為其建立養(yǎng)老保險關系。當農民工和用人單位解除勞務關系后，用人單位將不再承擔繳納保險費的義務，當農民工在新的單位就業(yè)，原有的養(yǎng)老保險關系就需要轉移接續(xù)，從而實現(xiàn)農民工養(yǎng)老保險的持續(xù)性發(fā)展。農民工是流動性較強的群體，沒有完善的轉移接續(xù)制度對其自身養(yǎng)老保險的既得利益是極為不利的。因此，如何解決農民工養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)問題是當前保險制度改革和發(fā)展的重點。

一、我國農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)存在的問題

從我國農民工的發(fā)展情況來看，養(yǎng)老保險的發(fā)展起步較晚，發(fā)展較為緩慢。雖然我國相繼出臺了許多針對農民工的社會保障政策，但這些政策在執(zhí)行過程中面臨著較大的難題，實際實施效果并不明顯?？偨Y起來，筆者認為我國的農民工養(yǎng)老保險制度主要存在著同城繳費時間門檻過高、轉移接續(xù)難、用工單位經濟利益和義務的矛盾、農民工保險意思薄弱等，其中轉移接續(xù)問題是當前我國農民工養(yǎng)老保險制度中最為突出的問題。雖然在我國相關的政策法規(guī)中規(guī)定了農民工養(yǎng)老保險制度的轉移和接續(xù)辦法，但是在實際中卻存在著難以執(zhí)行的問題。就全國范圍來看，理論上應該辦理養(yǎng)老保險轉移手續(xù)的農民工人數(shù)居高不下，而實際能夠辦理的人數(shù)卻極少。并且我國現(xiàn)行農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的相關規(guī)定僅限于省內轉移和個人賬戶部分的轉移，這對流動性極大的農民工來說無疑毫無用處，甚至還增加了他們退保的決心。有的地方針對地方的流動問題制定了相關的轉移接續(xù)辦法，但這只是小地方上的辦法，只具有所在地的法律效力，無法從根本上解決我國養(yǎng)老保險制度的轉移接續(xù)問題。有的地區(qū)為了減少當?shù)厣鐣y(tǒng)籌資金帶來的壓力，對外來農民工的養(yǎng)老保險設立了各種限制，將農民工的養(yǎng)老保險關系的轉入成本大大提高，最終導致了農民工養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)困境。

二、阻礙農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的原因

（一）各地區(qū)農民工養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一

我國各個地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展情況和財政情況，在國家現(xiàn)行農民工養(yǎng)老保險制度的指導下，制定了針對地區(qū)的養(yǎng)老保險制度。全國性的政策法規(guī)只是對轉移接續(xù)問題作了框架性和原則性的規(guī)定，還沒有出臺具體的可操作的規(guī)章制度，因此，在這樣的情況下必然會出現(xiàn)各地農民工養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一的問題。地方性的轉移接續(xù)缺乏權威性，不能從根本上解決農民工的養(yǎng)老保險問題。各個地區(qū)農民工養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一的原因是多方面的，首先在于國家沒有明確的具體操作規(guī)范和政策依據(jù)，缺乏統(tǒng)一性指標；其次是我國各個城市、地區(qū)制定了不同的養(yǎng)老保險參保模式，參保模式多種多樣，保險內容多元化，在費率和待遇上各不相同、互不承認，從而使得地區(qū)之間的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)極為困難。除此以外，個人賬戶的規(guī)模和繳費年限的計算也是影響農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的重要因素。

就我國目前發(fā)展情況來看，北京、上海、成都等地設計了針對外來務工人員的社會保障制度。由用工單位和農民工共同籌集資金，地方政府集中管理，針對每個農民工設立賬戶、?？顚Ｓ?，從理論上來看，各地制度差異不大，但實際操作不盡相同，有的是單項保險、有的是綜合保險。而且這些制度不是全國范圍內才有，各個地區(qū)之間的差異性很大。制度上的巨大差異使得農民工養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)面臨較大困難。

（二）現(xiàn)行的轉移接續(xù)規(guī)定缺乏可操作性

農民工是流動性非常大的群體，他們在全國各地打工，普遍具有復雜的工作經歷，因為工作單位的不同，在不同的城市參與不同的養(yǎng)老保險。由于各地管理系統(tǒng)的具體要求不同，常出現(xiàn)無法記錄農民工參保信息的情況，導致農民工無法及時辦理養(yǎng)老保險關系確認手續(xù)。從我國目前發(fā)展情況來看，還沒有全國統(tǒng)籌的聯(lián)網(wǎng)參保信息，因此養(yǎng)老保險關系的轉移只能依靠人工，費時費力；還有的農民工因為不了解各地的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)手續(xù)的辦理程序，遲遲未去相關部門辦理，最終導致養(yǎng)老保險失效。正是因為轉移接續(xù)規(guī)定中缺乏可操作性，使得現(xiàn)行的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)工作流程缺乏統(tǒng)一標準和規(guī)范，各地的實際操作不盡相同使得相關手續(xù)的辦理流程變得復雜，影響了轉移接續(xù)的成功辦理。

（三）屬地化分割與養(yǎng)老保險轉移接續(xù)

我國實行的是屬地化的養(yǎng)老保險制度，即在整體框架和思想核心與中央政策不矛盾的前提下，各個地區(qū)擁有自己具體化的養(yǎng)老保險制度。屬地化的養(yǎng)老保險制度具有以下特點：首先，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次較低。一般而言，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次僅停留在縣市級的統(tǒng)籌上，集中到省級統(tǒng)籌的寥寥無幾，從而使得各地在養(yǎng)老保險的繳費比例、基數(shù)以及管理體制上千差萬別；其次，因為屬地化分割，使得各個地區(qū)追逐地方利益的特點突顯出來，維護本地人口養(yǎng)老保險資源的現(xiàn)象明顯、排外心理較強、地方保護主義極容易突顯出來。面對外來農民工，地方政府為了保證本地保險資源不被侵占的情況下，會設立一些排斥性條款，限制保障權益的轉移，從而保證本地養(yǎng)老保險資源的最大化。

（四）城鄉(xiāng)二元結構

城鄉(xiāng)二元結構主要是指我國城市和農村地區(qū)的分化格局，我國的社會保障制度也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài)，作為社會保障制度下的養(yǎng)老保險制度也具有鮮明的二元特征。由于城市和農村的養(yǎng)老保險在本質上具有差異性，其在資金籌集方式、繳費方式、養(yǎng)老金給付等方面具有明顯的不同，因此在農村養(yǎng)老保險和城市養(yǎng)老保險之間缺乏有效地銜接方式，使得長期在外打工的農民工返鄉(xiāng)后難以滿足農村地區(qū)的養(yǎng)老保險參保條件，因此阻礙了其養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)。

在上述因素的影響下，農民工養(yǎng)老保險關系的轉移受到了極大的限制。而養(yǎng)老保險關系轉移難導致農民工參保又退保，參保的熱情和積極性明顯下降，大大降低了我國農民工養(yǎng)老保險參保率和保障水平。它削弱了農民工的養(yǎng)老保險權益，也造成農民工對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的信任度下降，影響其積極性。另外農民工養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)問題還阻礙了勞動力的流動，限制了我國城鄉(xiāng)勞動力一體化的進程。

三、完善農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)機制的建議

我國的社會保障體系構建發(fā)展起步較晚，相比西歐國家還是明顯滯后的，因此在我國社會保障體系的建立過程中應該充分借鑒國外的先進經驗，結合我國的實際發(fā)展情況，探索具有我國特色的農民工養(yǎng)老保險轉移機制。歐盟各成員國由于不同的國情，其社會保障制度也具有明顯的屬地化特征，但是其跨國流動人員的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)工作做得較好，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的協(xié)調。歐盟采用的公民資格制度和工作地主義，筆者認為非常值得我國借鑒，所謂公民資格制度就是指在不同區(qū)域間流動的人口具有其在政治、經濟、法律、社會等多方面的權力；工作地主義主要是指以工作地未連接地的管理規(guī)范，制定相關轉移規(guī)定。歐盟所采用公民資格制度和工作地原則有效地消除了養(yǎng)老保險轉移和養(yǎng)老金便攜損失的兩大重要因素：養(yǎng)老金計算損失和最低繳費年限限制。歐盟的實踐表明在一定地協(xié)調方式下，可以有效地保障勞動力的自由流動。筆者認為要完善我國的農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)機制，筆者認為可以通過以下途徑著手：

一）工作地繳費

工作地繳費原則借鑒歐盟的工作地主義原則，主要是指農民工的養(yǎng)老保險根據(jù)自己的工作所在地來選擇，也就是說農民工在哪里工作就參加哪里的保險，并且同一時間只能參加一個地區(qū)的養(yǎng)老保險。相關應用法律法規(guī)以當?shù)氐囊?guī)定為主，其繳費地點也在工作所在地。首先，這樣有利于化解農民工的社會風險，方便農民工參保，從而有利于社會保障制度的完善；其次，就地參保的方式簡化了農民工參保的過程；另外，就地參保有利于就近處理保險糾紛問題；最后，工作地參保也能夠在一定程度上避免農民工內部的分割，減小地區(qū)歧視。

（二）參保期限累積制度

無法完成養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)，其中一個重要原因便是養(yǎng)老保險參保期限的累積困難。另外，要實現(xiàn)工作地繳費原則，就必須有一套完善的轉移接續(xù)制度與之對應，要將不同地區(qū)的繳費年限進行累計計算，才能達到減少便攜性損失的目的。當農民工的工作地發(fā)生變化時，其養(yǎng)老關系也應該隨之轉入新的工作地。在參保期限累積制度下，農民工只需要出示原工作地的繳費記錄和參保證明就能夠使其轉入新工作地的養(yǎng)老保險，實現(xiàn)繳費年限的累積計算。

（三）養(yǎng)老保險待遇的累積

養(yǎng)老保險待遇的累積支付主要需要對不同地區(qū)的農民工養(yǎng)老金進行保值增值，匯總到農民工的養(yǎng)老地，避免不同地區(qū)不同標準帶來的無法接續(xù)的難題。首先需要做到農民工個人賬戶資金的累積和支付；其次是要統(tǒng)籌賬戶基金的累積和支付方式。

（四）建立統(tǒng)一的農民工養(yǎng)老保險制度

我國的農民工養(yǎng)老保險制度缺乏明確的法律法規(guī)和政策依據(jù)，而全國性的操作性指導政策對農民工養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)具有重要意義。我國目前的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)制度呈現(xiàn)出比較混亂的格局，各地的差異性較大，缺乏統(tǒng)一的管理，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次也較低，僅局限于縣市級。為此，應該建立統(tǒng)一的農民工養(yǎng)老保險制度，確立相關法律法規(guī)，提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。

綜上所述，農民工養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)問題是完善我國社會保障體系的重要內容之一。我國目前的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)現(xiàn)狀不盡如人意，相信在未來隨著相關法律法規(guī)和政策的確立，農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)難的問題會得到解決。

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張蕊（1986－），女，曲阜師范大學法學院法學理論專業(yè)2010級碩士研究生，主要從事法理學研究。